“十三五”时期温州市耕地占补平衡的困境与突破

“十三五”时期温州市耕地占补平衡的困境与突破

□温州市国土资源局 邵子豪 陈 昊

耕地占补平衡政策自1997年提出到现在已经经历了20年的时间，在当时的社会条件下提出该政策是完全符合当时的实际的，但是通过20年的演变，一些问题已经慢慢显现出来，需要进一步的创新和发展。由于温州市的资源禀赋条件，特别是“占优补优、占水田补水田”等的新政出台，耕地占补平衡困境在温州率先表现出来。

一、“十二五”时期耕地占补平衡实施情况

在“十二五”期间，温州市依法审批建设占用耕地8.14万亩，其中2011、2012、2013、2014、2015年分别是1.4、1.36、1.82、2.06、1.5万亩，年均依法审批建设占用1.63万亩。温州市通过深度挖潜、大力垦造、异地购买等方式克服重重困难，每年都按要求完成了耕地占补平衡任务。

根据全国第二次土地调查成果结合土地利用变更调查数据（如表1所示），2011年末温州市耕地面积为362.39万亩，其中水田面积244.24万亩，水田占耕地的比例为67.40%，耕地占全市土地面积的比例为20.02%；2015年末温州市耕地面积为363.63万亩，其中水田面积238.91万亩，水田占耕地的比例为65.70%，耕地占全市土地面积的比例为20.06%。通过近五年的耕地面积对比，温州市耕地面积总体变化不大，2015年末比之2011年末增加了1.24万亩，但水田占耕地的比例逐年下降，水田面积减少5.32万亩。耕地增加的主要原因是温州市近几年大力开发垦造耕地，水田减少的主要原因是当时占用水田可以补充旱地来完成占补平衡 ，见表1。

表1 温州市2011年-2015年耕地数量及其构成变化单位：万亩

水田占耕地的比例逐年下降，这耕地占补平衡在数量上是做到了，但质量上的平衡极为困难。温州快速工业化、城市化以及重大交通基础设施项目占用的耕地大都分布在平原区，这些耕地大都是历史上长期发育或经年培育的优质耕地，通常地势平坦、交通便利，土层深厚，富含有机质，水氧气热协调，保水保肥、耐旱耐涝、高产稳产，基础地力高。新增耕地的主要来源是未利用土地和低丘缓坡地开发、沿海滩涂围垦、农村居民点整理以及废弃地复垦利用等。这些新补充的耕地“上山下海”，本身禀赋就不好，多处于水热、地形条件相对较差或低洼易涝的地区，区位和耕种条件较差。

二、“十三五”时期耕地占补平衡的困境

1.耕地占补平衡需求的缺口大

十三五期间，温州市仍将处在用地需求的高峰期，一批高速、铁路及城市基础设施项目将陆续上马，新增建设用地总需求在17.1万亩左右，占用耕地在12万亩左右，每年耕地占补平衡指标需求量预计超过2万亩，每年涉及水田占补预计超过1.6万亩、一等标准农田补划预计超过1.2万亩。但目前，全市2016年库存补充耕地存量仅有0.88万亩，且均为旱地，完成占补平衡的缺口很大。

图1 温州市耕地后备资源构成

2.对实际为非耕地的占补加剧了耕地占补平衡的压力

耕地保有量数据来源于土地调查，第一次全国土地调查1984年开始到1997年结束，结合温州城市发展的历史，温州由农耕社会逐步转型升级为现代化都市，在80年代前，经历过饥荒的农民自主开发了各类可耕土地包括各种山坡地，导致温州当时的耕地保有量很高，但随着时代的发展，农业生产所得收益与从事二三产业差距甚大，大量的农民外出务工或者转型做老板，大量耕地被闲置、抛荒或占用，经过几十年的演变，很多耕地实际已为非耕地，而耕地保有量任务却没有减少多少，导致这些实际为非耕地的地类在土地调查时依旧按照耕地统计其地类，而这些地块在被建设占用时仍需进行占补平衡。

3.温州市耕地后备资源潜力极度匮乏且垦造难度大

根据浙江省国土资源厅开展的耕地后备资源潜力调查(初步)结果显示：温州市2014年底的耕地后备资源约有3.55万亩，主要为沿海滩涂2.01万亩，占总资源的57%；内陆滩涂0.65万亩，占总资源的18%。

