农村土地承包经营权登记制度试行中的成本与效用分析

摘 要：我国农村土地承包经营权登记制度是一种高效用、高成本的制度供应，效用包括经济效用和社会效用，成本包括直接成本和间接成本。直接成本主要涉及组织成本和实施成本，间接成本则主要涉及权属纠纷处理成本和登记错误救济成本。在我国农村土地承包经营权登记制度建设中应注意研究如何降低交易成本和提高登記效用。

关键词：农村土地经营承包权登记制度 试行 经济分析 成本 效用

中图分类号：F301.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）01-021-05

我国于2008年开始试行农村土地承包经营权登记制度，在接下来的7～8年时间里，我国陆续采取了一系列推进措施，但无论是理论界还是实务界均缺乏对农村土地承包经营权登记制度试行中的成本与效用问题的关注，本文拟对此开展一些探索性研究。

一、政策背景和研究综述

自2008年起中央一号文件多次提出开展农村土地承包经营权登记试点。2008年提出要“加强农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度”；2009年要求“稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户”；2010年、2011年和2012年均强调要“扩大农村土地承包经营权登记试点范围”；2013年则明确提出“用5年左右的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作任务”；2014年提出“切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作”；2015年强调“扩大整省推进试点范围”；2016明确“继续扩大农村承包地确权登记颁证整省推进试点”。

农业部2009年在全国范围内选择了8个村、2010年——2012年选择了50个县、2013年在全国范围内选择了105个县作为试点单位，2014年选择了安徽、山东和四川3个省、2015年在原有3个省的基础上又增加了江苏、江西、湖北、湖南、甘肃、宁夏、吉林、贵州、河南9省作为全国农村土地承包经营权确权登记颁证工作整省推进试点省份。2016年继续扩大试点范围，再选择河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、广东、海南、云南、陕西等10个省份整省推进，目前我国农村承包地确权登记整省试点省份已达22个。

关于农地确权登记的效用，feder等通过实证分析证明土地确权登记与农地生产率呈显著的正相关性。Saint-Macary的研究表明持有土地权属证明的农户对于土地的投入明显高于尚未获得土地权属证明的农户。王小映认为承包经营权登记是我国土地总登记的一个重要组成部分，是物权公示和保障交易安全的基本手段，是完善农村土地家庭承包经营制度和农村土地承包经营权用益物权制度、落实中央提出的赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权、保护农民土地权益的一项基础工作。它的推行对全面落实《物权法》和《农村土地承包法》，进一步完善我国土地财产制度和社会主义市场经济体制具有重要现实意义。严跃进认为该制度的试行有助于实现公平和效率。其理由是在该制度下，经营权等各类农地权利更易分离，无论是对经营者或使用权人，有明确权属证书对他们参与土地资产的盘活和交易是一种激励，土地级差收入也能够更好地体现，从而使得土地背后的经济利益得到有效配置。于建嵘等认为农村土地确权发证，一方面可把农民和土地物权联系在一起，这有利于落实以保护农民合法权益为核心的农村土地产权制度，另一方面可明确权属，有效解决农村土地权属纠纷，并摸清土地利用状况，为农村土地管理和制度改革打下坚实基础。

但是，也有部分学者对农地承包经营权登记制度的绩效持怀疑态度。例如，贺雪峰认为正在全国开展的农地承包经营权确权登记赋予农民更多的土地权利没有意义，因为它并不能增加农民收入。他强调农地确权与改革完善农村土地制度有着不同的逻辑，这次确权登记遵循的是《物权法》的权利逻辑。从微观上讲，给农户更大的土地权利，其实就是给每个农户更大的反对公共事务的权利。确权进一步强化了承包户对具体地块的占有权，会使农村耕地细碎化问题愈发难解决，土地更无法有效耕种。从宏观上讲，我国目前城市还没有为进城农民提供可以让他们安居的就业与收入条件，土地就是其生存基本保障和社会保险，在此意义上，物权保护方向进行的确权可能让农民失去土地这个保障。陶然等甚至认为当前农地确权方式成本高、可能激化矛盾、对将来的农业规模化经营、农田水利设施建设乃至于农业现代化将带来非常大的潜在成本。

