浅议行政行为说明理由制度

姚骁杰

（710063 西北政法大学 陕西 西安）

浅议行政行为说明理由制度

姚骁杰

（710063 西北政法大学 陕西 西安）

随着行政法理念的转变和民主法治进程的发展，行政决定必须说明理由，已经成为现代国家公认的一项法治原则。本文对行政行为说明理由做了一些介绍，并对我们国家以后如何构建行政理由说明制度的提出了初步设想。

行政行为；说明理由

一、说明理由制度界说

实施公权力行为，特别是实施影响相对人权益的行为，应向社会公众特别是向利害关系人说明理由，这是现代程序正义的重要要求。

应松年教授在对行政程序的若干阶段进行研究时，将说明理由作为行政决定程序的一项重要要求，认为行政决定程序必须说调理由。但我国目前没有一部统一的完整行政程序法，对说明理由这一概念没有统一认识。本文假设一个概念，将说明理由制度界定为行政主体在做出对行政相对人或其他利害关系人有不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，行政主体必须向行政相对人或其他利害关系人说明做出该行政行为的合法性理由和合理性理由以及论证逻辑的过程。这样规定会加重行政机关说明理由的责任，在不对等的行政法律关系中，侧重于行政机关的告知义务。

二、说明理由制度确立的意义

说明理由制度确立的意义：

首先，从行政主体角度来看，说明理由是对行政机关行使行政职权特别是行使自由裁量权的自我控制。

其次，从行政相对人角度来看，说明理由体现了对相对人人格尊严的尊重，可以得到相对人的心理认可，减少对抗。

最后，从司法机关对行政行为的审查角度来看，行政机关对做出的行政行为说明理由更利于司法机关的审查。

三、说明理由制度的立法现状和缺陷

1.说明理由的立法现状

目前没有统一的行政程序法典，说明理由制度分散的规定在各个部门行政法中。如：《行政许可法》第38条第2款规定：“行政机关依法做出不予行政许可的书面决定的,应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据。”《湖南省行政程序规定》第78条：“行政执法决定文书应当充分说明决定的理由，说明理由包括证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由。行政执法决定文书不说明理由，仅简要记载当事人的行为事实和引用执法依据的，当事人有权要求行政机关予以说明。”与国外的规定相比较，我国立法比较落后。说明理由作为约束行政自由裁量权的一个重要手段，却没有得到足够的重视。

2.说明理由的缺陷

第一，对于说明理由的内容规定模糊，不清晰。《行政处罚法》第三十九条规定的行政处罚决定书中应当载明“违反法律、法规或者规章的事实和证据”，这里只有行政处罚合法的说明，却忽视了处罚决定的合理性理由的说明。

第二，对于必须说明理由的范围规定得比较狭窄。法律仅规定对不利于行政相对人的行政行为说明理由，对于授益性的行政行为以及行政立法等抽象行政行为并没有要求说明理由。

第三，说明理由的瑕疵缺少有力的救济途径。法规中只有说明理由的义务，但是对于不说明理由和出现说明效力瑕疵时相应行政行为的效力却没有规定。

四、我国行政程序说明理由制度的构建

1.我国行政行为说明理由立法模式选择

在具体操作层面由全国人大及其常委会做一个统一规定，保证法律适用的统一性。要明确说明理由的范围，说明的方式、时间等，最后在采取总括式的做法加以概括。

2.我国行政行为说明理由的范围

行政行为说明理由的范围应包括以下几个方面。

首先，将抽象行政行为纳入说明理由制度之中。我国地域辽阔，人口众多，各个地方的执法环境和执法人员的素质页参差不齐，如果不把抽象行政行为纳入说明理由的范围，不同的地方就不会有不同的文件规定，不利于法律的统一和中央的集权。

其次，将授益性行政行为归于说明理由制度之中。依照行政程序公平公开的原理，行政行为需要说明理由。行政许可行为对于许可的对象虽然是授益的，但是不能排除其他潜在的利害关系人的存在，对于特定相对人的授权的说明理由可以提高行政决定的公信力。因此应当将授益性行政行为纳入说明理由义务的范围。

五、我国行政行为说明理由的具体要求

1.行政行为说明理由的时间限制

在时间上说明理由应与行政行为同时做出。行政机关第一时间告知做出行政行为的全部过程，行政当事人第一时间知道理由，是公开原则和效率原则的体现。若说明理由提前，则是行政告知，若说明理由在后，有事后弥补造假的嫌疑。当然我们也应该允许特别重大的情况下事后告知情况的存在。

2.行政行为说明理由的方式

行政行为说明理由的方式有口头和书面两种方式，但应以书面方式为主要做法。口头方式无法有效的保存，在作为证据时不利于举证。

3.行政行为说明理由的质量要求

理由作为行政主体与行政相对人之间沟通的桥梁，那么行政主体在向行政相对人说明理由时必须明确表达。行政主体在说明理由时不能含糊不清，原因和行为必须具有直接的因果联系。

六、我国行政行为说明理由的法律救济

首先，行政相对人有权就说明理由的瑕疵申明异议。申明异议是指行政相对人对行政主体所作的行政决定不服的时候，可以向行政机关要求重新审议。理由瑕疵是申明异议的前提条件，行政主体有是否重新审议和作出决定的权利。

其次，行政相对人提起行政复议。对于行政行为说明理由这样的程序性行为，是否可以申请复议，法律并没有规定。但按照公正的理念，我们可以分得出，行政复议就是为了保护行政当事人的权利被行政机关侵犯，而允许当事人向复议机构提出异议的做法。而理由说明瑕疵就是侵犯了当事人的程序权利，理应在复议范围之内。

再次，通过行政诉讼寻求救济。司法救济作为保护公平公正的最后一道防线，必然包含着对说明理由瑕疵的审判。说明理由的内容包含着合法性与合理性理由，但行政诉讼却只审查行政行为的合法性，如果不对说明理由制度的合理性理由进行审查的话，则行政当事人的说明理由的权利得不到有效救济。所以，我们认为，法院在审理行政行为告知理由的案件时，应将合理理由纳入审查范围。

[1]应松年著.《比较行政程序法》，中国法制出版社，1999年版，第178页.

[2]左金霞.《行政行为说明理由制度研究》，吉林大学，2012级研究生毕业论文.