围绕中心 服务大局 强化监管
——对陕西省建设项目档案管理工作的思考

文/解华波

项目建设是经济社会发展的重要载体和强大引擎。省政府早在2013年就出台了《重点项目推进办法》，首次将重点项目建设纳入制度化、规范化、精细化管理的轨道，为进一步扩大投资规模，实现保增长、扩内需、调结构、促发展的目标提供了有力保障。随着我省项目带动战略的实施，交通运输、能源化工、装备制造、高技术、社会事业等重点工程项目全面展开。建设项目档案管理是项目管理工作的重要组成部分，建设项目档案也是国家档案的重要组成部分，项目档案的完整、准确、系统与否，不仅关系到建设项目能否正常开展，而且对日后的生产运营、项目维护和改扩建起着举足轻重的作用。因此，高标准、高质量地做好项目档案管理工作和专项验收工作，具有十分重要的意义。

一、近几年陕西省建设项目档案工作主要成效

近年来，国家先后出台了《建设项目档案监督指导工作指南》《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》《建设项目电子文件归档与电子档案管理办法》等规范性文件。针对陕西省项目工作的特点和新发展，陕西省档案局积极联合省发改委和各级项目主管单位，认真研究项目档案工作中出现的新情况、新问题，把重点建设项目档案工作放在突出位置，整体推进，不断探索，强化培训，特别加强了对交通、水利、能源、生态、移民工程等重大建设项目档案工作的跟进监督指导，助力全省追赶超越发展。

一是依法加强管理。2009年经省人大修订后的《陕西省档案条例》明确规定：省、设区的市、县（市、区）在重大建设项目竣工验收和重大科学技术研究项目鉴定时，应当由本级档案行政管理部门组织项目档案的验收。2015年，在省人民政府公布的省档案局权责清单中，再次明确了省档案局对省级重大建设项目和重大科学技术研究项目组织档案验收的权力。

省档案局联合省发改委细化出台了《陕西省重大建设项目档案验收标准》《关于加强全省重点建设项目（工程）档案工作的意见》，规定对于未进行项目档案专项验收或验收不合格的项目，省发改委不予以通过项目整体验收。省档案局联合省发改委等相关部门组成检查组，采取定期检查与随机抽查结合等方式，多次对有关行业建设项目开展专项检查，强化了项目单位档案意识，密切了各级档案部门与相关职能部门的工作联系，理顺了工作机制。全省重大建设项目档案工作基本做到了有法可依、有章可循。

二是加强人员培训。省档案局先后多次举办了《建设项目档案监督指导工作指南》《重大建设项目档案验收办法》《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》专题宣贯会，并在全省档案局馆长班、档案上岗培训班、档案继续教育班等培训中设置建设项目档案工作培训内容。同时应一些行业、系统和项目单位要求，派出业务人员开展专题培训，在各行业项目中初步培养形成了一支骨干队伍。

三是严把验收关口。省档案局加强和相关行业主管部门及项目建设单位沟通，指导建章立制，推动项目单位实施档案工作“三纳入”“四参加”“四同步”等管理要求。为保证验收工作质量，建立了项目档案验收专家库，把一批交通、煤炭、化工、电力等专业工程师吸纳到专家库，不断优化验收组的构成。通过严格专项验收，规范和保证了项目文件的完整、准确、系统，使项目档案在企业建设和生产运营中发挥了积极作用。

四是开展区域协作交流。在陕西省档案局、山西省档案局、内蒙古自治区档案局、神华集团有限责任公司、中国中煤能源集团公司等范围内，发起成立“晋陕蒙煤炭建设项目档案工作协作组”。协作单位保持良好的业务协作，建设项目档案工作推进顺利。

五是培育发现典型。在指导建设项目工作中注意培育发现典型，注重总结经验，推广好的做法。目前，我省高速公路建设项目、煤矿建设项目和集煤炭生产、自备电厂、煤制焦炭、煤制甲醇、甲醇制烯烃等于一体的大型煤化工项目，指导和验收都比较规范。

目前存在的主要问题有：

一是部分行业主管部门和档案部门的协调配合还不够默契。部分地方和行业项目档案工作滞后于项目建设。档案部门与当地发改等投资主管部门、行业主管部门有效联系不够，对建设项目家底不清，有的只是介入了部分建设项目的指导验收，没有实现对辖区建设项目常态化监管。有的行业仍未建立起完善的监管体系，相应的国家政策及管理要求得不到有效贯彻。

