浅论检察机关在职务犯罪举报人保护上的困境及对策

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摘要：随着全国反腐工作的深入，举报人保护引起中央政府和社会民众越来越多的关注。今年4月，最高人民检察院、公安部、财政部联合印发了《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》，有力推进了检察机关保护职务犯罪举报人工作。但是实践所面临的困难纷繁复杂，检察机关应对措施捉襟见肘，举报人需要更高层次、更加完善的保护，如何进一步提高检察机关保护举报人的能力是本文论述的重点。

关键词：检察机关；职务犯罪；举报人保护

举报工作是检察机关依靠群众查办职务犯罪的重要环节，也是反腐败斗争的重要组成部分。根据最高人民检察院公布的数据，2013年至2015年，全国检察机关共受理举报线索107.4万件，较上一个三年增长95.9%，群众举报或通过群众举报深挖出来的职务犯罪案件占立案总数的70%以上。但与之对应的是，多年来职务犯罪举报人惨遭被打击报复的新闻报道屡见不鲜，被举报人的报复手段花样百出，有的残忍至令人发指。如何保护职务犯罪举报人的合法权益已经引起中央和社会的普遍关注，学术界对于相关法律制度一直有着广泛的探讨。所以研究举报保护工作中存在的困境，创新机制，加强保护，对检察机关有效查处职务犯罪案件有着极为紧迫的现实需要。

一、当前职务犯罪举报人保护所面临的困境

1、现有法律对举报人保护仅仅是权利上的宣示，缺乏可操作性的规定。

我国《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必需查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”《刑事诉讼法》第109条第三款规定：“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全。”我国也于2003年12月10日签署了《联合国反腐败国际公约》，2005年全国人大常委会批准了该公约。该公约第四十七条规定，“缔约国应该考虑建立起保护举报人的法律制度”，并在第三十三条专门规定了 “保护举报人”的内容。但我国至今未制定单行具体的《举报保护法》，以致我国在保护举报人方面缺乏完善的法律依据。

今年4月，最高人民检察院、公安部、财政部近日联合发布《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》，该规定进一步完善了国家保护、奖励职务犯罪举报人制度，为检察机关开展举报人保护和举报奖励工作，提供了具体可行的依据，增强了举报人的底气，少了后顾之忧。虽然较《宪法》、《刑事诉讼法》等法律法规而言，该规定对职务犯罪举报人保护作出了更加详细的规定，具有巨大的进步意义，但是我们学习时也发现该规定并没有更加大胆的制度创新，且该规定本身的法律效力有限，在实践中需配以详细的实施细则，才能真正发挥它应有的作用。

2、打击报复行为多样化、隐性化，定性上存在诸多困难。

在错综复杂的利益链条里，被举报人往往因为职权关系而处于优势地位，公权力极易被违法违规利用于打击报复举报人。诸多案例可以看到，被举报人一旦得知自己被人举报，必然发动一切关系寻找举报人，找到后利用自己或者利益共同体手中的权力，威胁、打击举报人。从政府机关、国企到基层组织，行政上我国一直奉行民主集中制，单位权力集中在个别领导手上，虽然近年来相关权力监督制度进一步完善，但打击报复举报人的行为也呈现出多样化、以“合法”手段掩盖非法目的的特征，比如借轮岗需要、聘用合同期届满、职务晋升、发放奖金等机会将举报人轮岗、解聘、不提级、不晋升或扣发奖金，又或直接跳过集体讨论而做出对举报人不公正的行政处理，又或利用举报人工作中的缺点，借题发挥，对举报人做出不适当的处分等等。这些手段无法明确定义为渎职犯罪亦或行政违法行为，即使举报人反映给检察机关，检察机关的应对办法也很有限，实践中检察建议的运用限制较多，需要更多跨部门领导层面非常态化的沟通，导致举报人的合法权益无法得到维护。

