基层检察院巡回检察工作参与基层社会治理的探索与实践
——以F市人民检察院巡回检察工作为视角

刘小龙

福建省福安市人民检察院，福建 福安 355000

基层检察院巡回检察工作参与基层社会治理的探索与实践
——以F市人民检察院巡回检察工作为视角

刘小龙

福建省福安市人民检察院，福建 福安 355000

本文以基层检察机关F市人民检察院巡回检察工作为视角，大体概述了该院自2013年以来开展巡回检察工作的情况，初步探究基层检察机关以巡回检察作为法律监督工作的有效载体，参与和促进基层社会治理的探索与实践，分析参与基层社会治理中面临的问题，对基层检察机关在参与和推进基层社会治理法治化中，有效发挥巡回检察的作用提出自己的对策建议。

巡回检察；基层社会治理；法律监督

巡回检察是根据最高人民检察院《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)的要求，由检察机关派出检察官，设立工作点，聘请联络员，定期或不定期巡回走访，开展受理控告申诉、化解社会矛盾、预防职务犯罪、监督法律正确执行等检察工作，实现检察工作重心下移，检力下沉，延伸法律监督触角的工作机制。①因此，巡回检察的目的，就是为检察机关参与和推进基层社会治理法治化，更好地开展对基层法律监督工作提供有效载体。

一、基层检察机关通过巡回检察工作参与基层治理的动因及探索

党的十八届四中全会指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”基层的依法治理在法治建设全局中处于基础性地位。随着检察机关参与社会治理的不断深入，基层检察机关出现了一定能力不足的问题，如群众工作能力有所弱化，获取信息手段、途径过于单一等问题，影响了法律监督工作质效。因此，F市人民检察院根据高检院有关规定②，于2013年开始巡回检察的探索，一是加强制度建设，制定工作方案和各项措施，明确巡回检察工作方法，采取定期与不定期相结合的方式，将任务指标纳入各内设机构岗位目标考评体系中，同时加强配套制度的制定与完善，③使巡回检察与相关工作相衔接，基本实现巡回检察常态化与制度化，初步形成了“一体化”工作格局；二是设立联系点和联络员，在该市六个较大乡镇和一个人大代表活动室设立了巡回检察联系点，聘请各乡镇综治办、重点社区工作人员以及部分人大代表、村居主干为联络员；三是注意完善协调机制，将巡回办挂靠在院办公室，作为组织、协调和督办机构，各业务科室以巡回检察为载体，将各自工作有机融入，收集相关情况，建立反馈机制，努力做到“四个注重”④。通过全院努力，初步建成“四个平台”⑤，开展动态和网格化巡回检察工作，突出针对性与实效性，确保巡回检察工作在基层社会治理中发挥法治引导和保障作用。

(一)以惩防职务犯罪保障基层政权和社会稳定

坚持问题导向，打造“群众家门口的检察院”，查处和防范基层干部职务犯罪，完善基层惩防体系，促进党风廉政建设，巩固基层政权，确保社会稳定。就工作重点和社会热点问题开展相关巡回60余次，注意从中发现群众反映强烈的问题和职务犯罪线索。根据群众提供的线索，先后查办了村级组织负责人贪污上级补助款项案4件4人、市供电系统“业扩工程”贪污受贿窝串案9件12人、食品安全案件1件2人、医疗系统医药回扣案7件7人。又如在巡回检察中，从联络员处获悉某重点工程预算虚高的问题，即与当地党委政府联手开展同步预防工作，降低工程预算近千万元。

(二)以精细化监督促进基层规范执法

一是扩大巡回检察工作面。以落实“两法衔接”信息平台建设为契机，对行政执法机关实施巡回检察。重点开展了破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动，主动联系走访相关行政执法部门，调阅行政执法案件67件，发出检察建议3份，起诉各类危害食品药品安全犯罪案件10件15人。二是开展精细化工作。三年来先后对派出所开展巡回检察20余次，调阅相关卷宗300余卷，提出纠正意见20次，并在4个派出所设立了检察官办公室，有效提升了派出所执法规范化和依法取证水平。如在审查案件中积极通过带案下所与办案民警共同分析侦查取证存在问题，拟订取证方案，现场指导制作笔录等方法，确保办案质量。同时，针对轻微刑事案件随意使用羁押强制措施等问题，开展针对性巡回检察工作，已建议轻刑案件取保直诉15件17人。三是借助巡回检察，规范监外执行工作。走访各乡镇派出所、司法所，查阅社矫人员管理台账489件，走访社矫人员30人，发出《纠正违法通知书》5份。纠正因缓刑考验期计算错误，被提前解矫情形一件，发现不不符合保外就医条件，建议监狱重新收监2人，维护了司法公正。

