构建以养老照护为重点的农村社会养老服务体系

□专题研究：老年照护制度建设

构建以养老照护为重点的农村社会养老服务体系

王雪辉

不断加剧的人口老龄化趋势和日益小型化的家庭规模，以及大量青壮年劳动力流动到城市地区就业，农村地区老年人对社会养老服务需求与日俱增。当前政府在农村地区统一规划的“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的社会养老服务体系构架，与农村地区现阶段的发展实际明显不匹配。在农村地区，居家养老、社区养老和机构养老三个子系统的目标人群、服务主体、服务内容等均不够明确。基于此，本文将进一步明确养老服务的本质内涵并结合农村的经济基础和区域特点，提出在农村地区确立“以养老照护为重点构建农村社会养老服务体系”的基本架构，该体系包括三个子系统，即“以三无老人为目标群体的福利型养老照护服务体系”、“以失能老人为目标群体的普救型养老照护服务体系”和“以自理老人为目标群体的需求型养老照护服务体系”。

农村；社会养老服务体系；养老照护

“六普”数据显示，中国农村人口老龄化具有程度高于城镇、规模大于城镇、速度快于城镇、地区差异大于城镇等特征。①林宝：《中国农村人口老龄化的趋势、影响与应对》，《西部论坛》，2015（2）。根据普查结果，2010年中国农村60岁及以上老年人口已超过1亿，80岁及以上高龄人口达1200万。农村经济基础较为薄弱，社会福利和社会保障待遇较低，人口老龄化面临的问题更为严峻。近几十年来，受工业化和城市化进程的影响，农村大量青壮年劳动力流向城市地区就业，农村地区家庭结构变化明显，家庭规模逐渐减小，家庭功能日益简化和弱化，农村地区老年人的养老问题亟待破解。为此，2006年国务院发文提出在全国发展“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的社会养老服务体系。但事实上，中国城乡二元结构差异明显，农村地区依据该体系框架发展社会养老服务面临不少障碍和局限。相关研究表明，该体系本身就存在一些不足和问题。有研究提出，该体系没有揭示出养老服务的本质特点，存在着核心功能不明确、目标人群模糊、内部诸要素呼应性差、运行机制开放性不足等问题。②董红亚：《我国社会养老服务体系的解析和重构》，《社会科学》，2012（3）。有学者从系统论的视角指出，我国现有社会养老服务体系存在的问题体现在整体性规划不足、各要素关联性差、结构功能性不合理、未体现动态平衡性等方面。③顾静、邓力、吕婷茹：《系统论视角下我国养老服务体系研究》，《劳动保障世界》，2013（4）。由此可知，已有研究将社会养老服务体系作为一个系统展开分析，并指出其存在的问题和不足，这为本研究提供了理论启示和经验借鉴。

基于对农村社会养老服务体系发展历程的梳理和总结，本文将从系统论的视角分析现有社会养老服务体系在农村地区发展过程中面临的困境和存在的问题，并详细阐释进一步明晰和调整现有农村社会养老服务体系的必要性和重要性。在此基础上，文章尝试运用马克斯·韦伯的“理想类型”研究范式，以农村社会养老服务体系为研究对象，探讨理想类型方法在构建农村社会养老服务体系中的应用价值。本文将基于农村不同特征的老年群体建构关于农村社会养老服务体系的理想类型，并以此作为探讨当前农村社会养老服务体系的概念工具和分析框架。

一、农村社会养老服务体系的发展历程

从发展进程看，中国农村地区一直以家庭养老为主，社会养老服务体系最近十年才逐渐受到政府重视并开始缓慢发展。20世纪50～70年代，农村地区发展集体经济，农村实行集体养老和家庭养老相结合。20世纪80年代到本世纪初，随着经济体制改革和社会的发展，农村家庭养老和集体养老功能弱化，农村地区开始探索多样化的养老方式。“十二五”时期以来，农村地区对社会养老服务的需求快速增加，新型农村社会养老服务体系不断确立和发展。依据政府的财政投入和社会力量参与情况，农村社会养老服务体系的发展历程大致可以分为以下三个阶段：