关于土地权利登记的成本构成，李凤章（2006）认为，最大的费用是初始登记，包括公示、裁决、记入登记簿等。一旦初始登记完成后，登记具有了确定性效力，其后的变动登记就极为方便，只需要在登记簿上进行相应的变更记载即可。所以，交易发生得越频繁，登记的效用发挥越充分，初始登记所花费的巨大成本就会不断地被稀释，登记成本相对就越小。关于影响登记成本的因素，陈锡文认为，用什么方法来做成本是不一样的，花谁的钱来做成本也不一样。如果中央拿钱，那么成本必然会很高，所以谁出钱和成本的高低关联很大。史蒂芬·霍尔姆斯等认为，在权利登记制下登记是强制的，如果收费过高会影响当事人申请登记的积极性；而如果不登记，当事人的物权又无法确定，这将阻碍国家管制目的的实现。所以，一些国家，尤其是发展中国家，为了推行权利登记制，让当事人负担的登记费用较少。并且，一旦登记出现了错误，真正权利人的物权被剥夺，国家负有支付合理赔偿责任。关于登记错误的国家赔偿额度，约翰·E·克里贝特等认为，如果这种赔偿费用过高，将使国家和登记机关不堪重负。如美国加利福尼亚州历史上曾采用土地权利登记制，但因一宗判决州保证基金赔偿的案子使得该体系债台高筑，最终陷于停止，其登记法规在1955年被废除。刘开红等以赣州市南康区农村土地承包经营权确权试点项目为例，分析比较了实测法、航测法和图解法三种方法的测量精度和工作效率，得出的结论是，以航测法为基础，辅助实测法和图解法，既能保证精度，还能降低劳动强度，节省工作经费。

虽然学者们对土地登记的成本和效用问题已经从不同视角进行了探讨，但这些研究多散、糅杂在对农地制度其他问题的研究之中，农地承包经营权登记制度设计中的成本和效用问题尚未引起足够重视，本文将就这一问题做专门探讨，并提出相关建议。

二、农村土地承包经营权登记制度试行中的成本分析

（一）影響农地承包经营权登记成本的主要因素

1.地块单位面积。无论土地的面积大小，土地登记的很多费用都是相同的。土地的碎裂化程度越高，单位面积越小，单位成本相对来说就越高。相反，土地面积越大，单位成本相对于单位价值就越低。比如，对于一宗面积大、价值高达1亿的地产来说，花费10000元登记成本，是合算的。但是，如果对一块面积只有半亩，价值2万元的土地来说，花费200元的费用就显得比较大，成本价值比就高达1%。在家庭承包制下，每块农地被细划出多份分给不同的农户，以实现“耕者有其田”。土地分配时因兼顾土地肥力与地块位置差异等因素不得不远近、好坏搭配，每家都有几小块地，规模小、数量多，且互相插花，陷入“碎渣地”困境，这种现状无疑造成了本次单位地块登记成本的提高。

以学者赵阳等在安徽省肥东县火龙村调查获得的数据为例，被调查的125户农户共有575.18亩承包地，人均耕地面积为1.2亩，这些地被分作878块，平均每块面积为0.655亩，有84.3%的地块都在1亩以下，在2.0～0.6亩之间的居多，占地块总数的一半以上。与此相对应的是，每户的平均地块数多达7.5块，有5块以上的农户有104户，占总户数的83.2%，有10块以上的农户有30户，占总户数的24%。我国共有约2.3亿个农户，约18亿亩耕地，如按平均每个农户拥有4块地计算，就多达10亿块耕地。对如此众多地块登记，将是一项极其艰巨的任务。

2.经营户本身因素。农村土地承包经营权确权登记颁证工作事关农民切身利益，作为确权主体的农户对该项工作有知情权、选择权和决策权。无论是进行土地的权属调查、勘察丈量、明确身份还是登记承包地块面积、四至等内容均要经过农户认可。并且，在整个确权工作过程中还会遇到很多不确定性因素，需要农户之间、农户与地方政府之间以及农户与经济组织之间进行反复沟通和协商。因此，没有农户的理解、配合和支持，这项工作将无法进行下去。

