危险化学品事故应急救援机制初探*

杨 薇 李 豪

广东环境保护工程职业学院，广东 佛山 528216



危险化学品事故应急救援机制初探*

杨 薇 李 豪

广东环境保护工程职业学院，广东 佛山 528216

我国危险化学品产业发达，由此存在着危险化学品爆炸事故的隐患。鉴于我国“十二五”规划期间的两件重大危险化学品安全事故救援应急情况，反思我国危险化学品事故应急救援机制所存在的问题，并厘析问题的表现形式，由此提出完善我国危险化学品事故应急救援机制的建议。

危险化学品；危险化学品事故；应急救援机制

一、问题缘起

2015年8月，天津“8·12”危险品火灾爆炸事故是位于天津市滨海新区天津港的瑞海公司危险品仓库发生火灾爆炸事故，共造成165人遇难，798人受伤，直接经济损失人民币68.66亿元，被定性为特别重大安全生产责任事故。在2013年，在山东省青岛市黄岛区中石化分公司公司输油管道同样也发生重大爆炸事故，事故造成62人死亡、136人受伤，保守估计共造成了75172万元的经济损失。“十二五”期间我国共发生危化品事故1058起，累计死亡1375人，受伤4335人。可见，危险化学品的储运量持续扩大，安全风险和应急救援难度不断增大，突发事故救援不力的社会影响大，都给危险化学品事故的应急救援工作提出了更高的要求。中国虽然已初步建立了危险化学品应急救援机制，但应急救援联动机制协同性失衡，应急保障体系专业化程度不高，应急救援运行机制不健全，应急救援法律制度规定不清晰等问题，导致救援难度系数骤增，救援的时效性也不尽如人意。因此，如何提高危险化学品事故应急救援联动效果，促进信息共享和运行机制畅通，最大限度的减少人身损害和财产损失，制定科学合理的事故应急救援管理机制是重中之重。

二、危化品事故应急救援管理的问题

(一)应急救援联动机制尚处于初步发展阶段

危险化学品事故发生之际，应急救援联动机制不联动，主要体现在政府部门之间、跨行政区域之间的信息共享与协调衔接存在问题。也突出地体现在行业之间，企业与企业之间，甚至在企业内各部门之间都存在着部门职能和权责划分不清，应急预案衔接、风险识别以及信息共享上缺失对接。

1.政府间联动机制协同性失衡。重特大危险化学品突发事件处置是否得当，关键取决于人、财、物是否第一时间到位，各地区和部门的应急救援队伍能否有机整合，从而形成中坚应急救援力量。但是现实应急管理中政府如何有序有效的开展应急救援联动联席会议，各部门的利益关系、信息共享和技术实现应该如何合理的整合存在诸多现实的困难。各部门之间仓促的建立临时的联动机制，通过行政命令实施协调机制，冗长复杂的交涉影响了危险化学品事故应急救援的成功效率。例如，危险化学品事故附带环境污染损害后果的应急预案，环保、交通运输、安监部门及其他各部门都有针对本部门特点制定的应急救援预案及措施，但是各个部门的应急预案制定内容不同，救援力量的强弱不明晰，信息缺乏共享，突发事故时如何将这些应急救援力量结合在一起，如何合理的分配各个部门的应急处置工作，如何把分散的应急物资储备及时调配给事故发生方，等等。信息的技术，信息获取的准确性和时效性都依赖于政府间的联动机制的完善，只要一个环节没有协调好，那么就会导致突发事件应急救援效果差。

2.企业联动机制不健全。危险化学品具有易燃、易爆及毒性、腐蚀性等特点，事故往往发生是突发性的，危害后果具有延时性，复杂性，严重性和持久性的影响。如果能在第一时间快速启动响应，控制和消除事故防止进一步恶化，从而获取宝贵的应急救援时机至关重要。但是大多数企业各部门之间的联动机制不健全的。没有信息共享平台，预警机制不健全，高科技应急技术投资不够，应急救援队伍不专业，应急物资单调，储存分散，调配和增援制度滞后，应急专家团队缺位等等。那么，企业和企业之间在信息沟通机制和救援联动机制上更加少有建立专门的联动机制来管理应急救援事务的。