(三)以释法说理促成基层社会矛盾化解

注意在巡回检察中运用法治思维和法治方式定纷止争、化解矛盾，以办理轻微刑事案件为依托，践行恢复性司法理念，整合基层力量，开展检调对接，积极探索适用刑事和解，努力化解加害人与被害人之间的矛盾纠纷。一是加强对当事人答疑说理。对可和解的轻微刑事案件，依法启动检调对接工作机制，主动约请双方当事人、近亲属会谈，从情、理、法等多方面进行释法说理。二是建立基层联合调解机制。与公安派出所、人民法庭、司法所、乡镇政府以及村委会建立联合调解机制，充分整合资源，借助多方力量化解矛盾。三是全面审查和解协议。坚持书面审查与实地调查相结合的原则，全面审查当事人的自愿性、合法性及可行性。四是延伸案件后续工作。督促加害方按协议依法履行赔偿责任，与不诉对象所在村委会、工作单位(学校)以及近亲属共同制定帮教计划，并监督帮教计划落实，确保不诉对象早日回归社会。

(四)以法律服务提升群众法治素养

各业务部门人员组成检察官宣讲团，依托巡回检察载体，坚持开展送法下基层，把法律宣传到最基层，把法治思维引向最基层，做到普法工作常态化。在巡回检察时，制作下发“巡回检察服务卡”，寓检务公开、普法和预防职务犯罪于其中，三年来，深入乡镇对乡、村两级干部进行“预防涉农职务犯罪，服务新农村建设”专题预防讲座；深入企业、乡镇发放宣传资料1000余册，现场解答300多人次，提高基层群众对检察工作的知晓率和对法律认知度，争取广大群众对检察工作的了解、理解和支持。

二、巡回检察参与基层治理面临的问题

基层检察机关以巡回检察为载体，创新出许多具有基层治理法律监督内涵的做法，但受一些因素制约，巡回检察工作参与基层治理的社会效果与法律效果仍存在提升的空间。

(一)信息收集能力不足，影响了巡回检察工作针对性与实效性

巡回检察应当坚持问题导向，发现新情况，解决新问题，才能有效应对基层社会治理的新常态和人民群众对司法工作的新需求。但是，当前巡回检察工作中存在以下问题：一是巡回检察联系点与联络员未能发挥出想定的作用。设立联系点，聘请联络员的本意是为了检察机关可以利用相关人员所处的地位与职务影响，及时全面地获取相关信息。但是实践中，巡回检察工作极少从巡回检察联系点和联络员处获取有价值的信息。究其原因，联系点与联络员与检察机关无隶属关系，不纳入检察机关的业务考评机制，加之联络员本身是受监督对象，因此出现消极应对的现象；二是收集信息途径与模式较为单一。巡回检察中的信息收集仍然是采取开会座谈、听取意见建议、受理控告申诉等传统模式，信息来源较狭窄。

(二)执法办案方式不亲民，影响了巡回检察工作的社会效果

巡回检察应当扎根基层、贴近群众，彰显公开透明和公平公正。但是，当前巡回检察工作中存在以下问题：一是职权履行的仍有一定的行政色彩。虽然当前司法责任制改革体现出一定的“放权”模式，但是毕竟存在大量需要层级审批的情形，不利于灵活应对基层治理中出现的问题。二是执法办案的封闭性。传统的执法办案过度强调检察工作的专业性和保密性，忽视群众的参与和监督，办案过程和结果容易受到质疑。

(三)制度保障不完备，影响了巡回检察工作能动性的有效发挥

能动司法所需的人力、财力成本是巡回检察开展业务的基础保障，只有在配套的制度措施到位的情况下，才能促使有效开展能动司法。但由于：一是信息共享机制不成熟。各内设机构之间缺乏信息共享平台和信息交流共享机制；二是组织协调机制不完善。当前只能依靠各内设机构的资料汇总，无法做到实时掌握，尚未形成合力；三是考评措施不完备。各内设机构投入人力与时间较多，且检调对接、刑事和解等能动司法所需的成本远高于移送起诉的成本，容易引起消极懈怠情绪，不利于巡回检察工作可持续开展。

三、进一步完善巡回检察参与基层社会治理的建议

实践证明，巡回检察是基层检察机关实现法律监督工作与基层社会治理工作相结合的有效举措，对实现基层治理法治化具有重大意义。此项工作需要坚持法律监督的定位，紧紧围绕检察工作主题，使之常态化、制度化、规范化，持续助推基层治理法治化进程。