我国农村的实际情况是，相当数量的农民对土地承包经营权确权登记意义缺少了解，很多农民认为确权登记政策可有可无，部分农民觉得“地就是我的，与有没有证没有关系。”此外，大部分农民文化程度不高，农地测绘结果出来后他们不会读，必须深入田间地头进行指认。还有一些地方外出务工农户多，联系困难或无法联系上，这些复杂情况自然会导致登记工作进度缓慢，登记工作的投入加大。

3.勘测技术和方法。农地不同地类需要不同的测绘方法和手段，而不同的测绘方法手段的成本是不同的。从试点情况来看，有的地方地形特别复杂，可能全部需要人工进行实测，有的地方可以用航拍，平原可以用卫星图片。例如成都市的确权登记是市出经费让村里自己做，村里的具体做法是先去国土部门把卫星照片买来，在图上大致分清楚每户家庭的耕地界限；之后让老乡拿着这张图到耕地里进行确认，把需要修改的部分标到照片上即可，这种方法登记的费用是每亩仅8～10元。而聘请测量公司做则会增加成本，一些试点单位登记每亩30～40元的成本主要是通过商业方式来运作的结果。每一宗农地用什么技术和方法不能一概而论，精确、快捷、低成本是关键。

4.农地承包关系的清晰度。我国这次农村土地承包经营权确权登记工作，不是把原先承包合同明确的信息推倒重来，而是对现有土地承包关系的进一步完善，要以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础。依据我国《农村土地承包法》规定，拥有该土地的承包经营权以承包合同为依据。我国土地承包经营权已经经过了二轮承包。由于各种原因，各地过去在落实承包关系时，有相当部分农户土地信息登记缺失、不完整或不准确。按照国家的现行政策和法律，所有的农户均应该拿到书面的承包合同和土地权利证书，以确认承包地的30年权利。但根据美国农村发展研究所对我国进行的调查，无论是承包合同还是土地权利证书的实际发放率都徘徊在50%左右。此外，已经发放的土地承包经营权证书中仅有10%包含地块四至等必要内容。以农村土地改革的摇篮安徽省为例，赵阳等（2012）对该省火龙村进行调查后发现，已经发放到农民手里的证书里约有80%的信息不完整或不准确。

上述问题造成本次确权登记工作量大面广，农地确权登记难以避免巨大的执行成本。

（二）农村土地承包经营权登记制度试行中应计入的成本

1.农村土地承包经营权登记制度试行的组织成本。从我国已经结束的第一轮试点和正在进行的试点情况看，各试点单位均投入了大量的人、财和物力，主要包括：成立省（市、县、区、镇、村）农村土地承包经营权登记试点工作领导小组，开展情况调研，确定试点登记单位，制定试点登记工作方案；召开试点登记工作会议，宣传试点登记的重要意义、试点内容和工作要求；组织培训参与试点工作人员，明确具体操作流程；制定、印制相关表式表格、申请书、登记簿、合同和证书等等。

2.农村土地承包经营权登记制度试行的实施成本。农村土地承包经营权确权登记，需要经过一系列程序和流程规范，包括调查摸底、丈量测绘、公示审核、影像解释、制作宗地图、农户确认、登记颁证、建档入库和信息录入等30余步骤。从已经结束的试点和正在进行的试点情况看，各试点单位均积极组织了专门力量，开展了调查核实工作；对土地承包经营权证书全部进行了一次补（换）发，建立健全了土地承包经营权登记簿，并开展了土地承包经营权变更、注销登记工作。土地确权登记颁证工作每亩直接费用支出一般从10元到50元左右不等。

我国目前的试点已经覆盖耕地3.3亿亩，实际上已经完成确权1.9亿亩，大概1.7亿块地块。如用航拍的办法加部分实测在1：2000比例尺图纸上，每亩大概需要35元左右。按照全国18亿亩耕地、每亩成本按35元估算，至少需要600多个亿的直接投入。花费巨大的工作。