(二)应急保障体系的专业化程度还有待提高

1.应急救援队伍缺乏核心领导与协调机制。我国危险化学品应急救援力量相对单一，目前我国应急救援力量构成是以消防队伍作为危险化学品应急救援中坚力量，其他部门起辅助作用的功能分配体系。危险化学品应急救援中相应的应急救援物资储备与调动也是间接影响应急救援效果的重要因素。在安全生产应急救援中，应急救援队伍的救援能力是否得到夯实，以及是否能高效协同运行应急储备库，是突破应急救援力量薄弱和协同失衡两大瓶颈的关键。

2.应急物资的储备调度协同障碍。一般我们要求应急物资的储备方式是多源的，特别是对于涉及危险化学品事故的应急物资尤其应该建立完善的协调机制。但我国政府和企业在应急物资数量上、品种上、交通便利上和信息共享上都不是协同共享的。不能及时的调度应急物资是后续救援死亡率和损失率升高的重要原因。

3.应急信息共享平台的缺位。政府和企业都存在者基础信息不公开或者公开不全的问题，其数据信息都是物理隔离，彼此共享的程度较低。再者，政府和企业存在事件因素的分析程度差异，现有资源拥有差异，技术高低差异，部门权限差异和部门的有效交流诸方面的区别，在不程度上影响了应急反馈的及时性，应急信息传递的有效性和应急信息共享的通畅性。这种信息沟通共享的滞后进一步影响了救援的时效性。

4.应急专家参与救援的临时性。国家应急专家库一般是临时设置机构。应急专家一般只有在危险化学品事故发生时，才介入到应急处理中来。专家往往对危险化学品的仓储种类、数量和分布状况等基础信息不清楚，对救援能力以及个体防护、装备能力不清楚，到现场救援时还需要时间来全方位把握信息，延误了救援的时机。

有关植被对降水水化学的研究已有较多报道，结果表明植被对水化学的影响与降雨(降雨量、降雨强度、降雨历时等)、树种、林分状况(林冠的干净程度、郁闭度、树皮粗糙度等)、大气状况等有很大关系[10]。树干径流与他人研究差异明显，主要原因是：华北落叶松的树皮开裂，很难直接从水体中吸收营养物质，而且本身也含有一定量的养分元素，当被雨水冲刷时就淋洗出可溶性部分，所以元素含量表现为增加(研究收集降雨量比较大的水样)；降水较少，降雨强度不大，树皮表面干燥，吸附力大，同时树皮中存在大量的空气尘埃，养分元素与尘埃物质形成难溶物质或是大颗粒导致元素含量下降[8]。

那么，当前一些企业也在尝试建设应急专家队伍，为应急救援提供专业技术支持，但是这些专家的专业水平和选拔更新，以及专家日常联络和管理需要大量资金投入，增加企业的用人成本。一些医疗卫生、心理咨询等专业性较强的专家则仅仅靠企业自身是无法解决的，需要政府和社会各方力量来支援。

(三)应急救援运行机制不健全

1.组织领导机构地位有待提高。我国现今安全生产领域的行政主管单位为安全生产委员会办公室，其主要工作职能是协调政府部门间、生产企业间各方，对于危险化学品安全事故之分析和判断具有其积极作用。考察我国安全生产委员会办公室管理实践，该职能部门没有实权，鉴于其职能功能在政府管理系统中的地位较低，未能调动各政府职能部门的能动性与积极性，即使发生了影响范围较小、人员伤亡数量较低的危险化学品安全事故，也很难以领导者的地位来指挥和协调各个部门。事实是事故一旦发生，政府出面临时组建应急小组，该办公室行使配合政府解决问题的职能。那么，临时工作小组中的部门在事前并没有进行事故应急救援演练，部门之间协调配合与合作程度较低。耽误最佳救援时间，影响应急救援的效率。

2.应急资金投入不足影响运行安全。建设和培养一支安全事故应急救援队伍无论在资金投入、人员投入、管理投入、储备投入都形成一笔不小的经济成本。然而当今我国也已成立的安全事故应急救援队伍绝大多数从其他部门中抽掉出来的兼职人员，在日常工作中承担职能工作，在事故突发时才发挥救援作用。因此，应急救援队伍的人员数量、应急培训、多元化救援的设备、救援场地训练和个人安全装备都存在着或多或少的不足。即便是做为国家应急救援中坚力量的消防部门，在装备储备及更新换代上的资金投入都是有限的，其装备配给方面不能足以支撑危险化学品应急救援的全面需求。

