全面推进依法治国背景下解决行政争议的思考

咸 慧

（100088 北京鑫万佳科技发展有限公司 北京）

全面推进依法治国背景下解决行政争议的思考

咸 慧

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一、行政争议的产生根源与解决途径

（一）行政争议的产生根源

行政争议是指“行政机关与相对人之间因行政管理活动而产生的争议”。[1]行政争议具有不同于其他争议的一些特点：产生条件的特定性、争议主体的特殊性和利益冲突的复杂性等。正确处理行政争议，就要找到产生争议的不同根源：

1.经济利益

行政争议表面上是代表国家公共利益的行政机关和代表私人利益的公民法人组织，但在现实中行政机关往往不知不觉置身于经济利益中，即是管理者，又是参与者。

2.地方或部门保护

行政主体从保护自身辖区利益出发而各自为政，从而损害相对人利益而产生行政争议。

3.“官本位”思想

一些行政机关工作人员缺乏服务意识，法律观念淡薄，同时“大政府，小社会”的观念，不敢或者不愿意放权于社会，导致各种争议的产生。

4.法律意识淡薄

缺少依法行政意识，越权行政和滥用权力问题频发。

（二）我国行政争议的几种解决途径

1.调解制度

双方当事人以外的第三者，进行疏导、劝说，促使自愿达成协议，解决纠纷。我国调解方式主要是人民调解，行政调解，司法调解。

2.行政申诉

根据《宪法》第41条的规定，行政相对人能够申请行政监察机关、审计单位、党的纪律检查部门、人民检察机关等提出申诉。

3.行政信访

一项极具中国特色的制度，人民群众通过信访渠道来反映自己的要求和意见。

4.行政复议

行政相对人向上一级领导行政机关提出申请对行政争议进行复查。

5.行政诉讼

行政相对人针对行政争议向审判机关提起诉讼，由人民法院作出裁判的诉讼。

以上是解决行政争议的不同方式，各具特点、各有侧重。调解制度快捷灵活，便民高效；行政申诉与行政信访在实践中采用较广，形式多样；行政复议、行政诉讼的范围则有行政机关具体行政行为的限制，处理起来较为复杂和规范。

二、基于解决行政争议的新《行政诉讼法》

（一）全面推进依法治国战略布局下修订《行政诉讼法》

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是首个关于加强法治建设的专门决定，具有重大的现实意义和深远的历史意义。依法行政是依法治国的重要组成部分，全面推进依法治国，加快建设法治政府，必须全面推进依法行政。

《行政诉讼法》自1990年10月1日正式施行以来，在保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面，发挥了重要作用。但由于国家法治建设步伐的加快，经济发展的新常态，以及法律维权意识的增强，原有的《行政诉讼法》远远不能适应国家民主建设和法治建设的要求，出现了“立案难、审理难、执行难”等问题，实践中出现大量针对行政机关的信访案件。

为此，新的《行政诉讼法》在第一条就增加了立法目的——“解决行政争议”，这是非常重要的一处修改，强化了通过行政诉讼解决行政纠纷的作用，以法治的方式解决行政争议。按照十八届四中全会全面推进依法治国精神，将解决行政争议纳入法条，作为《行政诉讼法》立法目的，是国家治理现代化、建设法治政府的要求。

（二）以解决行政争议为立法目的的修改亮点

第一，针对“立案难”问题，由审查立案改为登记立案。“立案登记制”实际上降低了立案门槛。

第二，将行政诉讼受案范围由“具体行政行为”扩大为“行政行为”。

第三，新法将原“人身权、财产权”扩大为“人身权、财产权等合法权益”。

第四，重新定位复议机关在“解决行政争议”时发挥的重要作用。过去复议机关为了避免成为被告，普遍做出维持原有决定。新法在第二十六条规定复议机关决定维持原行政行为的，复议机关和行政机关将成为共同被告。该规定能够促进复议机关对案件进行大胆如实裁决。

纵观新法全文，《行政诉讼法》的各项修改实际上均围绕着“解决行政争议”这一立法目的展开，不仅仅关注“案结”，更追求“事了”，是依法治国方略在行政领域的落地，真正惠及广大民众。

三、完善解决行政争议机制的探讨

（一）建立健全行政机关负责人参诉制度

新的《行政诉讼法》第三条规定了，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，相比于旧法这是一个很大的进步，说明行政机关负责人有出庭应诉的法定义务。

强制行政机关出庭应诉只是推进依法行政迈出的第一步，履行出庭义务的同时更要认真做好答辩、举证等准备工作，真正意义在于解决行政争议，而不是为了“做秀”，需要各级政府切实建立健全参诉制度。

第一，将行政机关负责人出庭应诉制度纳入领导干部学法内容，促使领导干部认真学习法律知识，深化依法行政意识，提高决策水平。

第二，当地政府要建立和完善依法行政考核体系。人民法院可以通过司法建议、白皮书等形式向行政机关做出评价，并以适当方式向社会公布，发挥考核指标的倒逼作用。

第三，加强政府法制机构和部门法规人员队伍建设，积极探索行政应诉人员资格职业化和聘任新方式。

（二）扩大行政调解范围、善用行政诉讼和解制度

在实践中，行政纠纷多样性的现实导致经常有“出判决但不解决纠纷”的两难局面，因此法院有必要发展多样性的行政案件解决机制。通过行政诉讼调解的方式来处理行政争议，往往可以兼顾到情、理、法各个方面。

令人稍显遗憾的是，新的《行政诉讼法》第六十条坚持了旧法的原则，并不主张调解，仅在但书条款规定了几项例外[2]。笔者对此有以下几点建议。

第一，修订一个专业性较强的调解法。现有涉及行政调解的法条分布散乱，有必要通过专门立法对调解制度进行规范和统一。

第二，扩大行政诉讼调解制度适用的范围。虽然新的《行政诉讼法》定义了调解使用范围，但实践过程中仍有很多不属于此范围的案件以调解途径结案。既然如此，何不针对客观实际情况，研究扩大调解适用范围。

第三，善用行政诉讼和解制度。过去理论认为，行政机关依法履行职责，只存在合法与违法的区别，不存在协调和解的法理基础。但实际上协调和解制度对于稳妥化解行政纠纷具有重要的实践意义，行政机关在法律框架内可选择更柔性的方式。不过对于和解制度要会用善用，严禁为达目的不择手段，损害行政相对人的合法权益。

[1]齐树洁.《程序正义与司法改革》，厦门大学出版社2004年版，第425页.

[2]新修订的《行政诉讼法》第60条规定：“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”