从国际经验来看，据世界银行的统计，泰国每宗地的权属登记费用大约为40美元，其中制图约占24%，确权占18%，勘测占22%，登记占23%，机构建设占13%。印度尼西亚也大致如此。在巴西东北部，每公顷土地的登记费用约为6.5美元。肯尼亚土地所有权中心提供的数字表明，对小农田调查和登记的费用每一块至少需要50～100美元。

3.解决确权矛盾纠纷所产生的协调成本。由于自然和历史方面等多方面的原因，一些地方在土地二轮承包后对农地进行“微调”导致土地权属关系被打乱。在国务院2004年《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》颁布后，各地又重新下发了承包经营权证和确权登记表。但在落实过程中操作不规范，导致土地权属关系十分混乱。之后随着我国“退耕还林、粮食直补、免交农业税”等政策的陆续出台，土地经济价值凸显，农民“寸土必争”，承包地从烫手的“包袱”变成了人们竞相逐之的“香馍馍”。“无证无地、有证无地、一地多证、有证有地（面积不准、四址不清）”等各类矛盾相伴而生。此外，一些县域之间、乡镇之间、村与村企事业单位之间、个人之间还存在着土地所有权、承包权和经营权等纠纷。上述矛盾和纠纷涉及法律、经济、社会、政策等诸多因素。无论是对有据可依问题的依法依规处理，还是对无据可依问题秉持“尊重历史、面对现实、平等协商”的原则解决，都将对确权登记工作路线图和时间表形成冲击，给农地承包经营权登记工作带来不可预期的隐形成本。

4.登记错误成本。由于登记工作人员（组织人员、勘测人员、录入人员等）的专业素质，工作态度、测绘技术不一等主客观原因，发生错误登记情形难以避免，由此还可能导致相关权利人遭受损失。无论是通过诉讼救济还是非诉讼途径纠正错误，处理机关和权利申请人均要投入一定的时间、精力和金钱。同时，由于我国农地承包经营权登记制度从性质上属于权利登记制度，对登记机关的过错造成的权利人损失也应负有赔偿责任。

三、农村土地承包经营权登记制度试行中的效用分析

（一）可奠定农地承包经营权抵押融资的产权基础

要实现承包土地经营权的抵押融资，农地确权是前提条件。土地产权登记使本无可能的借贷成为可能。因为银行一般不愿意在信贷中预付款项，除非他们认定担保人的土地权利清晰，并可以作为担保财产，而土地登记制度可以保证这一点。国外学者Panandikar发现在印度一些地区，相对于18%～37.5%利率的无担保贷款，土地登記可以使抵押担保的贷款利率下降到8%～16%。

长期以来，我国农民贷款难问题严重影响了农业可持续发展。为解决这一难题，2008年中国人民银行和银监会联合发布公告，允许有条件的地区开办土地承包经营权抵押贷款业务。2010年中国人民银行、银监会、证监会和保监会联合发出指导意见，要求在全国范围内推进农村金融产品和服务方式创新，探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。2013年银监会就农村金融服务工作发文，支持在法律关系明确地区探索开展农村土地承包经营权、宅基地、农房等抵（质）押贷款业务。2013年党的十八届三中全会、2014年中央一号文件均从国家层面明确了农村土地承包经营权抵押、担保权能，并着手推进相关制度建设和法律修订。2014年8月中国农业银行率先出台《农村土地承包经营权抵押贷款管理办法》，把已完成农村土地承包经营权确权颁证的承包经营权纳入抵押品范围。该办法规定依法承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地土地使用权，家庭承包集体土地使用权以及通过转包、出租、互换、转让等流转方式取得的土地经营权均可设定抵押，地上设施可一并抵押。

我国有约18亿亩耕地，确权登记后融资潜力巨大。将农村土地承包经营权纳入抵押品范围，将有助于盘活农村土地资源，使得农民土地承包经营权被赋予更多财产权利，从而促进农户贷款经营转型。此外，农地确权登记今后还能为银行等机构提供农户的信用信息，从而有利于农村金融的发展。

