《资产评估法》有关问题探讨

宋继宏

[提要] 《资产评估法》的颁布使我国资产评估行业法律体系建设迈上一个新台阶，具有重要的历史意义。本文阐述《资产评估法》在降低行业门槛、增强协会作用、转变政府职能、明确各方责任等方面的重大突破，分析法律出台后资产评估行业将依旧延续“多头管理”体制、行业协会面对新职责需快速转型、评估准则体系有待完善等问题，并提出改进建议。

关键词：资产评估法；行业协会；多头管理

中图分类号：D9 文献标识码：A

原标题：关于《资产评估法》有关问题的探析

收录日期：2016年12月7日

一、引言

《中华人民共和国资产评估法》历经十年酝酿，于2016年7月2日正式出台，自2016年12月1日起执行。该法的出台，首次确立了资产评估行业的法律地位，对资产评估行业发展具有里程碑式的重要意义。

20世纪80年代末，国有体制改革催生了资产评估行业，将其作为防止国有资产流失的屏障。随着经济发展，资产评估业务范围不断扩大，从最初的国有资产评估，到现在的企业价值、无形资产、矿业权、房地产抵押等，资产评估已作为一项重要工具为我国改革开放、经济转型、市场交易保驾护航，在保障国有资产、促进公平竞争、防范金融风险等方面发挥着关键作用。

然而，系统性行业法律的缺乏使行业发展的这30多年中面对诸多问题。随着经济发展及评估范围的扩大，国务院1991年出台的《国有资产评估管理办法》已无法满足市场经济对评估立法的需求，《公司法》、《证券法》及《企业国有资产法》等虽有所涉及，但却缺乏一致性与系统性。长期以来，法律规范的缺乏，致使虚假评估结果影响公平交易，损害资产所有者权益，行业公信力不断降低，《资产评估法》的出台为评估行业的健康发展提供了前提与保障。

二、出台《资产评估法》的重要意义

（一）完善法律体系。《资产评估法》是对党的十八大和十八届三中、四中、五中全会中提出的全面深化改革、全面推进依法治国精神的重要体现。该法历经三届人大，四次全国人大常委会审议，立法过程中充分体现了科学立法、民主立法的精神，广泛听取各方意见与建议，反复协调沟通。《资产评估法》的出台不仅完善了我国社会主义市场经济法律体系，而且填补了国家法律在资产评估行业基本法的空白，使评估行业有法可依。

（二）维护国家基本经济制度。我国的基本经济制度为公有制为主体，多种所有制经济共同发展，随着国有企业改革的深化和其他所有制经济的发展，国有企业和非公有制企业之间的资产转让、兼并、重组、联合、股权交易越来越频繁，《资产评估法》对监督并防止国有资产流失、维护社会公共利益、保护各方合法权益具有重要意义。

（三）促进行业健康发展。资产评估专业性强，涉及领域广，关系国有资产安全及各方合法利益，对我国社会主义经济建设具有重要意义。但由于缺乏法律规范，权责不清，恶性竞争、虚假评估等现象时有发生，行业深陷信任危机，《资产评估法》规范了评估程序及评估行为、明确了各方权利义务，有利于遏制评估乱象，提高行业独立性，增强行业公信力。

三、《资产评估法》的重大突破

《资产评估法》顺应行业发展形势贯彻政府改革精神，对评估主体、评估程序、行业协会、政府职能、法律责任等作出明确规定，实现了以下几方面重大突破：

（一）降低门槛，激活市场活力。该部法律的出台为评估行业提供了极大便利，具体体现在：（1）降低评估师报名要求，不再限制考生专业，学历为高等院校专科以上的公民都有资格考取评估师执业资格证书，同时资产评估专业人员不仅包括评估师，还包括具备执业水平的评估从业人员，资格考试不再是从事评估行业的唯一通道，这将鼓励广大公民从事资产评估行业，增加人才储备，改善人才结构；（2）放宽评估机构的设立条件，改为备案管理制，与之前的后置审批制相比，现在更注重评估机构的后续执业监管。同时，在评估机构组织形式上，法律并没有倾向于很多学者提出的合伙制，只要评估师数量、股东及其他条件满足的情况下，评估机构可以自主选择合伙或公司形式；（3）将评估业务分为法定评估业务和非法定评估业务，法定评估的委托方须依法委托评估机构，且执行该项业务的评估师必须为相应专业，数目至少为两名以上，评估报告出具时，评估师签名加盖评估机构印章，档案保存期限为30年。而对于非法定评估业务，委托方可以自愿委托评估机构，评估报告中评估专业人员可签名并加盖评估机构印章，档案保存期限为15年。法定与非法定评估业务的划分适应了行业业务发展需要，既防止了国有资产流失，保护了公共利益，又拓宽了评估专业人员的业务范围，激发了市场活力。

（二）简政放权，增强协会作用。《资产评估法》明确了评估行业协会的性质为自律性组织，管理方式为自律管理，各专业协会接受相关行政管理部门及社会监督。此外，行业协会将负责组织实施评估师资格全国统一考试，这有利于政府从琐事中抽离，集中于评估行业的整体调控。同时，法律赋予了评估行业协会开展继续教育、建立会员信用档案、风险防范、受理会员的投诉举报、定期检查会员评估报告等职责，为行业协会履行职责提供了法律保障。

