立法规制“三小一摊”乱象

赵晓思

2016年12月23日，浙江省十二届人大常委会第三十六次会议通过了《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》，规范“三小一摊”的经营行为，明确法律责任，强化监管，为百姓食品安全提供了又一道“法治屏障”。

眼下，分布在大街小巷的食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩（简称“三小一摊”），已成为人们生活中不可或缺的一部分，但是对其管理也存在着诸多不足，食品安全问题频发，让人们对之“爱恨交加”。

餐桌安全的治理，一直被浙江视为重要的民生大事。2015年4月，浙江省印发《餐桌安全治理行动三年计划（2015—2017年）》，通过三年左右时间，完善从田间到餐桌的食品安全全程管控体系，保障人民群众“舌尖上的安全”。而对于“三小一摊”的整治，也是餐桌安全治理的重要一环。

2015年，全国人大常委会对《食品安全法》作了全面修订，有关保障食品安全的规定已较为具体翔实，并授权地方制定“三小一摊”的具体管理办法。为此，浙江省人大常委会结合我省食品安全执法实际需要，适时制定《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》，从监管体制、登记管理制度、事中事后监管等方面作出了不少创新性规定，让人们吃得更加健康和放心。

登记管理取代行政许可

分类管理更有针对性

2016年，央视“3·15”晚会曝光了外卖送货平台存在“黑心作坊”，污水横流、油污满地的卫生状况令不少人震惊，“三小一摊”监管薄弱、经营不规范的现状也再一次让相关部门、生产经营者和百姓深思守护餐桌安全的任重道远。

众所周知，当下，打开电脑或手机APP，动动手指，图片上一道道令人垂涎的美食就可以送到餐桌。“鼠标加车轮”的O2O订餐模式受到越来越多城市白领和学生族的青睐。但是，这些看上去“高大上”、好评如潮的“美食店”，有很多却是无证无照的“苍蝇馆子”。网络给这些黑作坊、小餐饮店提供了“改头换面”的渠道，但其实“三小一摊”的卫生安全隐患、监管漏洞却是一直存在的。“脏乱差”、无证无照就是一个突出的共性问题。

根据有关规定，“三小一摊”都需行政许可后方能营业，但现实中不少经营户没有报批，其中一个原因是有些经营户无法达到行政许可的要求。这样一来，部分经营户游離于监管制度之外，存在一定的食品安全隐患。为此，法规明确规定，食品药品监督管理部门对“三小一摊”进行登记，对食品小作坊、小餐饮店、小食杂店发放登记证，对食品摊贩发放登记卡。实施登记，发放登记证、登记卡，不得收取费用。

实施登记管理制度后，经营户只需提供生产经营者身份证明、拟生产加工或者经营的食品品种、食品安全承诺书、生产加工或者经营场所平面图等资料即可办理登记证或登记卡，十分方便。

对此，省食品药品监督管理局相关负责人解释，食品安全法规定食品生产经营活动实行行政许可制度，但同时也授权省级地方对食品生产加工小作坊等小微食品生产经营活动制定具体的管理办法。

考虑到小微食品生产经营从业门槛低，在场地、设施、技术、人员等方面都难以设置明确的许可条件，因此综合各方面因素，对小微食品生产经营活动主要应当加强事后监管，没有必要设置行政许可。

同时，法规要求，“三小一摊”应当在生产经营场所明显位置张挂登记证、登记卡和从业人员有效的健康证明，接受社会监督。对于未按规定取得登记证、登记卡或者未按规定张挂登记证、登记卡的也设定了相应的法律责任。

对于“三小一摊”的管理，除了有原则性规定外，还涉及到分类管理的问题。“三小一摊”所属行业不同，生产经营种类和方式差异很大。在调研中，根据其不同特点规定不同的生产经营条件和要求，实行分类管理，也是不少地方和专家的共同建议。

对此，法规对食品小作坊从事食品生产加工活动、小餐饮店从事餐饮服务活动、小食杂店从事食品经营活动、食品摊贩从事经营活动都根据各自特点分别作了具体规定。

同时，针对食品摊贩，法规还对其经营范围作了明确规定：县级人民政府和乡（镇）人民政府、街道办事处按照方便群众生活、合理布局原则，可以划定其经营场所、区域或者指定经营地点，确定经营时段供其从事经营，并向社会公布。另外，中小学校、幼儿园周边禁止食品摊贩经营的范围，由所在地乡（镇）人民政府、街道办事处划定；未划定的，中小学校、幼儿园周边100米范围内禁止食品摊贩经营。