（二）可使农户（投资者）克服短期投机行为

有恒产才能有恒心，改革开放以来，我国各地经常发生发包方任意撕毁承包合同等事件，使许多农民心里不够踏实，担心承包的土地随时被收回。农民对将来土地经营权的预期迷茫表现在行动上就是捞着一把算一把，把主要精力和投资集中在短期见效的生产活动上。掠夺式经营和重用轻养已经造成了令人触目惊心的后果，如耕地退化、污染严重。东北黑土地地力衰减、土壤有机质下降迅速，西北地区由土壤侵蚀导致的农田土壤退化，黄淮海平原次生盐渍化，中南红壤贫瘠、酸化以及土壤重金属污染较为严重，新增耕地质量低下。落实农地确权登记将提高农民的土地利用预期率，使他们吃上定心丸，珍惜土地，并敢于在自己的承包地上进行长期投资。这将带动农业生产发展，保障粮食安全，并促进农民收入增加。

关于确权登记和农户投资行为的关系，国外学者Salas等通过实证分析发现，在哥斯达黎加，土地的权利保障和农户投资存在显著的正相关关系（相关系数约为0.4～0.67），学者villamizar发现，在巴西的三个州，已经登记过的土地的每公顷投入远远超过无登记或违法用地。有33%经过政府土地登记的农户说，由于土地登记制度的建立，他们更多地种植永久或半永久性的农作物。

（三）可有效促进农地经营权流转

农地流转交易的一个重要前提条件是出让土地的人必须确实是土地权利的拥有者。土地确权登记不仅可以明确农地承包经营权权属，而且还能扩大交易范围。当农村土地交易局限于社区成员内部时，由于成员彼此熟悉，有着共同的道德约束，这种非正式制度就足以保障农地交易的安全。当土地交易扩大到社区外部时，正式的产权担保制度就非常必要。承包经营权登记起到了担保作用，土地登记簿上的信息有明显的“公共品”属性，减少了当事人对权属信息调查所投入的精力和费用，同时，当事人追求交易安全的目的亦得以实现。没有健全的农地确权登记体系，农地流转交易可能会是昂贵、费时和不确定的。

张娟对江苏南通地区的调查发现，2004农地承包经营权颁证率约95%的通州、海门和启东地区的农地流转比率比农地承包经营权颁证率约93%的海安、如皋和如东地区高6～12个百分点，这表明农地承包经营权发证率越高，农地承包经营权流转市场越发达。

（四）可预防纠纷或降低化解纠纷的成本

土地承包经营权是物权，物权的对世性和排他性使其需要经由一定方法向公众告知，以产生对抗的效力。登记的目的在于使公众了解物权的设立、变动等情况。通过登记，一方面，使得农地风险信息明确，当事人可以据此自动地调适自己的行为，减少争议的发生，追求博弈双方最大的合作解；另一方面，即使出现了纠纷，由于登记清晰界定了土地权利和界限，这种确定性使裁决者的解释或判断变得统一、明确、规范，大大减少了纠纷的处理费用。

（五）可为国家宏观调控和决策提供依据

基于市场行为的私人农地利用容易偏离社会最佳利用点，导致土地利用方式不当。因此，在宏观层次上需要政府进行调控，弥补市场运行的不足。我国农地承包经营权牵涉到2.3亿个农户，家家户户耕地面积、四至及位置坐落、农户目前承包经营的农地数量和实际量出来的是否吻合等基本信息均有待查清。只有将这些家底全部摸清后，才可以知道全国农村土地的准确数量及地力质量。土地使用、农业补贴、农地补偿和房屋登记等涉农、涉地政策的有效制定及实施均有赖于农地确权登记提供的完备信息。

通过农地承包经营权确权登记颁证，建立健全全国土地承包经营权信息应用平台，实现对土地承包合同、登记簿和权属证书管理的信息化，将更有利于国家实现对农村农用土地资源尤其是耕地的有效管理，提高土地规划、用途管制等政府调控效率，为农地的可持续发展提供宏观保障，从而更好地服务于现代农业建设。

