网络食品安全监管研究*

陈振仪 石彩阳 陈梦婷 张潇月

合肥工业大学马克思主义学院，安徽 合肥 230601



网络食品安全监管研究*

陈振仪 石彩阳 陈梦婷 张潇月

合肥工业大学马克思主义学院，安徽 合肥 230601

随着互联网经济的出现，食品安全问题转向了一个新的时代——互联网时代。据相关数据统计，2011年我国网购市场就已经得到7736亿的规模，伴随而来的一系列的网购食品安全问题。2015年史上最严的食品安全法生效，使我们的眼光更多聚焦在网络食品领域，如何对其进行更有效的监管则是我们目前需要迫切解决的问题。

网络市场；食品安全；政府监管；网购第三方平台

一、网络食品安全概述

(一)网络食品含义与特点

据《2016年中国网络购物行业检测报告》显示，2016年全国网络购物规模约4.7万亿元，同比增长23.9%，食品饮料类高达5.1%。可见网络食品已经成为越来越多消费者的选择。究其原因，大致可以归为以下几类：(一)网络食品交易便利快捷。消费者足不出户就可以品尝到世界各地的美食，打破了传统食品交易的地域限制；(二)网上运营商以互联网为媒介，节省了许多实体店铺的租金、装修、劳动力雇佣、成本资金投入等费用，这使得其提供的商品价格较线下实体店便宜，这是吸引消费者的一大重要因素；(三)食品选择的多元性提高了消费者的兴趣。同一类甚至是同一种食品在网络市场上存在丰富的选择，而现实生活中的实体店铺的选择往往是有限的。

不可否认，网络食品交易给我们的生活带来了极大的便利。然而，由于网络食品以互联网为媒介，而互联网具有的开放性、不确定性，隐蔽性、信息不对称性等特点为网络食品的安全蒙上了一层灰色的面纱。第一，消费者选购食品时不能直观的感受食品，只能依靠商家提供的图片文字了解食品信息，缺少对于食品质量的自我判断。第二，由于互联网信息的不对称性，消费者对于商家提供的食品信息很难确定其真伪。第三，有一些外国的食品，其标注的商品信息采用的是外国语言，一般的消费者无法看懂。

(二)网络食品现状

2016年5月，国家食品药品监督管理总局组织抽检肉及肉制品、蔬菜制品、烘焙食品、蛋及蛋制品、罐头和食用油、油脂及其制品等6类食品572批次样品。抽样检验项目合格样品564批次，不合格样品8批次，其中大部分是在网上出售的食品。由此看来，我国的网络食品安全现状有待改善。纵观国内，一方面，2015年10月1日生效的《中华人民共和国食品安全法》对于网络食品交易中的第三方平台的实名登记审查、对网络经营者的监管等做出了规定，明确了第三方交易平台的监管责任。但是这对于虚拟、复杂、多变的网络食品交易市场的规制是远远不够的，亟需针对网络食品交易的专门立法。另一方面，政府部门对于新兴的网络食品交易市场的监管力度有待加强。对网络食品交易市场的监管有别于现实生活中的食品市场的监管，其虚拟性的特征使得政府的监管工作在具体运行的过程中受到阻碍，同时网络食品交易的跨地域性也使得仍然以行政区划为监管领域的监管方法不能取得有效的成果。因此探索有效的网络食品监管方法是很有必要的。

二、网络食品安全监管现状及存在的问题

(一)政府的监管现状及问题

目前，我国网络食品安全监管主要沿用传统交易模式下的食品安全监管模式，辅以互联网相关的法律法规。新修改的《食品安全法》也在一定程度上涉及到政府监管问题，总体来说现阶段政府监管仍然存在很多难题。