通过温州市的耕地后备资源潜力调查，滩涂资源的占比高达75%，这也预示着未来温州市要实现耕地占补平衡主要的方向就是滩涂垦造耕地。温州市低丘缓坡垦造耕地因省级部门出台的“林地十不准”政策、一些负面的社会舆论等原因，低丘缓坡垦造耕地几乎全面停滞。而滩涂垦造耕地存在耕地质量等级低、造价成本高、建设周期长、技术难度高、海洋功能区划不符等诸多问题，短期内无法满足耕地占补平衡的需求。

滩涂垦造耕地作为温州未来实现耕地占补平衡的主要方式，在现行政策实施中存在着诸多问题。首先是规划衔接问题，温州的滩涂资源在海洋功能区划中大部分都属于城镇建设用海，实施垦造耕地需要做好与海洋功能区划的衔接。其次是造价成本问题，滩涂资源光围垦工程高程0米造价为2.55万/亩，高程-2米造价为7.17万/亩，高程-3米造价为22.55万/亩，高程越低造价成本翻倍上升，再加上垦造耕地、表土剥离等施工成本，滩涂垦造耕地的造价远远高于低丘缓坡的造地，有些比政府制定的35万元/亩的市场价还高很多。再次是耕地质量问题，滩涂垦造后的耕地短期内含盐量较高，PH值难以达标，基础肥力、土壤质地等都比较差，评定出来的耕地质量等级约在10-12等之间，难以占补温州平原平均8等的耕地，补改结合根据现行政策又只适用于单独选址项目，质量提升（滩涂洗盐）工期要2-3年，滩涂垦造出来的耕地短期内无法在质量上完成占补。

4.可能酝酿潜在生态安全隐患

耕地占补平衡虽然是一道硬杠杠，在耕地后备资源高度紧张的条件下，追求补充耕地数量与占用耕地数量的平衡，只能以牺牲生态环境为代价向滩涂湿地要地，这不单造成补充耕地的质量偏低，更突出的是过度消耗和开发耕地后备土地资源势必破坏生态系统结构和功能，造成潜在生态安全隐患。通过滩涂围垦、围湖造田、侵占河床等方式补充增加耕地，可能加剧水土流失、土壤沙化、洪涝灾害等的发生。

5.部门政策各自为政

保护耕地是我国的基本国策，保护耕地意义重大，实施耕地占补平衡政策无可厚非，其有效地抑制了耕地减少，增加了占用耕地的成本。但是现在不仅仅耕地需要占补平衡，绿地、水域等各类用地根据不同的要求也都需要进行占补平衡，那么未来的补充部分从哪来，各个部门都只关注到各自领域资源的重要，出台政策要求占补平衡，而没有从全域资源统筹进行考虑。

综上可以看出，“十三五”时期温州市实现耕地占补平衡面临巨大压力和困局，而要突破这一困局，则必须籍耕地占补平衡再次的创新发展。

三、耕地占补平衡政策的创新发展

1.逐步转变用地观念

要想从源头上解决耕地占补平衡就是要不占或尽量少占耕地，首先要在政府内部就要树立保护耕地的思想篱笆，提倡节约集约用地，进一步提高建设占用耕地的成本（包括划定永久基本农田、占优补优、占水补水、减少耕地计划指标、提高耕地占用税、增加耕地调剂价格等）。改变摊大饼式的用地观念，着眼于存量建设用地的挖潜，用足用好城镇低效用地政策，以增量撬动存量，通过转型升级提高土地利用效率。利用坡地村镇、荒滩未利用地等试点政策，转变用地结构，充分利用未利用地资源保障当地经济发展的用地需求。

2.多措并举保护耕地

通过编制和严格实施土地利用总体规划，明确哪些耕地可以被建设占用、哪些耕地需要被严格保护、哪些资源可以被开发为耕地，规划制定后，通过用途管制、用地预审、计划约束、土地整治等方式，确保规划的实施。加大对违法行为的查处力度，对违法占用耕地的，尤其是占用基本农田的严格按照法律去执行，形成“耕地违法、违法必究、执法从严”的氛围，纠正社会上违法查处落实不到位的不良歪风。