二是部分建设项目单位档案意识欠缺，管理不到位。“重项目建设，轻档案管理”的现象依然存在。建设项目单位未能真正将档案工作纳入项目建设管理计划和管理程序之中，项目档案的完整、准确、系统和安全性得不到有效保证。由于管理制度不完善，造成归档文件不齐全，影响了项目档案的质量。部分重点建设项目没有按规定定期向档案行政管理部门报送建设项目档案管理登记表，致使档案行政管理部门不了解项目状况和进程，不能进行有效监管和指导。

三是项目单位档案人员业务素质仍需提高。一些项目单位档案人员新手多、兼职多、变动频繁，业务培训不及时，对于项目档案的管理、收集、分类、整编等业务生疏，工作缺乏连续性，对项目档案工作影响较大。有的建设项目没有专职档案人员，等到了档案专项验收环节才抽人集中整理，致使项目档案质量无法保证。

二、对建设项目档案工作的几点思考

一是应当高度关注重点建设项目新变化。

项目数量大幅增长。陕西省2014年重点建设项目个数370个，总投资2万亿元，年度投资2544亿元；2015年项目个数超过370个，总投资超过2万亿元，年度投资2800亿元左右；2016年省重点建设项目585个，总投资3.48万亿元，年度投资4731亿元，总体增幅是往年的1.6倍以上。省第十三次党代会工作报告明确了陕西未来发展的根本遵循，指出追赶超越、“五个扎实”作为一个有机整体，是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局在陕西的具体化。追赶超越是科学定位，“五个扎实”是根本路径，反映了陕西发展的大势所趋。提出要“决胜全面小康，必须把培育新动能，构筑新高地，激发新活力，共建新生活，彰显新形象作为战略任务”。即今后五年陕西经济社会发展的“五新战略”。它体现了省委贯彻落实新发展理念的战略思维，体现出了强烈的创新性和务实性。规划的逐步实施，必将带来众多项目落地，项目档案工作必将凸显其重要性。

项目投资主体的多元化。作为经济发展三驾马车之一的投资拉动对经济增长的作用不可替代，对居民收入增长、改善民生及社会事业发挥至关重要作用。目前显著变化是：民间投资和招商引资项目列入重大项目，投资主体不再仅是政府和国企，形成全口径的重大项目也符合多种所有制经济共同发展的要求。突出表现为政府民间合作的PPP模式和集设计、采购、施工、试运行于一体的EPC模式等不同项目管理模式和融资模式的出现。这些民营资本介入公共投资领域的模式，是我国公共投资领域投融资体制改革的一个发展方向。如投资超百亿元的陕北煤化工项目；又如今年8月份，西安市正式向社会公开发布的包含交通设施、水利设施、市政设施、公共服务、生态环境等六大类111个PPP项目，总投资达2091.29多亿元。档案部门应适应新模式、更新观念、及时跟进、改变方法，加强监管。

项目投资领域转向“产业转型升级”。我国的供给体系，总体上是中低端产品过剩，高端产品供给不足。经济新常态下，传统的先增长后治理、追求增长忽视公平等发展方式失去了可持续性，“供需错位”已成为阻挡经济持续增长的最大障碍，过剩产能已成为制约中国经济转型的一大包袱。因此，强调供给侧改革、结构调整是必须进行的一场变革、是改革的重头戏、也是考验中国经济能不能转型升级的关键。调结构转方式促升级是每个地方发展必须面对的重大课题，也是决策者必须牢牢抓住的历史机遇。以质量和效益为中心，是加快推进“调转促”需要把握的核心导向问题，关系到“调转促”的成败。无论是生产经营还是流通环节，无论是传统产业还是新兴产业，无论是经济领域还是其他工作，都要服从和服务于这个中心点，必须始终把提高质量和效益摆在中心位置，体现到规划上、体现到项目上、体现到政策上，努力提高发展的全面性、协调性、可持续性。2015年我省能源化工项目、文化产业、民生工程项目成为投资的重点领域，在投资结构上注重对“产业转型升级”的投资，成为一大亮点。2016年重心涉及基础设施保障能力建设、能源化工产业发展、先进装备制造能力提升等十大领域。这些新的变化，给项目档案工作带来了新契机。抓住机遇、把握重心、服务大局，才是重点建设项目档案工作制胜之道。

二是要以五大发展理念统领重点建设项目档案工作。创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展”理念，是指导“十三五”期间我国发展的新的“思想灵魂”，同样也是做好“十三五”期间重点建设项目档案工作的唯一遵循。要深刻理解“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，深刻理解经济新常态，深刻理解五大发展理念，把我们的工作重心放到去产能、产业转型升级的重点领域项目上来，放到“大众创业、万众创新”上来、放到“一带一路”项目上来。如去产能的重化工领域、钢铁、煤炭、电解铝、水泥等，如产业升级的重大科技创新工程、智能制造工程、绿色制造工程、高端装备创新工程、现代农业项目、水利、生态、移民民生工程等等。这也是项目档案工作讲政治的表现。