四、简短结论及几点建议

我国农地承包经营权利登记制度具有很多效用，但也将不得不负担巨额直接成本和无法计量的无形成本，该制度的推行应该在最大效用和最小成本之间寻找均衡。只有农地承包经营权登记制度的成本能被其效用所覆盖，该制度的推动才是有效率的。鉴于此，结合目前的试行情况，笔者认为主要应该从如下方面加以改进。

（一）确立测绘监理制和登记颁证工作终身责任制

农地承包经营权登记颁证是我国国民经济中一项历史性、基础性和长远性的工作。国家投入巨大的人力、物力和财力，集中开展了确权登記颁证。为确保登记颁证的成果经得起时间和历史的检验，应当实行对农地承包经营权确权登记全流程的质量控制，真正把每个阶段、每个节点的工作做细做实做准。而在整个确权登记过程中地块的测绘是重中之重，为保证本次土地确权地块测量的准确性、真实性，做到图、数、表和实地保持一致，避免今后再花费数倍甚至数十倍的时间、精力和财力来“消除”后遗症，需要重视对测绘过程的监督。目前许多试点村组大多需要聘请测绘公司完成测绘工作。由于测绘公司是自我管理，自我监控的封闭形运营模式，而我国组织实施农地确权的各级干部和村民均不具备判断和有效监督测绘质量的能力，因此在农地承包确权登记中引入测绘监理制十分迫切和必要。引入测绘监理后，测绘监理可在技术管理、质量标准、人员专业水平、报价、仪器设备状态和测绘技术设计落实等方面为试点单位把关。在测绘任务落实阶段，测绘监理可从质量控制、进度控制和成本控制方面全程跟踪监督，从专业视角如实反映测绘情况，及时发现问题和解决问题，对农地承包经营权登记工作的质量起到防患于未然的作用。

同时，县乡（镇）两级要对本行政区域内的土地承包经营权确权登记颁证工作全面负责，是承担组织实施、落实土地承包经营权确权登记颁证工作的关键主体，为切实落实主体责任，对县乡（镇）两级行政负责人和确权领导小组成员应建立终身负责制度，使其认真履行好职责，做实做细这项工作。

（二）发挥村委会在解决农地承包经营权确权纠纷中的关键作用

2003年《农村土地承包法》围绕农村土地承包纠纷，提出了调解、仲裁和诉讼的解决机制框架；2005年最高人民法院发布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》对土地承包纠纷的仲裁与诉讼的关系做了进一步的明确；2010年实施的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》从仲裁原则、范围、机构、程序等各方面对土地承包经营纠纷调解仲裁做出了规定。在这些法规的规范下，当前农村土地流转纠纷解决已基本形成协商、调解、仲裁和诉讼的多元化方式，村委会、乡镇政府、农村土地承包经营纠纷仲裁机构、人民法院都是解决农村土地纠纷的责任主体。但不管纠纷在前述哪个主体主持下最终解决，均离不开村委会的基础工作。村委会作为我国村级农民土地集体所有权的管理者，既是土地的发包方，也是农村土地工作的具体实施者。农地界限不清、记载不明、面积不实等承包中的基本问题产生的纠纷多与村委会工作不到位有关，这些问题的最终解决自然离不开最知情的村委会。从解决农地承包纠纷的各种方式看，村委会的工作是其他方式顺利开展或发挥作用的前提。比如调解，一般先是村委会进行调解，村委会调解不成由乡镇府或有关机构调解。而乡镇或有关机构调解都要靠村委会参与或提供依据。在乡镇调解无效的情况下，当事人可向县政府有关部门或农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可直接向人民法院起诉。但无论是仲裁机构还是法院，其做出裁决的依据，要建立在村委会提供的原始依据或现场调查确认的基础上。同时，法院判决或仲裁机关裁决的执行，也离不开村委会的配合。比如，法院做出支持外嫁女请求返还或重分承包地的实体判决后，因为此类案件涉及当地村委会和全体村民的切身利益，可能会遭到他们各种方式的阻挠而无法执行，而且如果集体经济收益已分配完毕，则判决更是无从执行，可谓案结而事未了。因此在注意发挥各责任主体化解矛盾纠纷合力的同时，应当重视发挥村委会在解决农村土地承包确权登记纠纷中的关键作用。