1.政府监管机制不健全

食品安全问题产生的一个重要原因是监管机制不健全。改革后的食品安全监管体制采用国务院相关部门整体监管，县级以上各人民政府分别监管评议考核的模式，明确各方职责，这对于传统交易模式下的食品安全具有一定的积极意义。然而网络食品交易市场不同于传统的食品交易市场，我国网络食品安全的监管尚处于“起步”状态，对网络食品的进货、储存、销售渠道暂时无法有效地进行全面监管。市场准入上，网络经营主体资格要求较为宽松、纠纷中确定侵权主体和收集保存证据困难、行政管辖不明确等问题暴露了我国网络食品安全监管机制的不足，使得网络食品市场的食品安全监管处于半真空状态。此外，地方性法规和政府规章等实施细则缺失、具有专业素质的管理人才缺乏都阻碍了食品安全监管的顺利进行。

2.处罚力度不足

对于网络食品市场中出现的违法行为，2016年7月国家食品药品监督管理总局通过的《网络食品安全违法行为查处办法》对其处罚措施做出了具体的规定，主要包括：责令改正、警告、处以罚款以及移送司法机关等，但对于违法商家的最高罚款额仅为30000元。从《办法》中可以看出目前对于违法的网络生产经营者处罚较轻。较低的违法成本使得部分商家为了高额利益“从容地”去触碰法律的底线，对不法商家很难达到威慑的作用。

3.监管信息不畅通

网络食品市场的虚拟性使得监管部门很难全面掌握商家信息，相关政府部门也无法给予及时的风险监管与评估，因此问题食品的追根溯源极为困难。在我国一些食品安全事件中，外部监督总是比内部监督更为及时、突出。2017年3月，媒体曝光第三方检测机构检测出三只松鼠品牌某批次奶油味瓜子甜蜜素含量超标，媒体的外部监督效率远高于政府内部监督。除此之外，由于电子商务平台的超地域性，网络食品商家的经营场所并不固定，加上部分家庭为单位的商家的日常经营活动可能并不规范，它们的进销货状况、账单明细是否明晰都是一个未知数，这使得政府部门的监管难上加难。而且我国目前主要采用产品的抽样检验方式进行监管，这是一种事后监管，检测结果反映出的食品安全问题也不具有时效性和代表性。

4.异地监管困难

网络商家中大多数是没有实体店的，普遍无证无照，无法提供购物发票，而且大多数都是异地销售，例如一些手工作坊、土特产、家庭厨房等。按照我国行政管辖的法律规定，消费者所在地的相关监管部门没有异地处罚的权利，一旦出现纠纷，极易篡改和销毁的电子数据导致举证困难，再加上投诉无路，很多消费者都选择忍气吞声。即使消费者投诉到有管辖权的监管部门，由于食品本身的特性，一些商家也会以买家保存不当等理由拒绝赔偿，这对消费者权益造成了极大的侵犯。

(二)第三方平台的监管现状及问题

第三方平台是随着网络食品交易的发展所出现的一个新兴的概念，指互联网企业或个人为企业和商家店铺所提供的包括网络基础设施、支付平台、安全平台、管理平台等共享资源以供其开展高效低成本的商业活动的网络平台。它能够对简便快捷的市场交易提供更完备安全的保障。对于网络食品安全，第三方平台的监管是一个重要的环节。新修订的《食品安全法》就对网络食品第三方交易平台的责任进行了具体的规定，明确了第三方交易平台的监管责任，对于第三方平台的监管工作具有积极的指导意义。但是现阶段第三方平台监管仍然存在一些问题。

1.第三方平台对食品经营者入网资质审查不充分

由于要求入网的经营者的数量众多，使得第三方平台的提供者在对网络食品经营者的入网审查上比较困难。一些正规的电商平台会要求入网食品经营商提供具体的公司名称、地址、营业执照与食品流通许可证等资质证明材料，但是部分电商平台对小商铺小作坊的资质要求较低，无真实信息的经营商活跃在电商平台。他们提供的食品质量问题难以保证，所注册的真实信息得不到验证，有效的管理监督难以进行。发生食品质量问题时，政府很难通过经营者的信息对其进行监管查处。售后服务问题也得不到解决，消费者的权益无法保障。