3、多头举报变相增加了保护举报人的难度。

实践中，我们经常遇到这样的情况：群众举报的线索刚接收不久就接到上级部门或其他机关单位移送的相同或类似线索，这些线索的来源通常都是同一举报人或共同举报人。究其原因，主要有三：一是，对检察机关、纪检监察等监督部门的不信任，一旦无法及时得到相应的亦或期待的反馈结果，则没有选择信任、尊重监督部门，转向其他监督部门举报；二是，为了引起政府、群众甚至新闻媒体更多的关注、同情，举报人往往采取“一稿多投”方式，寻求多种救济渠道，及时实现举报目的；三是，举报人不了解我国的监督制度和相关机构设置，对检察机关的职能做扩大解释，将一般的违规行政行为或者党员违纪行为“纳入”检察机关的监督对象，而现实中常见官员的贪腐行为捎带一般违纪行为，举报人为了全面反映被举报人的“罪行”，在向其他监督部门举报时必然全部列明，这就造成线索提前失密，举报人身份泄露。无论出于何种原因或考虑，多头举报扩大了知情面，举报材料在传递、移送过程中增加了失密、泄密的机会，给查办职务犯罪带来了不便和更大的办案难度，更增加了举报人的危险性，不利于检察机关对举报人的保护工作。

4、检察力量有限，保护举报人力不从心。

近年来，为了适应办案任务和安全的双重压力，基层检察院通过扩招法警或者签约协警的方式，在一定程度上壮大了检察警力，但是这仅仅满足一般的办案需要，一旦出现举报人急需采取人身保护措施时，现有警力捉襟见肘。而客观上出于保密的考虑，检察机关通常没有和公安机关协作办案，保护举报人自然就无法借助公安机关的力量。另一方面，检察机关的办案经费有限，无法支撑长期、全面的保护工作。况且，举报人保护是一项专业性较强、危险性较高的工作，检察院的法警缺乏相对应的技能培训，也没有针对性的应急机制，紧急情况的应对能力有待提高，若仓促出警，所谓的保护措施可能流于形式，一旦突发危险情况，如何保护举报人和自身的安全。

二、检察机关的可行性对策

1、改变现有的“举报”认识观念。

举报是宪法赋予公民的基本权利，检察机关作为法律监督机关有职责从保障公民基本权利的高度对待举报人权利保护工作，摒弃过时的举报工具主义观，实现在举报问题上从工具属性到权利属性的根本转变。“举报工具主义，就是把举报当作同违法犯罪作斗争的实用工具，举报只是发现违法犯罪案件线索的途径而已。”①在过去，我们一直将举报作为案件查处的线索来源来对待，对举报人权利的保护、举报案件线索的处理等与举报密切相关制度建设、实际运用，都是服务于反腐办案，忽略了举报的本质是相对人或举报人权益受到侵害的事实，尽管检察机关每年都在大力宣传举报工作的重要性，承诺保护举报人的合法权利，但在一定层面上那也只是斗争策略而已。至于举报人合法权利的实际落实、保障情况，缺乏可预见性、稳定性，时好时差，纵然事后积极救济，也不过是从修补 “工具”、更有利今后使用工具的需要出发，不可能有根本好转，更不可能奢望以举报人为本的制度性保障。唯有彻底转变对举报的认识，回归举报的权利属性，从人权保障的角度出发，才能真正保障举报人的合法权益不受违法侵害。

2、大力推进专门性法律的制定。

当今世界各国和有关地区纷纷通过立法对举报人给予法律保护。美国制定了《吹口哨人保护法》，英国制定了《公众利益披露法案》，澳大利亚制定了《举报者保护法》，我国香港地区制定了《防止贿赂条例》，建立了较为完备的举报人权利保护制度。这些法条和条例的核心目标是防止举报人遭受打击报复，通过法律维护其合法权益。我国政府已加入的《联合国反腐败公约》明确要求缔约国应该考虑建立保护举报人的法律制度，第33条专门规定了“保护举报人”的内容。作为法律监督机关，检察机关应当在实践中总结经验，不断创新有效机制，协助立法机关尽快出台举报人保护方面的专门性法律，积极推进举报人保护的法治进程。只有将举报人保护制度上升至立法层面来构建，才能整合一切保护举报人的司法力量，有力遏制打击报复行为，保证职务犯罪侦查工作的顺利开展和司法公信力的有效提升。

3、在立法保护不力的情况下，寻求纪检监察部门的支持。

最高人民检察院、公安部、财政部联合印发的《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》第八条规定，“有证据表明举报人及其近亲属可能会遭受单位负责人利用职权或者影响打击报复的，人民检察院应当要求相关单位或者个人作出解释或说明。当给予组织处理或者纪律处分的，人民检察院可以将相关证据等材料移送组织部门和纪检监察机关，由组织部门和纪检监察机关依照有关规定处理。”面对一些目前立法无法规范的打击报复行为，检察机关可以积极联系组织部门或纪检监察部门，构建合作查处机制，派专人回访落实，督促有关组织部门或纪检监察部门采取纠正措施或作出纪律处分的决定。