在危险化学品应急救援的指挥现场，完备有效的通信保障，现场数据的实时传输，智囊技术的支持是需要大量资金投入的。个体防护常时的装备保障，以及预案和演练中单体和团体对装备的熟悉程度都需要大量资金的投入。应急救援设备和救援基地一旦投入不足或者投入无效，那么，就不能最大限度的发挥个体和团队的协同作战能力，从而影响了人身和财产救援的力度，甚至还会危及自己的人身安全。

(四)应急救援法律制度规定不清晰

梳理我国应对突发事件的应急救援方面的法律法规，统计可得法律35条、行政法规36条、部门规章55条，他们共同构成了我国危险化学品事故应急救援的法制力量。能够集中反映危险化学品应急救援的条文散见于《危险化学品安全生产管理条例》、《工作场所安全使用危险化学品规定》、《作业场所安全使用化学品管理办法》、《危险化学品重大危险源监督管理实施细则》、《危险化学品运输安全管理规定》和《危险化学品企业安全生产许可证实施规定》等法律法规中。其中，对各级政府——中央与地方职权分工只做原则性的规定。

因此，在发生危险化学品突发事件时，地方政府与中央之间的管理职能与管理责任不清晰的难题，导致无法依法确定各级政府及各职能部门相应的权利和义务，直接影响了应急救援工作开展的即时性和专业性，间接增加了应急救援的难度系数，而法律的执行效力也大打折扣。同时，部分危险化学品事故应急救援制度由部门规章所规制，其在制订条文一定程度上体现了部门规章的局限性，部门规章制定机关为维护自身的部门的职权，而忽视了从宏观角度审视危险化学品事故应急救援机制的部门协同和分工合作，这导致了规范的局限性与狭隘性，从而在发生危险化学品事故时难以对各部门之间进行有效的组织协调。

三、危化品事故应急救援机制的完善

(一)积极促进多元协同机制的建立

在危险化学品事故的应急救援过程中，参与的主体是多元的。包括了政府、企业、公民以及非政府组织的相互配合，资源互补，信息共享。四方主体之间的权限划分和责任分配的合理性和科学性依赖于法律法规或者规章中建立多元协同机制。

从纵向来看，我们需要推动国家和地方在应急事故的分级处置、应急事故的网络平台、应急资金投入的分配比例、应急技术的培训与实地演练等方面确立权利和义务，实现以主管单位为主，当地政府或者部门配合的主次分明的国家、省、市、县、区的救援体系。

从横向来看，是政府各部门和企业内部之间在应急救援能力建设中分工合理，职责分明。建立政府和企业，企业和企业，企业和社区等的联席会议机制，政府各部门和企业相应制定适合本部门的危险化学品应急救援的应急预案，做出合理的财政预算。积极推进信息共享平台的建设，充分公开信息，满足政府、企业和公众的知情权，为争取即时开展救援做好数据基础信息工作。在应急演练过程中，共同分享应急设备，应急救援场地。在应急救援中，推动建立物资调度平台，预警响应助力救援机制，高科技应急技术有偿分享机制。在救援流程中实现上下互动，上通下畅的有机协同机制。既做好职能明晰划分工作，也做好有偿服务工作。促进多元协同机制的建立和实施，为应急救援工作的开展建立科学的领导机制和经济的利益分配机制。

(二)提高应急保障体系的专业化程度

生产事故的应急救援缺乏协调统一的生产应急救援管理机构和指挥机构，这导致各部门救援力量不能有效地集中在一起，形成集约化高、救援效率快的应急救援队伍，从而最大程度上降低生产事故的负外部性。应成立应急指挥组、安全消防组、安全警戒组、生产抢险组、设备抢修组、运输组、对外通讯组、医疗救护组、物资供应组、环境保护组，对事故可能产生的破坏和应急需求提供及时的帮助。

针对危险化学品应急救援增加专项资金投入以及应急救援专业知识培训。在应急救援队伍的人员数量、应急培训、多元化救援的设备、救援场地训练、个人安全装备上以及应急演练逐年增加资金投入，专款专用。同时保证应急救援高科技设备的投入和更新，维护以及安全奖励的资金投入。合理科学的资金投入是的应急救援的物资基础，是应急人员和受害者生命的保护神。