（一）萌芽期：面向农村“三无”老人的集体供养制度（1949～2006）

这一时期农村养老服务采取家庭养老与集体保障相结合、五保老人集中供养的方式，养老服务的社会性主要体现在整合集体力量供养农村“三无”老人。该阶段国家着力解决的是农村老人基本生活保障问题，入住敬老院的农村老人由机构提供较为粗放式的养老服务。1951年，国家内务部推广河南省唐河县通过自愿联合、安置孤老残幼的办法，开启了敬老院的先河。1956年，黑龙江省拜泉县兴华乡第一个办起敬老院，解决实行合作化后年老体弱五保对象的生活照料问题，获得肯定和积极响应。①董红亚：《中国政府养老服务发展历程及经验启示》，《人口与发展》，2010（5）。1958年，中共八届六次全会上明确提出“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人（五保户）提供一个较好的生活场所”。此后，农村地区建设发展敬老院成为政府发展老年福利的硬性指标。在本阶段，养老供养形式是家庭养老和集体集中养老相结合，强调家庭和集体的责任。集中供养对象是农村“三无”老人，提供最基本的生活服务，保障其生存需求。敬老院的经费主要来自集体经济，集体负责承担农村弱势老人养老服务的责任。

（二）探索期：农村养老保障和养老服务的社会化初步形成（2006～2012）

这一时期，农村地区初步确立社会养老保障制度和探索发展互助式养老服务。2009年，国务院发文决定在农村地区开展新型农村社会养老保险试点，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，初步实现了农村养老保障的社会化。另外，国务院于2006年公布新修订的《农村五保供养工作条例》，该条例以改革资金渠道为重点，将农村五保供养纳入了公共财政的范畴，实现了从农民集体内部互助共济的体制向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。②战建华：《农村五保供养制度的历史演变》，《经济与社会发展》，2010（5）。养老服务社会化方面，2006年国务院办公厅发布《关于加快发展养老服务业意见的通知》，该通知明确提出发展“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的养老服务体系。③国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门文件：《关于加快发展养老服务业意见的通知》（国办发[2006]6号），中华人民共和国民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflhshsw/201305/20130500460008.shtml。在部分农村地区，互助养老模式开始出现并获得政府的肯定，标志着农村开始探索符合当地实际的社会养老模式。2008年，为了有效解决农村空巢、留守老人问题，河北省肥乡县前屯村第一个主要依靠村民自己的力量，建立了中国首家农村互助幸福院，满足了村内空巢留守老人的养老需求。这种模式的特点是村级主办、互助服务、群众参与、政府支持，老年人可以实现“离家不离村”就近养老。2012年，民政部在河北省邯郸市召开全国社会养老服务体系建设工作会议，总结推广河北省肥乡县经验。随后，山西、内蒙古、辽宁等10余省、自治区相继出台建设农村互助幸福院的政策文件，各地区农村开始逐步探索农村社会化养老服务的发展模式。

（三）发展期：继续巩固和完善农村现有社会养老服务格局（2012年至今）

这一时期，国务院办公厅印发了《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》，明确了社会养老服务体系的内涵和功能定位，提出我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成①引自国务院办公厅印发的《关于印发社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）的通知》（国办发[2011]60号）。，该规划也为农村社会养老服务的发展指明了方向。在农村地区，国家大力推进以农村互助幸福院为代表的农村社区养老设施的建设。2013年，财政部和民政部联合印发《中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理办法》的通知，经国务院批准同意，中央专项彩票公益金从2013年起连续3年，共投入30亿元用于支持10万个农村幸福院建设。统计数据显示，截至2013年底，各地共建成农村幸福院79521个，拥有床位70.02万张，年服务农村老年人数达4732.9万人次。②③《民政部、财政部部署2014年度中彩金支持农村幸福院项目工作》，中华彩票网：http://www.china-lottery.net/news/112713.html。根据民政部的要求，建设农村幸福院，要坚持村集体经济投入为主，积极争取各方面资金支持，有效整合各部门的资源。数据显示，2013年中央财政下拨10亿中央专项彩票公益金支持农村幸福院建设，配套资金包括省级财政5.53亿元，地市以下财政6.59亿，社会捐赠2.53亿。③《民政部、财政部部署2014年度中彩金支持农村幸福院项目工作》，中华彩票网：http://www.china-lottery.net/news/112713.html。机构养老方面，国家大力推进公办敬老院公建民营改革，鼓励社会力量开展敬老院运营和管理，拓展敬老院服务功能和范围，逐步向专业化的区域性养老服务中心发展。