4、注重宣传秘密举报的重要性和正确的举报途径。

举报人在向检察机关举报职务犯罪线索时，其本身应当提高自我保护的意识。举报保密既是检察机关的职责，也是举报人自身的注意事项。因此，检察机关在做举报宣传时要加强有关的宣传教育，帮助举报人了解自我保护措施。举报人要注意举报的方式方法，不要公开举报，不要多头举报，以免内容泄露或打草惊蛇。同时，检察机关需继续拓展更加隐秘、有效的举报渠道，除坚持原来行之有效的书面、口头、电话等举报方式外，增加了网络新媒体的举报渠道，最大限度方便举报人。出于举报保密的需要，在借用网络渠道时，要注意网络安全问题，实行举报预约制度，降低网络等新媒体渠道的举报内容审核标准，举报人只需在预约的时间到检察机关提供详细的举报内容即可。

5、制定事前防范、事中保护、事后救济并重的保护机制，有效保障举报人及其亲属的人身、财产安全。制定保护举报人的专门法律法规是基础，而构建更加科学完善的保护机制是贯彻法律规定的有效保证。检察机关应当根据职务犯罪举报的特征，详细设立举报人保护的启动条件，并根据可能形成的威胁内容和紧迫程度，对应规定不同层级的保护措施，针对性地制定风险预警和安全保护预案，预案内容应当包括警力配比、保护方式、保护期间、应急措施等（这些内容有赖于国家立法层面予以规定授权，最高人民检察院协调相关部门制定更为细致的规定，以便实践部门依照运用），以有限的警力、财力发挥最大的保护效能。检察机关可以在其司法警察部门下成立专门的举报人保护小组，执行保护任务期间发现报复人员立即予以控制，并扭送公安机关查办。该小组成立的目的不仅在于切实保护举报人及其亲属的人身、财产安全，而且极大震慑那些打击报复举报人的人员，浇灭其嚣张的气焰。举报人因受打击报复造成人身伤害或者名誉损害、财产损失的，检察机关应该积极展开事后救济，支持其依法提出赔偿请求，积极开展救济工作，维护举报人合法权益。

在这里，除了正常的人身、财产安全保护外，还应重视保障举报人今后长期正常的生活环境。“如在美国的证人保护法中，联邦政府除尽最大可能确保证人人身安全外，还应视情况给予经济资助，包括提供新的临时住所，介绍新的工作，甚至免费为其改换身份，帮助其在一个不会被别人认出的新的城市生活等等。”②显然在一些案件中，鉴于案情特殊、被举报人势力大、举报人压力大等诸多因素，为举报人提供新的身份和居住条件是非常有必要的，也是最有效的保护措施。

6、寻求财政专项支持，建立适应需求的举报人保护队伍。任何制度的实施，必然需要相对应的人力物力保障。举报人保护不单单是举报人及其亲属的人身安全保障，更要考虑到因此所产生的人力物力需求，比如警力配比、后勤保障、工资核算、人身保险等等，这些应该得到财政专门的支持。此外，定期的、专业的培训是必不可少的，只有通过模拟实战培训，才能真正提高保护能力，适应保护举报人的需求。

总的来看，现在我国立法上还未明确国家应当向举报人承担何种责任，没有明确举报人和受理举报机关之间的法律关系性质，没有突出以保护举报人权利为原则的制度和程序建设，有关规定或失之于原则和抽象，或失之于分散和凌乱，不利于保护举报人的权利和鼓励人民群众与腐败行为做斗争的积极性。面对立法和实践所引发的种种困难，检察机关作为法律监督机关，应当以保护公民的举报权为己任，探索与举报权利保护有关的保密制度、举报人安全保障制度、举报人受益制度、举报人权利救济制度，努力推进举报人保护的立法进程，以构建完备的公民举报权保护体系。

[注释]

① 赖彩民、赖德亮：《加强公民举报权的制度保障》，载自《法学》2006年第7期。

② 徐飞行：《职务犯罪实名举报问题研究》，载自《四川警官学院学报》2014年2月第26卷第1期。

（作者单位：莆田市涵江区人民检察院，福建 莆田 351100）