2.网络交易食品安全管理的责任不明确

第三方平台在网络食品安全监管的过程中起到一个监督管理辅助的作用，其主要职责是安全管理。而在新《食品安全法》中由《修订草案》进行改进，重回新修订为“网络交易第三方平台提供者发现入网食品经营者有违反本法规定的行为，应当及时制止并立即报告所在地县级人民政府食品药品监督管理部门”，其报告主体并不明确，“所在地”一词过于笼统，使得所在地的真正归属不明确，导致网络交易安全管理的责任不明确。

3.电商行政管理法规的缺失

由于我国电商行业起步晚，发展并不成熟，因而网络食品市场监管也只是处于初级阶段，现存的监管法律法规和传统的监督机制并不能适应网络食品市场的情况。新修订的《食品安全法》虽然弥补了针对网络食品交易第三方平台的监管责任的空白，但是涉及到的只有两个条款，并且只是规定了消费者的合法权益遭到损害时，可以向入网经营者或食品生产者要求赔偿，具体赔偿方法并没有明确说明。对于网络进口食品质量信息规范，以及特殊种类食品的质量标准也未作出具体的规范。

三、网络食品安全监管对策

(一)探索完善网络食品安全监管法律法规

在2015年之前，涉及到网络食品交易的法律非常之少，15年新《食品安全法》这部被媒体称为史上最严的食品安全法的出台，才开始打破这一局面。之后，《网络食品安全违法行为查处办法》对第三方平台的义务和法律责任做了进一步的规定，同时也对于一些特殊的网络食品生产和销售加以规制。

然而，网络食品交易立法还有待于进一步加强，诚然我们看到已经有法律法规对其调整，但是重点针对的是第三方平台责任问题，对于网络食品提供者的规制管理，责任追究，赔偿办法等没有做具体规定；另外，对于网络食品安全交易行为的具体规则，监督措施等方面规定较为概括，没有具体的实施细则，当事件发生之后也没有相应的法律依据追究责任。为了更好地提高政府对于网络食品交易市场的执法质量与执法水平，首要的就是完善相关法律法规，在当前情况下，将法律法规精细化，系统化，全面化是必然的选择。

(二)探索政府监督管理创新式改进

政府是网络食品安全的主要监管者，承担重要的监督管理责任。但是正如上文所述，由于网络食品交易的特殊性，导致政府相关部门在监管的过程中遇到了很多难题，根据当前网络食品交易的特点，政府也应该改进相应执法措施，以促进网络食品市场的健康发展。

1.细化职责，明确部门分工

《食品安全法》第六条规定：“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”但是，在政府的实际执法过程中，却出现了相互推诿，“扯皮”的现象，为了解决这一问题，纵观国内外发达地区的管理经验，大多将行政监管的权利纳入一个部门，进行统一管理。食品监管部门重组化，是一个必然的选择。将网络食品安全监管的职权最终划到一个监管部门之下，才能够加强网络监管的有效性。

2.定期审查，改进检查方式

由于部分商家为了应对政府部门的检查出现的临时性清理情况，政府相关部门应该建立详细的定期检查计划与突击检查方案。提高抽检率，扩大抽检范围，尤其是在双十一双十二等网络食品销售市场活跃的时期，更要注重对其突击检查，彻底检查，另外，着重对待以往不合格的商家，检查其整改情况以及现状。除此之外，根据网络食品交易的特性，进一步改进检查方式，国家食品药品监督管理总局法制司副司长陈谞提到对网络食品抽检采取“神秘买家”的制度，抽样人员以消费者的形式进行正常交易，之后再对其进行样本监测等。这样的模式能够避免网络食品生产者临时应对检查情况的发生，能够最大程度的得到生产者的真实状况，目前来说，是一个比较好的抽查办法，各地的食品药品监督管理局，可以效仿这样的方法，进行有效监督检查。

3.事件公开，建立曝光机制

网络食品安全信息要像普通的食品安全信息一样，对全社会进行公开，为此，政府相关部门应当建立全国性的网络食品安全信息公开网站，实现对网络食品信息的透明化。第一要向全社会公布商家的信息，第二要及时通报检查情况，第三建立网络食品安全举报机制，第四发布网络食品安全提示信息。对于网络食品安全紧急事件与突发事件，应当随时更新事件处理状态，确保每一份信息公开透明化。