二、现有农村社会养老服务体系发展困境及存在的不足

中国人口老龄化呈现城乡倒置现象，农村人口老龄化程度和速度均高于城市地区，应对人口老龄化挑战的任务更加艰巨。农村人口老龄化的主要原因在于农村生育率下降、人均预期寿命延长和大规模城乡人口流动。基于“五普”和“六普”数据的比较分析发现，2000年农村6人及以上家庭户的比例为10.2%，2010年这一比例下降至6.6%。农村65岁及以上的纯老年户占老年人家庭户的比例由2000年的20.98%上升至2010年的29.60%，农村独居老人的比例在这十年间由10.70%上升至16.07%。④童玉芬、盛亦男：《家庭幸福的概念与指标体系的构建》，《人口与发展》，2014（4）。伴随人口老龄化的发展，农村家庭规模小型化的趋势明显，加上大量青壮年劳动力流动到城市就业，农村家庭养老功能日趋弱化，农村地区老年人对来自家庭之外的社会养老服务需求与日俱增。

为有效满足农村地区老年人的养老服务需求，按照国家关于发展社会养老服务的规划，农村地区应逐渐建立“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的社会养老服务体系。根据《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》的内容，居家养老、社区养老和机构养老的发展重点和建设任务有所不同。具体来看，居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。居家养老的发展重点是实施家庭无障碍设施改造和扶持居家养老服务机构的发展；社区养老主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。在农村地区，主要以乡镇敬老院为基础，逐步向区域性养老服务中心发展，同时鼓励各地区依托村民自治和集体经济，探索发展农村互助养老新模式；机构养老以硬件设施建设为重点，主要推进供养型、养护型、医护型养老设施建设。已有研究认为，按照现有农村社会养老服务体系的设计，农村社会养老服务的供给和运行机制都存在不少问题。很重要的原因在于目前的服务体系没有从系统论的角度揭示养老服务的本质，特别是缺乏功能的设定，以及围绕这一本质形成的各要素的相互呼应。①董红亚：《我国社会养老服务体系的解析和重构》，《社会科学》，2012（3）。此外，现有服务体系架构分工的依据重点考虑了老年人的收入和支付能力，而非老年人的服务需求。国际经验表明，无论在西方国家还是东亚地区，老年服务的分工是根据“需要”而做出的，即不同健康状况的老年人接受相应的养老服务。②③唐钧、赵玉峰：《失能老人长期照护的政策思路》，《中国党政干部论坛》，2014（4）。

我国现有社会养老服务体系架构只是简单地根据场所的不同将居家养老、社区养老和机构养老进行组合，该体系没有关照到农村地区的发展实际，不能有效反映社会养老服务体系作为社会养老保障制度外的服务和照料保障的特点，也难以体现整个体系对农村社会养老服务建设的推动作用。现有农村社会养老服务体系框架的局限性主要体现在服务体系的主体不明确，服务体系结构功能不合理，服务体系不能反映动态平衡性等三个方面。

（一）现有农村社会养老服务体系的服务主体不明确

根据现有体系框架，农村社会养老服务包括三种形式，即居家养老、社区养老和机构养老。根据“社会养老服务体系十二五规划”中关于三种养老形式的规定，农村地区居家养老、社区养老和机构养老的具体服务供给主体实际上是不明确的。具体表现为：（1）农村居家养老几乎等同于家庭养老，诸如生活照料、康复护理、医疗保健等上门服务基本处于空白，只有少数经济发达地区的农村可能会提供少量的居家养老服务；（2）社区养老在农村是一个较为模糊的概念，现有政策规划中提出农村的社区养老主要以乡镇敬老院为基础，逐步向区域性养老服务中心发展，同时探索互助养老模式。可以得知，现有政策文件只是给出农村社区养老的发展方向，针对乡镇敬老院如何升级为区域性养老服务中心并没有给出实质性的实施举措。互助养老模式通常被认为是农村社区养老的主要形式，从部分农村地区互助养老发展模式看，服务的供给主体是老年人自己，随着老年人高龄化和失能化的发展，老年人相互提供基本日常生活照料服务模式的可持续性存在很大问题；（3）机构养老方面，农村机构养老以乡镇敬老院收住农村“三无”老人为主要形式，现有农村敬老院以公办为主，主要由各级乡镇政府负责运营管理。目前国家正在大力推进公办养老机构实施公建民营改革，农村敬老院是改革的主体，但改革后由谁来承担农村敬老院的具体运营管理尚不明确。同时需要重点关注的是，农村的经济发展水平普遍较低，基层政府财政能力有限，农村敬老院以提供最基本的食宿供养为主，生活照料、康复护理等相对专业化的养老服务较为缺乏。