三是必须创新项目档案工作机制并坚持和发改部门、项目主管部门的紧密合作。要做好顶层设计，不能自说自话。项目档案工作应纳入政府督导内容并依托发改部门每年所确定的重点建设项目来开展。要强化档案行政管理部门对项目建设全过程的档案监管和做好专项验收。面对指导人员少的现状，应更多借助有关行业专家和专业档案人员，做好分类指导。在工作中应注意以下几个问题：

要建立以项目法人为主体的项目档案管理机制。把项目档案工作纳入项目建设管理计划和工作程序，纳入项目领导责任制和岗位责任制，纳入合同管理，制定档案工作规章制度和业务规范，建立项目档案工作网络体系，强化档案业务基础建设，在档案行政管理部门、项目主管部门及参建单位全方位参与下，实施事先介入、事中控制、事后验收把关的全过程控制的项目档案管理机制，将档案工作贯穿于项目建设全过程。

要明确项目法人、参建单位项目档案工作责任。树立建精品工程、创一流档案的意识。各项目单位应当保持档案人员的相对稳定，在下达项目计划、检查项目进度时，要同时部署、检查档案工作。在项目验收时，要把项目档案和档案工作纳入验收范围。设计、施工、监理等各参建单位具体负责建设项目档案的形成、积累、整理、归档工作。按照谁形成文件材料、谁立卷归档的原则，使项目档案工作与项目工程同步进行，保证项目档案的完整、准确、系统。

要规范项目档案的收集、整理、归档等各环节工作。要按照《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》《建设项目电子文件归档与电子档案管理办法》的要求进行归档和移交。做到项目文件分类科学、组卷合理、保持项目文件的有机联系，项目文件制成材料和案卷质量符合国家标准要求。

要切实搞好业务指导和培训服务。各市、县档案行政管理部门要认真学习贯彻《建设项目档案监督指导工作指南》《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》《建设项目电子文件归档与电子档案管理办法》等规范性文件，转变作风，通过举办业务培训、业务咨询、观摩交流、上门指导、网上服务等方式，帮助建设单位解决实际问题，提供有效的档案指导服务。

要进一步加强对建设项目档案工作的监管。严格执行建设项目档案登记制度。凡是省市县财政投资的建设项目的项目法人应按照《重点建设项目档案管理登记办法》的规定，在办理项目开工的同时，向所属省市区县档案局办理建设项目档案登记。凡未按照要求登记的项目，不予组织项目档案专项验收。

同时要注意坚持发挥档案科研成果的支撑作用。重点建设项目档案工作的创新发展不是空中楼阁，离不开科技成果的支撑，必须善学善用。自2011年以来，经国家档案局组织评审并获一、二、三等奖的有关建设项目档案工作的科技成果有10余项，涉及电力项目、项目大数据、电子文件、电子档案管理等内容。学习借鉴可事半功倍。

四是要扎实学习贯彻落实《建设项目档案监督指导工作指南》。国家档案局2016年12月印发《指南》并在天津举办了有全国各级档案局馆270多人参加的培训班。该指南对项目档案工作的管理机制、验收机制、监督指导流程等做了详实规定，并附有相关工作表格，操作性强。比如：工作职责方面规定，档案局负责登记、指导、验收，并对所属区域全覆盖；可以逐级检查、随机检查、执法检查，如国家档案局2016年9月就组织了12人的专家队伍来陕进行了近一周的项目档案工作巡查；指导中要针对项目档案的完整性、准确性、系统性、安全性、信息化等常见问题，重点把握制定归档范围、实施过程控制、监控文件材料形成质量、规范档案整理；建设单位负有主体责任；参建单位负责收集、整理、归档、移交。工作机制方面规定，应争取以政府名义成立建设项目档案工作领导小组，统一部署、联合督查，定期联合召开档案部门、项目审批部门、行业主管部门工作会议。验收方面规定，验收组由档案局、行业档案专家、工程技术专家组成；要发现、培养、使用各行业素质全面、能力强、相对稳定的专家，建立专家队伍和专家库；5000卷以上的项目应组织预验收；验收时间1至2天，不能半天走形式；验收意见要全面表述项目建设基本情况、档案管理基本情况、如实评价、指出主要问题，不可一页纸等。

总之，陕西省建设项目档案工作一定要围绕省委、省政府中心工作，做到紧跟踪、勤指导、严验收、全覆盖，确保所有建设项目档案完整、准确、系统、安全，为全省追赶超越发展做出档案人的贡献。