(一)设立乡镇检察室，形成上下联动的一体化工作格局

高检院全国推广的“海南经验”以及现有实践证明，乡镇检察室是法律监督向基层延伸的坚实平台，尤其有利于健全基层司法体系，强化对基层执法运行状况的法律监督。巡回检察中，在重点乡镇设立检察室，派驻检察官和检察辅助人员，同时辅以检察联系点、联络员，更有利于基层检察院及时了解情况，掌握信息并做出科学决策，有效应对基层社会治理的新情况、新问题。当然，乡镇检察室的设立与运行目前还存在法律依据和法律监督权威不足等问题。因此，一是要在法律层面明确乡镇检察室的定位，确定其为基层检察院派驻乡镇(社区、特定区域)的工作机构，是基层检察院的组成部分。二是要创新乡镇检察室的履职运行模式，由其收集、汇总责任区内信息，结合司法责任制改革，赋予其一定办案权限，通过释法说理、与有关部门建立联合调解机制、全面审查和解协议、与监督、协助有关部门共同落实帮教措施等方式，办理本区域范围内因民间、邻里纠纷引发的“民转刑”案件；通过建立责任区内信息档案，以发挥其了解当地情况，与当地群众相对较为熟悉的优势，推进办案信息化、一体化和预防社会化，使法律监督工作更好地向基层延伸。三是建立科学合理的考评机制，促进乡镇检察室工作规范化，同时建立起相应激励机制。四是要加强检务保障，夯实乡镇检察室的基层基础建设。在人员保障方面，应配备检察官和相应的辅助人员；在经费保障方面，结合省以下检察院财物统一管理改革，由省级检察院统筹协调，根据实际需求，统一乡镇检察室的设置规模、建设标准等。

(二)强化信息化建设，提升巡回检察工作的组织性与针对性

巡回检察应当在坚持法律监督这一主题下，突出亲民和能动属性。一是完善信息收集与共享机制，利用政法大数据、云平台技术，建立健全网上信息收集与共享机制，建立起侦查情报信息网络和侦查指挥网络、行政执法检察监督管理系统、刑事执行检察信息管理系统，提升从信息获取能力，提升工作针对性与决策精准性。二是完善内部工作流程。强化“巡回办”内部督促检查与组织协调，做到事前有计划，事中有参与，事后有汇总，全面做好定期与不定期巡回检察的各项工作，使之真正成为巡回检察工作中枢。三是强化办案流程监管。以统一业务系统实现办案活动的全程、统一、实时、动态管理，落实办案责任制和司法责任终身负责制，提升办案的效率和规范性，提升检察公信力。

(三)深化检务公开，促进巡回检察工作的执法公开透明

坚持“依法、全面、及时、规范”原则，尊重基层司法规律，统筹推进检务公开。在执法过程中，切实保障当事人合法权益，加强释法说理、开展社会调查等，努力让群众巡回检察工作中能切实感受得到公平正义，提高司法公信力和群众满意度。同时深化检务公开信息化，依托案件信息公开系统，及时推送检察环节案件信息，保障人民群众有序参与，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。

(四)构建科学合理的考评体系，促进巡回检察工作常态化

巡回检察工作很难通过办案数等显性的、量化的指标加以评价，却需要举全院之力，投入巨大的人、财、物力，没有科学合理的考评体系，势将难以为续。评价体系的制定，应以强化法律监督，提升检察机关公信力与亲和力为依归，以群众满意为评价标准，即必须取得良好的政治效果、法律效果和社会效果。评价体系应体现：是否紧紧围绕维护人民群众的合法权益、促进基层和谐稳定；是否坚持以办案为中心，以社会矛盾化解、社会管理创新为重点，充分发挥打击、预防、监督、保护作用；是否通过履行检察职能，切实解决群众反映的突出问题，真正实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益；是否贴近群众、依靠群众，服务改革发展、维护社会稳定，切实把严格、公正、文明执法统一到执法为民的工作中；是否做到执法作风扎实深入，深入基层、农村、社区，坚持到一线了解掌握情况，发现、分析、解决问题。

[注释]

①陈超.巡回检察，重点打造“四个平台”[N].检察日报，2012-5-6.

②指最高人民检察院2009年发布的<2009-2012年基层人民检察院建设规划>和2010年发布的<关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角、促进检力下沉工作的指导意见>.

③修改完善了信访风险防控一体化制度、未成年人犯罪检察工作制度、吸收实名举报人参与职务犯罪案件初查制度以及检委会委员带案下访制度等相关规定.

④即做到：一是注重在巡回检察中服务大局；二是注重在巡回检察中化解社会矛盾；三是注重在巡回检察中提升办案质效；四是注重在巡回检察中展示检察形象.

⑤指一是建立巡回接访平台，掌握基层社会动态；二是建立巡回办案平台，妥善化解矛盾纠纷；三是建立巡回监督平台，维护社会公平正义；四是建立巡回宣教平台，提高群众法律意识.

D926.3

A

2095-4379-(2017)31-0107-03

刘小龙，男，汉族，福建宁德人，大学学历，福建省福安市人民检察院，检察委员会委员，法律政策研究室主任，专业：法学，研究方向：检察实务研究、刑事实体法与程序法研究。