（二）现有农村社会养老服务体系的结构功能不合理

根据“社会养老服务体系十二五规划”的要求，我国农村地区也基本按照“9073”的格局建设社会养老服务体系，主要是参照了北京、上海等地制定的社会养老服务规划。当前我国政府规划的社会养老服务体系分工主要依据了国际经验，西方发达国家入住机构养老的比例约为5%～6%，东亚的日韩及港澳台地区机构养老的比例大概是2%～3%，中国地方规划的量化分工比例实际上选取了东西方数据的中间值。③

这种人为安排的局限性较为明显。首先，这一格局主要借鉴了国外的经验，重点考虑了政府或社会的负担能力，但是没有从农村的发展实际和老年人的实际需求出发，难以为不同生命阶段的农村老年人提供相应的服务；其次，相对专业化的养老服务主要体现在农村的社区养老和机构养老中，随着农村老年人口高龄化、空巢化和失能化的趋势不断发展，专业化的养老服务对象比例需要相应提高；再次，各类养老方式本身存在诸多问题，未能发挥在整个体系中的要素功能性。农村的居家养老、社区养老和机构养老面临着服务对象、服务主体、服务内容、服务方式、运行机制、资金和制度等一系列的不确定境况。

（三）现有农村社会养老服务体系未体现动态平衡性

现有的农村社会养老服务体系是静态的，未体现动态平衡性。动态平衡性是指通过系统内各要素及系统与环境的联动，达到最优的系统结构，从而实现较长时期的平衡状态。随着家庭结构和老年人口结构的变化，居家养老、社区养老和机构养老三者应处于不断变化之中，三要素间存在一定的相互替代关系。从农村的发展现状看，由于缺乏整体规划性和要素间的关联性，三类养老子体系未能实现在有机系统中的协同发展，而是作为相互独立的养老方式存在着。居家养老、社区养老和机构养老之间缺乏可操作的服务对象流转机制，体系内部不能形成有机的联系，致使农村老年人不得不长期接受一种养老方式，不能满足其随生理变化而变化的养老服务需求。并且现有三类养老方式之间没有相互支持和交流指导，导致各自的服务能力和效率有限。农村社会养老服务体系的持续发展，需要实现各养老服务子系统在服务对象、信息及各类资源的无障碍流动，通过调整和整合实现养老服务供需上的长期平衡。此外，虽然现有农村社会养老服务体系的政策表述中强调社会参与和互帮互助，但农村养老服务的社会化程度仍较低。

总之，社会养老服务体系作为一种系统性的存在，它的功能是满足老年人的服务需要，保障他们的生活质量和生命质量。围绕这一目标定位，体系要和外部实现各种资源的交换，并将其转化为服务产品，提供给老年人。只有这样，整个社会养老服务体系才能实现预定的目标和任务。现有服务体系看似是为全体农村老年人服务的，但又是不清晰的。

三、照料和护理——养老服务的核心与本质

通俗地讲，养老服务是指为老年人安度晚年提供的各类照料和护理服务。广义上看，是指社会为老年人安享晚年提供的所有正式、非正式的安排。狭义地看，是指政府和社会为老年人提供的日常照料、护理等服务，以及相配套的设施和制度等。①董红亚：《中国社会养老服务体系建设研究》，北京：中国社会科学出版社，2011，第46页。心理学家马斯洛将人的需求分为生理需要、安全需要、情感和归属需要、尊重需要、自我实现需要等五个层次，该理论认为，只有当人的生理需要被满足之后，才可能会出现更高级的、社会化程度更高的需要。该理论基本适合老年人群体，老年人的基本生存需求满足之后，才会逐渐发展出其他方面的需求。我国提出的“六个老有”工作目标也遵循了马斯洛的需求层次理论，即老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐，其中“老有所养”是核心，其他五项是在老有所养基础上的推进和拓展。老有所养就是满足老年人衣、食、住、行的基本需要以及生活照料和精神慰藉的特殊需要。英文中，养老服务对应的词汇是“elderly care”，即老年照护。实际上，在基本养老的内容中，老年照护处于物质供给、保障向精神慰藉的过渡阶段，兼具物质性和精神性。物质上表现为一系列可见的设施、工作内容、服务标准和行为规范等；精神层面上，通过提供细致的照料和护理服务可以改善老年人的精神状态，提高晚年生活质量。②董红亚：《中国社会养老服务体系建设研究》，北京：中国社会科学出版社，2011，第47页。通过上述分析可知，养老服务的核心本质是照护，包括照料和护理。对于普通自理老年人而言，生活照料可以满足其基本的工具性需要、缺乏性需要；对失能老人来说，在生活照料的基础上，需要为其提供专业的护理服务。