加强事中事后监管 强化社会共治

用登记管理代替行政许可，降低了准入门槛，但并不意味着减弱对“三小一摊”的监管，法规明确要求加强事中事后监管。

法规规定，食品药品监督管理部门应当建立健全“三小一摊”信用管理制度。同时，食品药品监督管理部门应当采取重点检查与随机抽取被检查对象、随机选派检查人员抽查相结合的方式，对“三小一摊”进行监督抽查，并及时向社会公布抽查结果。规定还特别明确，食品药品监督管理部门应当自“三小一摊”登记之日起1个月内，对其生产经营情况至少检查1次，同时要加强对食品小作坊、小餐饮店、小食杂店从事网络食品经营活动的监督管理，增加监督抽查频次。

除此之外，对“三小一摊”禁止生产经营的食品，实行目录管理。这个目录具体由省食品药品监督管理部门制定，报省人民政府批准后施行；设区的市食品药品监督管理部门可以在省人民政府批准的禁止目录基础上增加禁止生产经营的食品种类，报本级人民政府批准后施行。

同时也应该看到，对于餐桌安全的治理，其中任何一环都少不了“监管”发挥的作用。法规对政府有关部门食品安全监督管理职责作了原则性规定。但是，对于“三小一摊”，其规模小、更贴近群众、更具隐蔽性的特点，也对社会共治提出了更高的要求。

对此，法规除了规定政府、食品药品监督管理部门、工商行政管理部门等的职责外，更加强调社会监督、舆论监督。比如：

法规第四条第四款规定，村（居）民委员会应当协助有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处做好“三小一摊”的监督管理工作，可以组织食品安全群众监督员开展经常性的巡查，对食品安全违法行为进行劝诫，并及时向城市管理行政执法、食品药品监督管理等部门报告。

法规第六条第二款规定，支持新闻媒体对“三小一摊”的违法行为进行舆论监督。

法规第十九条规定，任何组织或者个人有权投诉、举报“三小一摊”的违法行为。

合理设置法律责任

对“三小一摊”依法惩治，是法律面前人人平等的应有之义，也能让其有所警醒，懂得敬畏法律，明白任何的违法行为，都将付出代价。当然，当下也有一些地方针对“三小一摊”开出了天价罚单，但却没有执行的可能。因此，在立法调研中，不少地方和部门也提出，法律责任特别是罚款数额，既要充分考虑违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度，也要充分考虑“三小一摊”的不同特点合理设定，让法律起到威慑作用，同时也有执行的可能。

对此，法规对“三小一摊”违反相应经营要求的各类行为列明了处罚标准。比如，“三小一摊”生产经营本规定中禁止目录内食品种类的，责令停止生产经营，没收违法所得和违法生产经营的食品，可以没收用于违法生产经营的工具、設备、原料，并处1000元以上5000元以下罚款。“三小一摊”经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营其制品，尚不构成犯罪的，没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，并处3000元以上1万元以下罚款，情节严重的，责令停产停业，并处1万元以上10万元以下罚款。

同时，法规对于法律责任的设置也注重与食品安全法及其他法律、法规规定的处罚的衔接。如法规第二十五条规定，“三小一摊”违反城市管理、环境保护、消防、安全生产等法律、法规的，依照有关法律、法规予以处罚。

值得一提的是，规定明确指出，食品小作坊、小餐饮店、小食杂店在一年内累计两次受到责令停产停业处罚的，其业主及其他直接责任人员3年内不得从事食品生产经营活动。

相关链接

何为“三小一摊”？

食品小作坊：是指有固定生产加工场所，从业人员较少，生产加工规模小，生产条件简单，从事食品生产加工活动的生产者。

小餐饮店：是指有固定经营场所，使用面积小，经营规模小，经营条件简单，从事餐饮服务的经营者。

小食杂店：是指有固定经营场所，使用面积小，经营规模小，主要销售预包装食品、散装食品的副食品店、小卖部、便利店等经营者。

食品摊贩：是指无固定店铺，销售预包装食品、散装食品或者现场制售食品的经营者。

食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩混业经营的，由食品药品监督管理部门按照最高食品安全风险等级，结合经营食品品种主次确定经营类型。