（三）适度整合地块和积极推进登记并举

发展适度规模经营是建设现代农业的必由之路，为了减少土地细碎化，各地在农地承包经营权登记工作开始前，在尊重农民意愿基础上，可鼓励村民小组通过民主协商，引导农户对细碎化的承包地块进行整合，减少户均承包地块，扩大经营规模，然后按整合后确定的土地承包关系登记。对以前统一规划整理了的承包土地和农村土地流转以后、受转方统一规划整理了的土地，应按土地整理或流转以前涉及的农户承包关系，合理确定相关农户的承包地四至界限后进行登记，建立土地承包档案。这种情况的承包地四至界限仅供档案记载使用，不改变已形成的土地流转关系。

各地应因地制宜，根据本区土地资源和耕作实际，先抓出一批基础好、条件成熟的村小组率先完成土地整合工作，以本地区村镇典型带动全区工作，以点带面，为规模化经营，农地水利建设打好基础。

（四）设立全国统一的农地经营承包权确权登记政策协调指导中心

农村土地承包经营权确权登记颁证工作史无前例可鉴，政策性强、牵涉的部门多。为有序推进，有必要设立由中央牵头的政策指导中心，负责解决中央各部门之间以及中央和地方之间在政策法律理解和执行中出现的问题，以形成政策合力，确保政策口径的统一。该中心可由负责土地承包经营权确权登记颁证工作的中央领导部门、土地承包经营权确权登记颁证相关主管部门、司法人员以及物权法、三农问题专家等组成。该中心针对目前在中央政策和国家法律出台之后，国务院各部委、地方省市县甚至乡镇陆续出台配套的文件中可能存在的一些不符合中央政策和国家法律的情形，通过设立规范性文件备案审查制度予以预防、发现和纠正；针对确权过程中的热点和难点问题，则制定统一标准，以操作规范、实施细则等形式加以明确；同时，为及时掌握全国农地确权登记工作动态，总结经验、发现问题，可通过建立全国农村土地承包经营权确权登记工作信息报送制度，对各地农地确权的组织领导、资金保障、矛盾化解、部门协调、登记成果等方面及时把握，为中央决策和相关法律制度的进一步完善提供参考。

（五）推进农地承包经营权登记配套制度改革

目前我国农地承包经营权登记第一轮试点工作刚刚完成，土地确权登记颁证的实际效用尚未发挥出来，其在土地流转、银行融资等方面的作用也还没体现出来。农地承包经营权登记确权是基础，流转是核心，配套是保障。确权登记颁证，为农村土地经营权流转、发展农业适度规模经营奠定了基础。因此，在积极推进农地承包经营权登记的同时，应加速农地流转和规模经营制度的跟进步伐，不失时机地在流转条件具备的地区引导农民将承包土地逐步向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营。

为充分发挥农地承包经营权登记制度在农地金融方面的效用，中央在2014年一号文件中就明确规定允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。但现行《物权法》第184条明确规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得用于抵押，《担保法》第37条也做了相同的规定。最高人民法院制定的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中规定承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。随着农村土地承包经营权确权登记试点和农村土地承包经营权抵押试点区域的不断扩大，农村土地承包经营权抵押面临的和现行法律法规抵触问题将日益突出，应尽快修改前述相关法律，使得我国土地承包经营权确权登记制度在配套改革全面推进的基础上进行。

本文的经济分析存在的局限性主要表现在两个方面，一是目前我国农地承包经营权登记制度及其推行的相关信息不充分或缺乏，导致难以有效地分析；二是我国农地承包经营权登记制度试行中的非金钱的或无法量化的效用和成本难于通过数量的比较进行评价。 （下转第27页）（上接第24页）

[基金项目：教育部人文社会科学研究一般项目“我国城镇化进程中农地冲突的经济原因和对策研究”（项目号：13YJA790112）。]

参考文献：

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（作者单位：华中科技大学法学院 湖北武汉 430074）

（作者简介：王桂芳，华中科技大学法学院副教授，经济学博士。）

（责编：贾伟）