与城市地区相比，中国农村地区的养老保障水平和标准较低，但也已基本形成相对系统的养老保障体系。总体上看，农村养老保障体系的构成包括养老保险制度，即城乡居民养老保险；老年人救助制度，如低保制度、五保制度、医疗救助制度等；老年人福利制度，如高龄津贴制度、养老服务补贴制度、护理补贴制度、计生家庭奖励扶持制度和特别扶持制度等；老年优待制度；老年公益等。在养老保障体系相对完备的背景下，农村地区当前最核心的矛盾是农村老年人照护需求的增长和服务供给的严重不足。中国老龄科研中心的研究显示，2010年，中国城乡失能老人共计4031万，完全失能的农村老人为775万，部分失能的农村老人多达1847万。①唐钧、赵玉峰：《失能老人长期照护的政策思路》，《中国党政干部论坛》，2014（4）。上海财经大学2013年度“千村调查”项目调查发现，农村地区常住人口老龄化程度相对较高，空巢和隔代现象较为普遍，对老年人的家庭照料存在缺失；同时还发现，约4%的农村老人生活不能自理，其中四成以上老年人处于重度失能，且失去自理能力的时间平均长达两年以上。②黄枫：《农村失能老人现状及长期护理制度建设》，《中国软科学》，2016（1）。相关预测显示，我国65岁男性老人平均预期照料时间为4～5年，女性老人平均为7～8年。③黄匡时、李心愉：《中国老年人平均预期照料时间研究——基于生命表的考察》，《中国人口科学》，2014（4）。九三学社中央委员会指出，我国4000多万的失能老年人中，超过6成的老人生活在农村地区，未来农村地区失能老年人的照护问题会日益严峻。失能老人的日常生活很大程度上依赖他人提供照护服务。在广大的农村地区，外出工作的子女无法照顾留守在农村的父母，家庭养老功能日渐弱化。越来越多的老人难以自己完成日常起居的活动，他们的养老服务需求更难以有效满足，农村失能老人照护问题面临最为严峻的考验。④⑤杜鹏等：《中国农村残疾人状况及政策建议》，《人口与经济》，2009（2）。

此外，人口逐渐老龄化，并且流行病学出现从原来以传染性疾病为主，转向非传染病的发展趋势，随之而来的则是老年人对医疗及长期照护的需求。在许多发达国家，照护服务和医疗费用负担成为人口老龄化相关的主要问题和挑战，这些国家应对人口老龄化的重点早已转向照护服务体系的建设。面对家庭照护功能日趋弱化的现实，确保我国农村地区失能老人及受慢性病困扰的身心功能障碍老人、有照护需求的老人获得适切的服务将是未来农村建设社会养老服务体系的重中之重。

四、以养老照护为重点的社会养老服务体系构建

在价值理念层面上，政府、企业、社会组织和学界乃至全社会已经就“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”的社会养老服务体系框架和结构层次达成共识。⑥唐钧：《中国老年服务的现状、问题和发展前景》，《国家行政学院学报》，2015（3）。然而就农村现阶段的发展实际看，该体系在农村地区实际推广时存在诸多局限和不足。基于农村的发展现状和养老服务的本质特征，本研究认为现阶段农村建设社会养老服务体系应聚焦重点人群和核心内容，对现有农村社会养老服务体系架构进行调整和完善尤为必要。

关于农村社会养老服务体系，相关的研究成果主要集中在四个方面：一是对农村社会化养老的探讨；二是农村社会养老服务供给主体的分析，如政府、社会组织等；三是对农村社会养老服务模式的研究；四是对农村社会养老服务体系发展现状的探究。总体上看，已有研究基本是在现有的社会养老服务体系框架下开展的，对该体系在农村地区的适用性及其本身存在的不足进行深入分析和探讨的研究较少，缺乏规范的学术分析框架。