（三）放管结合，明确政府监管。《资产评估法》明确了政府在行业中扮演的角色，由直接管理转向宏观监管。第一，法律规定国务院评估行政管理部门组织制定评估基本准则和监督管理办法，行业协会依据评估基本准则制定评估执业准则和职业道德准则，明确了双方在法律体系建设中的职责；第二，法律赋予了市级以上评估行政主管部门对评估机构及专业人员的监督和惩处权；第三，法律规定评估行政管理部门的人员不能再在行业协会或评估机构中执业，也不能與此有资金关联，更不能利用职权之便为评估机构招揽业务，这将有利于政府保持独立，行业内评估机构公平竞争。

（四）明确责任，强化法律约束。《资产评估法》对评估专业人员、评估机构、委托人、报告使用人的权责都进行了明确规定，各方依法依合同履行各方责任。对于评估专业人员及评估机构而言，严格的法律条款意味着谨慎的执业态度、明确的法律责任，同时也降低了由委托人及报告使用者干扰评估结果、提供虚假资料、滥用评估报告所带来的风险。对于委托人及报告使用者来说，既保护了其知晓权、投诉举报权，又对其行为进行了约束。总体来说，评估活动参与各方的权责明晰对规范评估行为、治理行业乱象具有重要意义。

四、对《资产评估法》的思考

《资产评估法》在众多方面取得了重大突破，对规范评估行为，治理行业乱象有举足轻重的作用，但行业发展时间尚短，不够成熟，很多问题有待解决。

（一）部门分割，多头管理。资产评估行业部门分割，多头管理，表现为五大部门主管六大专业，财政部负责资产评估业务，土地评估与矿业权评估归国土资源部管理，住房和城乡建设部负责房地产评估，而旧机动车评估和保险公估分别由商务部及保监会负责，行业称为“五龙治水”。

《资产评估法》维持了“多头管理”体制，并未设立统一的评估行业协会及行政管理部门。龚繁荣在人大常委会办公厅就《资产评估法》相关问题的记者招待会上解释说：“资产评估法有关规定是现有条件下的最大公约数，各专业统一于资产评估法框架下，对于评估行政管理部门统一监管尺度、各行业协会统一制定规则、评估机构统一职业标准、评估从业人员统一落实责任都有重要意义，更有助于评估机构综合发展”。《资产评估法》为各评估专业提供了统一的尺度，但由于多种历史因素及现实利益趋势，评估行业实行统一模式阻力巨大，“多头管理”体制无法从根本得到解决。

“多头管理”体制弊端明显。从国际层面上看，我国正加紧实施“一带一路”等走出去战略，评估行业的“多头管理”现象难以形成行业凝聚力，使我国在国际评估领域处于劣势地位。从企业层面看，企业整体评估时委托不同评估机构分割评估的行为不仅影响评估结果的准确性，而且降低评估效率，增加委托方成本。对于资产评估机构来说，《资产评估法》赋予了评估从业人员签署非法定评估业务报告的权利，但由于专业的不同，评估机构将面对不同行业协会及行政部门的监管，各部门标准的统一性将在很大程度上影响评估机构业务的开展。

面对此情况，各部门之间不仅应加强沟通协作，还应明确各评估领域的评估范围以及各行政部门的监管范围，尤其是业务交叉领域，这样有利于减少各行政部门管辖下不同专业评估师和评估机构的业务及利益冲突。明确评估和管理范围，加强各部门间的沟通协作，一方面有利于形成行业凝聚力，改善我国在国际资产评估中的地位；另一方面提高评估效率，减少企业成本。行业统一管理是未来的发展趋势，需要在实务中不断探索。

（二）行业协会管理。《资产评估法》体现了政府简政放权、放管结合、优化服务的改革精神，突出了行业协会的重要作用，行业协会应尽快转型，做到以下方面：首先，完善评估师考试培训、继续教育、会员管理、监督检查等制度，通过约束与提高评估机构及评估专业人员评估行为、执业能力、道德水平来保证评估结果的客观公正。值得一提的是，目前评估师“挂靠”現象较严重，由“挂靠”所引发的经济纠纷、评估失真屡见不鲜，因此评估协会应加强报名及注册资格审核，推进挂靠评估师的清扫工作，健全事前监管与事后惩处机制；其次，行业协会间应建立沟通协作和信息共享机制，学习发达国家行业协会管理经验，为资产评估行业健康发展铺平道路；最后，行业协会应处理好与政府的关系，真正实现脱钩改制，从服务于政府转向服务于行业、评估机构、评估专业人员。

（三）评估相关准则。完善的评估准则体系不仅有利于规范行业内部评估行为，提高行业公信力，成为法律诉讼时判别评估师是否存在过失的依据，还可以增强外界对评估行业的认识。我国评估准则体系已初具规模，随着近年来评估业务的扩大及《资产评估法》的出台，有些评估准则的条款可能已不再适应，应及时修订，而有些评估业务却缺乏标准与约束，应根据需要制定新的准则。考虑到“一带一路”等走出去战略的实施，我国在修订或制定准则时应借鉴发达国家经验的同时考虑本国国情，建立既与国际评估准则相协调又适合我国行业发展的评估准则，提升我国在国际评估领域的地位。

综上所述，《资产评估法》的出台填补了行业基本法的空白，使我国资产评估行业法律体系建设迈上了一个新台阶，该法为长期以来行业发展的众多问题提出了解决方案，然而受现实条件约束，行业将延续“多头管理”的体制，行业协会面对新职责需快速转型，评估准则体系还有待完善。评估行业法律体系建设是一个系统工程，应以《资产评估法》的出台为契机，推进行业法律体系建设，促进行业健康持续发展。

主要参考文献：

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