4.信息共享，联合监督管理

网络食品生产者存在所在地域的不确定性，跨市，跨省，甚至是跨境外，这都给区域化的食品安全行政管理带来了挑战，破解异地监管难是网络食品安全监管工作的一个重点，为了解决这一难题，需要各地政府相关部门之间信息共享，加强合作，逐步建立全国网络食品联合监督管理与紧急事件处理机制。

(三)探索建立第三方平台管理机制

1.找准定位，做好监督管理工作

《网络食品安全违法行为查处办法》以及最新修订的食品安全法都着重对于第三方平台在网络食品销售中的义务和权利进行了规定和解释。前几年，网售食品第三方平台对于自己的平台商家过于松懈，认为自己并不承担监督管理的任务，以至于被频频爆出网络食品安全事件，影响到第三方平台的名誉。现在来看，在各种办法相继出台后，有些知名平台已经宣布要逐步建立监督管理工作，推出各项制度。美团大众点评设立了“首席食品安全官”，整体负责公司食品安全相关工作，保证食品安全制度落地执行，这是国内互联网食品电商平台中的首创。但是绝大部分第三方平台还处于“放任”阶段，作为第三方平台，应该找准自己在网售食品交易中的地位，承担起对于商家的监管工作。

2.建立准入机制和档案机制

对于大多数网售食品第三方平台来说，都设置了食品生产商准入条件，但是实际操作中，我们仍然看到在京东淘宝等网站，自制食品三无食品层出不穷，从侧面反映出准入条件有“猫腻”，第三方平台应当设立严格的准入条件，进行网络食品经营户实名制管理，建立网络食品经营者监管和备案机制，安排专门人员对其进行高标准的审查，并且建立商家档案，在经营活动的主页面的显要位置标明营业执照和食品流通许可证，将商家信息向消费者予以公布。

3.定期审核，加强监督，建立消费者维权机制

第三方平台在对申请的商家进行资质审查之后，还要由专人专员对已经批准入网的平台商家定期进行日常检查，食药监总局崔恩学认为“如果由于第三方平台的经营，导致对消费者权益受到了损害，消费者可以向食品生产经营者要求赔偿。在符合法律规定的情形下，第三方平台要对消费者的权益受到损害，承担连带责任。”对于消费者，发生网络食品安全事故，是很难维护自己的权益的，一方面，消费者举证难，另一方面，经营者的信息比较隐蔽，很难查询。而且，网络交易一般涉及异地维权，维权难度非常大。据此，我国应当建立起网络食品安全事故维权体系，联合各地联动维权。

(四)引导消费者树立良好维权意识，引导社会进行外部监督

上文所述，由于网络的虚拟性和不确定性，消费者对于网售食品的维权之路非常困难，因此，事先降低风险对于消费者是迫切需要的。对此，政府相关部门应当引导消费者选择信誉较好的商家进行交易，对于网售食品中容易出现的风险，应当事先告知消费者。对于出现的网络食品安全事件，政府部门应当对消费者予以指导，帮助其维护自己的合法权益，进而引导全社会对于网售食品经营者进行监督。

[1]孟璇.对网络食品安全监管的探讨[J].法治与社会，2015.12.

[2]张旭东.网络食品交易第三方平台提供者的责任——基于新<食品安全法>三次审议的比较[J].现代物业·现代经济，2015，14(4).

[3]政府加强网络食品销售管理，明确第三方平台责任[EB/OL].中国食品科技网，2016.7.

[4]李静.网络食品安全监管须破三难[N].中国食品报，2016-8-1.

[5]闫佳鸣.新体制下提升政府食品安全监管效能的若干思考[J].安阳师范学院学报，2016.6.

*合肥工业大学2016年大学生创新性实验计划项目基金资助(2016CXCY265)。

D

A

2095-4379-(2017)09-0044-03