（一）农村社会养老服务体系理想类型的建构

农村社会养老服务体系是一个涉及目标人群、服务主体、服务内容、服务方式、运行机制、资金来源、制度规范等多方面的复杂系统。在中国，养老服务属于社会福利事业的范畴，具有较强的公共性和公益性。①王雪辉：《养老机构公建民营运作模式探析》，《行政管理改革》，2016（8）。农村“三无”老人、失能老人、空巢和留守老人是农村地区老年人口中相对弱势的群体，对社会养老服务的需求也最为迫切，解决他们的养老问题是养老服务公共性和公益性的集中体现。从农村的发展现状看，政府、社会、市场及基层社会组织提供的养老服务也主要是针对上述三类老年群体。

具体来看，在我国农村地区，针对“三无”老人，政府通过集中供养或分散供养的方式保证其基本生活，承担这部分老人的养老职责。对于失能老人，部分省份建立了养老服务补贴制度和护理补贴制度。据民政部最新统计数据显示，截至2016年7月，全国共有20省、自治区、直辖市建立了养老服务补贴制度，17省份建立了护理补贴制度。②社会福利和慈善事业促进司：《关于在全国省级层面建立老年人补贴制度情况的通报》，中华人民共和国民政部网站：http://www. mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/ 201608/20160800001539.shtml，2016-07-27。在覆盖范围上，养老服务补贴和护理补贴倾向于城乡高龄、失能、低保、失独、残疾等经济困难且需要照料的老年人。对于农村空巢和留守老人，不少农村地区积极发动当地志愿者和义工的力量，为空巢留守老人提供日常生活帮助和各种形式的精神慰藉服务。然而，我国农村地区尚未针对这三类重点目标人群进行有效的制度设计。当前农村正在大力建设的社会养老服务体系没有明确聚焦重点群体，不利于提供精准化的社会养老服务，从而大大降低了整个养老服务体系的运作效率和功能发挥。因此，通过聚焦重点群体和提供核心服务，对农村现有社会养老服务体系进行调整和完善具有重要的理论意义和实践价值。

福利国家的发展模式分类可以为本研究提供良好的理论启示和借鉴。依据政府、市场及社会的不同职责和功能，福利国家研究领域大师理查德·蒂特姆斯将福利保障模式分为三类，即剩余型福利模式、工业绩效型福利模式和制度再分配型福利模式。③祁亚辉：《福利国家的比较研究》，海南海口：海南出版社，2005，第65～67页。借鉴该分类模式，本研究依据政府对养老服务供给的介入程度、服务对象自身的特征和养老服务的核心内容，提出确立“以养老照护为重点的农村社会养老服务体系”。该体系可以进一步细化为三个子系统，即“以三无老人为目标群体的福利型养老照护服务体系”、“以失能老人为目标群体的普救型养老照护服务体系”和“以空巢留守老人为目标群体的需求型养老照护服务体系”。

（二）农村社会养老服务体系的理想类型划分

在公共服务领域，国家一直倡导适度普惠和精准供给原则。按照这一要求，本研究认为理想状态的农村社会养老服务体系本质上应该是惠及全体、重点突出、分工明确、结构均衡的养老服务体系，“惠及全体”是指面向全体农村老年人，“重点突出”是指为重点老年群体提供养老照护服务，“分工明确”是指针对不同的目标群体设置不同的服务体系，“结构均衡”是指各服务子系统随着服务供需主体的变化而不断调整。

基于此，本文认为调整和完善现有农村社会养老服务体系框架，确立“以养老照护为重点构建农村社会养老服务体系”，首要的任务是明确目标群体。基于农村“三无老人”群体的特殊性，本研究将其单列为农村社会养老服务的子目标群体之一，由政府承担其供养的责任。健康状况是影响老年人社会养老服务需求的重要因素，依据健康状况可以将农村老年群体分为失能老人和自理老人。针对农村失能老人，通过科学的健康综合评估后，要一律纳入照护服务范围，政府负责依据失能级别发放不同标准的护理服务补贴，并引导社会力量参与提供专业的照护服务。农村自理老人群体中，空巢留守老人弱势地位明显，是现阶段发展社会养老服务应关注的重点，结合其需求特点，需要整合农村社区资源为其提供基本生活照料服务，如助餐、助洁、助医、精神慰藉等服务。