提高应急信息的管理能力，建立应急信息共享平台，充分公开信息，增加应急救援物资储备部门之间的沟通频率，内容广度和建立标准化的交流机制。促进政府和企业自身的协同储备和调度物资的能力，加深与其他部门的信息交流和应急调度，实现应急救援物资储备和物资调度的协同效果。

建立危险化学品应急专家库，为应急救援提供专业技术支持，做好专家遴选工作和日常管理工作。邀请专家对企业的应急预案、应急演练和应急培训工作开展针对性的指导。政府组织专家开展危险化学品日常生产、储备、运输等过程的监督检查工作，防患于未然。事故突发时，专家组第一时间进驻企业，做好技术支援工作。

(三)确定事故应急救援协作主管机构的法律地位

当今，我国中央到地方各级应急救援机构在职权划分上体现出相互平级、彼此独立的典型平衡结构。但是当危险化学品事故发生之时，需要一个牵头协调组织或临时指挥小组进行统一协调工作，对相关职能部门的人员和调配进行统一管理，才能形成一个运作顺畅、高效统一的协作机制。为此，应确定事故应急救援协作主管机构以改变当今我国事故应急救援在出现部门配合难、运作效率低的结构性问题。各职能部门在继续保持专项工作专门治理的情况下，对事故应急救援协作主管机构负责，服从其下发的救援决定与命令，从而形成上下级垂直管理模式，避免协作不畅与协作功能的弱化。事故应急救援协作主管机构能够统筹兼顾各相关职能的部门优势，根据事故实际情形进行资源调配与整合，进而形成一个高效统一的协作应急救援指挥管理机制。

(四)建立危险化学品应急救援信息共享平台

建立应急救援信息平台能够使得事故应急救援协调主管机构及时有效地清楚危险化学品事故的救援现状，实现各部门之间信息间的共享，降低了协调各职能部门和社会团体中的信息交换成本，从而实现及时救援回应与做好政略性救援指导。应急救援平台功能定位应该定位为涵括信息管理、风险预防、风险分析等多维度的信息管理系统。应急救援平台建设应该对重大危险化学品危险源进行一个实时动态监测，其中应该包括危险化学品名称、数量、特性、危险指数、企业法定责任人、生产运输情况等具体信息，并对这些信息进行联网实时更新监控，实现政府主管部门与危险化学品生产、运输、储存企业的对接，构建以保障安全、风险预防为目的的应急救援指挥数据库，对危险化学品实现从摇篮到坟墓的全程监控以确实保障事故应急救援反应机制的灵活性与及时性。

四、结语

虽然我国危险化学品事故的爆发已经得到了一定的控制，但我国危险化学品事故应还未形成一个科学合理的应急救援机制，保障人民的生产生活资料成为国家与人民的迫切需要。在危险化学品事故应急救援机制运用多元协作性的公共管理理论，协调各个部门的应急救援公共管理职责，发挥协调机制下能动政府功能。在此基础上，丰富多元主体参与事故应急救援，建立危险化学品事故应急救援管理平台，强化危险化学品事故应急救援制度基础。政府部门间与非政府组织及社会团体的协作共治危险化学品应急救援机制在危险化学品事故应急中将发挥重大的作用。

[1]李健,冯云晓,于洋,余乐安,吴军.“十二五”期间我国危险化学品事故统计及建议[J].武汉理工大学学报(信息与管理工程版),2016(5):543-552.

[2]廖亚立,祁立雷等.我国应急救援指挥体系分析与建议[J].价值工程,2012(15):309.

[3]王臣,高俊山.我国事故管理研究现状[J].安全与环境学报,2012(6):236-242.

[4]杨栋,郭涛,李帅.工业企业应急联动信息沟通机制的建立和优化[J].安全,2017(4):17-19.

[5]沈星辰,樊博.信息共享、应急协同与多源物资储备的关系研究[J].科技管理研究,2015(15):216-221.

D631.44;D

A

2095-4379-(2017)21-0032-03

杨薇(1981-)，女，汉族，广东广州人，法学硕士，广东环境保护工程职业学院环境科学系，讲师，研究方向：环境与资源保护法学；李豪(1986-)，男，汉族，广东广州人，工学硕士，工程师，广东环境保护工程职业学院环境科学系，研究方向：EHS综合管理。