3.用高收益留住耕地

耕地大量被占用转变成建设用地，深层次的原因归根结底就是因为二三产业的产生的价值及其附加值远大于农业所带来的效益，所以大多数政府和集体土地所有者都有将耕地转变成建设用地的利益驱动。在温州现在从事农业生产的劳动者年龄大多数为40-60岁之间，而这些人大部分学历低下、长期从事农业生产、从事其他行业技能不足。20-30岁的青年人从事农业生产的人相对稀少，待这部分40-60岁的人老去丧失劳动能力后将会有很多的耕地会陷入“无人去种地、无人会种地”的困境，导致大量的耕地闲置、抛荒。为扭转这一困局，需要立足长远，从提高农业效益入手，通过加大农业科技的投入、引入高技术人才、鼓励规模化经营、创新农业生产产品及思路、树立农业品牌文化、推广成果经验等方式提高农业生产收益，农业收益高了自然会有更多的人加入到农业生产中来。其次通过完善农业补助机制（包括三农补助、耕地补偿机制等），让耕作的农民受益，让农民更加珍惜土地财富，引导农业可持续发展，利用农业的高收益变相留住了宝贵的耕地资源。

4.从实际出发推进耕地垦造

垦造耕地工作必不可少，但不是盲目地去开发可耕后备资源，而是根据实际建设的需要，适度合理地去开发可耕后备资源。首先针对低丘缓坡垦造耕地，严格执行“林地十不准”政策，在符合政策的前提下，选址交通便利、利于耕作的区域进行开发。其次是滩涂垦造耕地，虽然滩涂垦造耕地在实际中目前还存在着各种问题，但是这一途径还是未来温州市实现占补平衡的主要方式。在实施滩涂垦造耕地时要做好环境影响评价工作，再次基础上在推进滩涂垦造耕地中还需要解决与海洋功能区划的协调问题，目前温州市政府部门正在协调，发改委牵头，国土局、水利局、海洋与渔业局配合来明确未来滩涂各类资源的布局。对短期内无法使用的滩涂先通过垦造耕地，置换平原城市开发所占用的耕地，实现以时间换空间的过渡。探索研究耐盐度较高的农作物、实行表土剥离、冲刷洗盐、完善水利设施等方式提高耕地质量以达到占补平衡的需求。结合温州市城市转型升级、城中村改造、大拆大整等工作契机，推进农村土地综合整治工作，复垦出一批优质耕地，实现占优补优。

5.推动占补平衡政策的转型

耕地占补平衡政策经过20年的运行，有些问题慢慢显现出来，针对现实确实还有建设需求，但后备资源缺乏的地区，实现占补平衡确实难以持续，如果通过变相的降低质量、山顶造地或造出来的地无人耕作，大量的资金投入却换来一个数字指标，与原先的制度设计初衷相违背。建议对后备资源枯竭的区域，首先减少垦造耕地计划指标的下达，对通过论证后确实需要占用的耕地，通过省内调剂，省内无法调剂的通过全国调剂，或者在保证耕地保有量的情况前提下，针对特殊区域允许其无需占补。

基于温州宜耕后备耕地资源禀赋的特点和生态安全的考虑，建议温州先行先试，率先探索耕地占补平衡制度的改革，停止僵化的耕地“占一补一”的数量平衡政策，实行耕地占补分离，让地方政府跳脱“左右手互搏”困局。对因国家或省级重大工程等特殊原因占用耕地的，首先在预审阶段论证其占用合理性，对确需占用的耕地而地方又无力进行占补的省内又找不到调剂资源的，将预审意见附上论证意见逐级上报国土资源部（论证必须要求严谨、科学且符合实际，而非走过场式的论证，跨省占补的重点就在论证的科学合理性，论证应包括对项目的重要性、项目规模的合理性、项目占用耕地的必要性、项目是否符合土地利用总体规划、是否涉及占用永久性基本农田、标准农田等、建设占用的所在县级有无自行完成占补的能力、该县级有无经济能力解决指标经费、建设项目是否符合跨省调剂的其他国家规定要求等。论证专家必须经过严格筛选，省级建立论证专家库，挑选土地业务精通、客观、公正且责任心强的专家，不定期的更新专家库成员，对在论证过程中有被反映走过场、不负责、带着明确目的不公正的专家，经核实确认后予以除名，保证论证的客观真实，为国土资源部决策提供支持），方案通过后允许其实行跨省占补，占补完成后相应核减该县（市）域范围耕地保有量任务数，若占用永久性基本农田的同时核减其永久性基本农田任务数。对省级以下项目建设占用一般耕地的，不再实行“占一补一”的数量平衡，改行县（市）域范围内耕地产能平衡，继续收取耕地开垦费投入现有中低产田改造，建设高标准基本农田，提高耕地粮食生产能力折抵被占用耕地的产能损失，确保县（市）域粮食生产能力不下降。

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