在“以养老照护为重点的农村社会养老服务体系”的总体制度框架中，面向农村“三无老人”的福利型子体系发挥基础作用，是政府承担养老兜底职责的体现；面向农村“失能老人”的普救型子体系发挥主体作用，体现了政府的普救主义原则，老人一旦失能即可享受政府提供的护理补贴或照护服务，而不考虑其家庭情况、收入水平等其他因素；面向农村“空巢留守老人”的需求型子体系发挥支撑作用，通过提供多种形式的社会支持和精神慰藉服务，提高空巢留守老人的晚年生活质量，降低其失能率发生，从而减轻家庭和社会的照护负担。（见图1）三个子系统之间是互为补充和支持的关系，以“三无老人”为目标群体的福利型养老照护服务体系可以拓展自身的服务功能和覆盖范围，为有需求的“失能非三无老人”提供必要的照护支持；以“空巢留守老人”为目标群体的需求型养老照护服务体系同时也可以服务“三无老人”和“失能老人”；以“失能老人”为目标群体的普救型养老照护服务体系可以为其他两个子体系提供照护资源和专业支持。

图1 农村社会养老服务体系构造图

1. 以“三无”老人为目标群体的福利型养老照护服务体系

农村“三无”老人是指无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或抚养人的老年人，供养方式主要包括分散供养和集中供养。分散供养是指纳入五保供养范围的老人选择自行居家养老的养老方式，集中供养是指纳入五保供养范围的老人在敬老院集中养老。①颜宏、向秀华、文雪梅：《农村三无人员集中供养制度的问题与思考》，《长春理工大学学报（社会科学版）》，2011（4）。国务院印发的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，要完善农村养老服务托底的措施，将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围，适时提高五保供养标准，健全农村五保供养机构功能，使农村五保老人老有所养。②民政部职业技能鉴定中心：《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》国发[2013]35号，中华人民共和国民政部网站，http:// jnjd.mca.gov.cn/article/zyjd/zcwj/201310/20131000534003.shtml。截至2016年9月，全国救助农村特困老人430.5万人。其中，集中供养126.9万人，年平均供养标准为6581元/人；分散供养303.6万人，年平均供养标准为5029元/人。①数据来源：2016年3季度各省社会服务统计数据，中华人民共和国民政部官方网站，http://www.mca.gov.cn。

“三无”老人是农村较为弱势的群体，仅仅依靠他们自己难以实现“老有所养”，需要政府提供制度性保障，才能解决他们的生存问题。鉴于该群体的特殊性和国家政策要求，本文将“三无”老人单列为农村社会养老服务体系的服务对象之一，构建以“三无”老人为目标群体的福利型养老照护服务体系，并发挥农村社会养老服务体系的基础作用。所谓福利型，是强调政府作为该群体供养主体的职责和角色。在该体系中，养老照护服务的供给主体是各地乡镇政府，供养场所以敬老院为主，供养内容包括衣、食、住、行等基本生活服务以及加强对不能自理的“三无”老人提供照料护理服务，供给方式包括直接提供（公办公营）和间接提供（公建民营和政府购买服务）。

2. 以失能老人为目标群体的普救型养老照护服务体系

中国农村地区正经历快速的人口老龄化过程，同时高龄化和失能化趋势明显。老年人生活不能自理会给家庭带来沉重的照料负担，建立社会养老照护服务体系可以补充和完善家庭的照护功能。所谓普救型，是指应该为所有经过综合评估确定为失能的农村老年人提供照护服务。因此，构建以失能老人为目标群体的普救型养老照护服务体系，需要建立科学的养老照护对象瞄准机制。首先，在农村地区开展失能老人排查，淡化收入审查因素。需要通过排查和评估等方式找到农村最需要照护的老年人，重点不在收入审查而在于失能情况排查，明确不同需要，分级分类，满足不同老人的养老照护需求。通过对老人身体状况的认定调查，根据老人的身体状况进行分级分类并提供相应的服务，这也是发达国家的成熟做法；其次，需要建立起一套规范的养老护理服务需求评估体系。目前，民政部及少数地区制定了老年人能力评估标准，但是整体上看尚缺乏可操作性，需要对评估量表进行更加科学细致的设计。此外，在评估流程和后续的服务跟进上也缺乏成熟的程序和设计；再次，在对老年人自理能力及照护需求评估的基础上，开展分级分类的照护服务设计。需要在农村地区建立养老照护需求一体化评估和衔接机制，差别化地满足有生活照料、护理等不同需求的老人，建立老年人照料护理分级分类管理体系。

在该体系中，养老照护服务的评估主体以基层乡镇政府相关部门为主，逐渐引入乡镇卫生院及村卫生室的医生、护士等作为评估人员；供养场所包括家庭、敬老院、互助养老设施等，针对居家接受照护服务的老年人，应为其家庭照护者提供一定的经济补贴和照护培训服务。同时政府要大力支持乡镇敬老院改善设施条件并向社会开放，鼓励和引导社会力量运营，加强护理功能，使之成为区域性的养老照护中心。此外，农村地区引导互助养老设施逐步开展养老照护服务，鼓励低龄老人照护高龄或失能老人，村集体提供经济补贴；供养主体包括家庭成员、乡镇基层政府、农村社会组织或团体、村民志愿者或义工等；供养内容包括提供为失能老人提供的照护服务和为照护者提供的技能培训；供给方式以个人购买服务为主，政府按不同标准提供护理补贴和养老服务补贴。

3. 以自理老人为目标群体的需求型养老照护服务体系

自理老人是农村老年人的主体，2014年中国老年社会追踪调查（CLASS）数据显示，农村地区约88.1%的男性老年人和84.7%的女性老年人生活完全自理。正是因为生活可以自理，子女较为放心外出工作。因此，这部分自理老人有为数不少的空巢和留守老人。国家卫计委发布的《中国家庭发展报告（2015年）》显示，农村户平均规模为2.79人，留守老人占农村老人的23.3%。全国老龄办发布的《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》显示，2015年农村空巢老年人占老年人口的比例达到51.7%，精神孤独问题尤为严重。由于具备基本的生活自理能力，这部分老年人最需要的不是专业的照护服务，而是工具性的辅助服务，如帮他们洗衣、做饭、打扫卫生、看病拿药、上门慰问等工具性日常生活照料服务，尤其是空巢和留守老人。所谓需求型，是指主要发动农村基层社会力量、民间组织或个人通过各种形式重点为有需求的空巢和留守老人提供工具性日常生活照料服务。

20世纪40年代，费孝通赋予中国乡村社会三个主要维度：一是社会主体的非流动性，二是社会空间的地方性，三是社会关系的熟悉性。在经历革命、改造、改革和市场转型的一系列变迁过程后，从农村建设和乡村治理的角度看，乡村社会空间的公共性越来越强。①陆益龙：《后乡土中国的基本问题及其出路》，《社会科学研究》，2015（1）。这意味着农村不再是一个封闭的空间，而逐渐变为接纳公共力量和公共活动的开放空间。基于此背景，构建以自理老人为目标群体的需求型养老照护服务体系，在充分挖掘农村自身社会服务资源的基础上，更要引入公共的资源和力量，在农村地区重点为有需求的空巢留守老人开展为老服务、公益慈善服务和志愿服务等。在该体系中，各级政府主要发挥引导作用，提供政策支持和相关制度建设。基层社会组织、志愿者团体及个人发挥主体作用，用自身的行动带领更多人参与到农村为老服务的事业中。

Constructing the Social Service System focused on Elderly Care in Rural areas

Wang Xue-hui

With the trend of population ageing and the miniaturization tendency of families, and the migration of a large number of young adults labors to urban areas, the elderly in rural areas need more social care services. Currently, social elderly care service system in rural areas is characterized by “home care as foundation, communitycare as support, institution care as supplement”, which have many contradictions and conflicts with the reality of rural development. In rural areas, home care system, community care system and institution care system are subsystems of the whole service system. However, their target groups, service provider, service content are not clear enough and def nite. Based on this analysis, the article will make more explicit the essential intention of elderly care service and combine economic foundation and regional characteristic, f nally propose establishing basic framework of focusing on providing elderly care service and nursing care service in rural areas. The whole system includes three subsystems, namely, Welfare model of social elderly care service system targeting the poverty-stricken elders, Universalism model of social elderly care service system targeting the disabled elders, Demand-oriented model of social elderly care service system targeting elders capable of living independently.

Rural areas; social elderly care service system; elderly care

图2 农村社会养老服务体系子系统运作机制

（责任编辑：焦开山）

王雪辉，中国人民大学老年学研究所博士研究生，主要研究方向为农村社会养老、老龄政策。（北京，100872）