国际上自然保护区生态补偿实践对我国的启示

朱媛媛 刘桂环 谢 婧 文一惠

(环境保护部环境规划院，北京 100012)

引言

国际上自然保护区生态补偿实践对我国的启示

朱媛媛 刘桂环 谢 婧 文一惠

(环境保护部环境规划院，北京 100012)

本文在辨析自然保护区生态补偿相关概念的基础上，明确我国实施自然保护区生态补偿的意义。通过对国际上自然保护区生态补偿的研究，总结其经验可概括为具有系统的法律依据、较完善的市场机制和多渠道的融资模式等等。针对我国自然保护区生态补偿存在的问题，借鉴国际经验，提出推动我国自然保护区生态补偿的政策建议。

国际；自然保护区；生态补偿；启示

引言

自然保护区不仅保存着巨大的“自然本底”，是生物物种的“永久贮备库”，带来生态系统服务功能，而且拥有美学和经济价值。相比于森林、草原和流域生态补偿，我国自然保护区生态补偿制度起步较晚，实践中普遍存在着补偿方式单一、资金不足、立法缺失等问题，保护和管理中缺乏完善的经济调控手段，导致生态保护者得不到应有的经济激励，生态破坏者只需承担较少的责任和成本，阻碍了自然保护区可持续发展。

秉承习近平总书记提出的“我们既要绿水青山，也要金山银山；宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”理念，努力实现绿水青山向金山银山的真正转变，在这个长期、复杂的过程中，建立健全担当“青山绿水”保护者与“金山银山”受益者之间利益调配的自然保护区生态补偿制度尤为重要。建立健全自然保护区生态补偿制度有利于保障自然保护区建设的可持续性，促进人与自然和谐。

1 自然保护区生态补偿的基本概念

1.1 自然保护区相关概念

在我国，《中华人民共和国自然保护区条例》第2条对自然保护区的定义为：“自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域”。划分为生态系统保护区、野生生物类和自然遗迹类3大类别9个类型。广东省鼎湖山自然保护区是我国第一个自然保护区，已建立整整60年。

国际上保护地(protected area)类似于我国自然保护区的说法，世界自然保护联盟(IUCN)将保护地定义为：通过法律及其他有效方式，特别用以保护和维护生物多样性、自然及文化资源的陆地或海洋[1]。美国黄石公园是世界上第一个保护地，已经建立145年。

1.2 自然保护区生态补偿相关概念

一般认为生态补偿是采用经济手段调节相关者利益关系，改善生态系统服务，提高环境质量的一系列制度安排[2-4]。自然保护区生态补偿则是由生态环境利益的受益者对利益受害者予以的一种补偿，以体现自然保护区的生态价值[5-6]。

国际上生态系统服务付费(payment for ecosystem services，PES)或生态效益付费(payment for ecological benefit，PEB)与我国生态补偿说法较接近。以保护生物多样性为目的的自然保护区生态补偿多是以大型项目的形式进行的，有时则与农业、流域和森林等的生态补偿结合在一起。如德国的“补偿原则法”、巴西的ICMS-E项目、哥斯达黎加的PSA项目等。

2 实施自然保护区生态补偿的必要性

2.1 落实党中央、国务院部署的迫切需求

中共十八届三中全会全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[中发[2013]12号]明确提出“加快生态文明制度建设”，建立健全自然保护区生态补偿机制是用制度保护环境的具体措施。2014年4月新修订的《环境保护法》第三十一条明确指出关于生态补偿的条款。环保部和发改委联合印发的《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》[环发[2015]92号]中指出“在努力实现城乡环境基本公共服务均等化的同时，加大对禁止和限制开发区环境保护资金投入、财政转移支付、生态补偿力度，加快自然资源及其产品价格改革”。《关于健全生态保护补偿机制的意见》[国办发〔2016〕31号]中对建立健全我国各领域生态补偿机制提出了明确任务要求。《“十三五”生态环境保护规划》[国发〔2016〕65号]对“十三五”时期主要任务做出了重要决策部署，自然保护区生态保护补偿是落实“加快建立多元化生态保护补偿机制”要求的重要组成部分。因此，完善自然保护区生态补偿政策能够满足政府决策需求，促进地区间公平和社会协调发展，有利于早日实现我国全面建设小康社会的目标。

2.2 解决生态保护与经济发展矛盾的有效途径

在我国，80%自然保护区处于西部地区，一般是重点生态功能区、偏远地区和贫困地区，大多数自然保护区的范围内和周边存在一定数量的居民，自然保护区建立后，保护区内的资源利用受限或被完全禁止，保护区居民不得不改变、放弃传统的生活和生产方式，甚至生态移民，对当地的经济发展和周边居民生产生活产生一定影响，甚至会限制当地的发展，保护区居民为社会创造着巨大的生态效益，自己却过着贫困的生活，呈现出“守着绿水青山”却没有“金山银山”状况。

例如，花岩溪林场在建立自然保护区以前，为林业生产事业单位。全场林农靠竹木生产销售维持生计。建立自然保护区后，竹木禁伐，地方政府无力实施补贴，造成大部分林农生活困难，相当一部分群众已到了生活无以为继的程度，不仅直接影响了群众的生产生活，而且严重影响着社会的稳定。从国家层面实施生态补偿政策是保障保护区群众的合法权益，改善当地群众的生活状况，缓解区域生态保护与发展矛盾的有效措施，能够促进经济社会协调发展。

2.3 破解资金缺口难题的重要手段

《中华人民共和国自然保护区条例》中规定：“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助”。我国自然保护区所在地政府财政收入与周边县市的差距较大，同时又为保障自然保护区的生态环境限制当地产业的发展，因此国家资金投入和保护区所在地方政府自有财力均不足以满足保护区工作所需，保护区管理局常处于经费紧张的境地。全国财政用于自然保护区的资金除中央财政专门设立的自然保护区专项资金外，对于涉及林业、动植物等的自然保护区，也可以从国家公共财政支出的天然林保护、动植物保护等项目，来获得部分补偿资金。通过经济激励方式进行生态补偿机制是解决资金短缺问题的重要手段。

3 我国自然保护区生态补偿的进展

3.1 我国自然保护区生态补偿的研究进展

我国自然保护区首例生态补偿实践案例是20世纪70年代四川青城山生态补偿案例。随着环境问题的日益严峻，到20世纪80年代开始缓慢的发展，主要根据实际中具体问题进行操作，暂未形成具体的理论框架。到20世纪90年代后期，随着社会对生态环境保护的重视以及国家层面对生态补偿机制的关注，对自然保护区生态补偿机制进一步探索研究。21世纪以后，我国通过理论与实践相结合的方法对自然保护区生态补偿机制进行了深入的研究。曹文[7]等对我国自然保护区生态补偿财政政策的完善进行了探讨；戴其文[8]、陈传明[9]分别以广西猫儿山、福建武夷山自然保护区为例，探讨了生态补偿机制的构建；李屹峰等[10]、陈石露等[11]分别对三江源自然保护区的生态移民、江苏盐城滨海湿地自然保护区补偿主体，提出补偿标准的不同算法；刘益军等[12]对利用3s技术构建了自然保护区生态补偿管理系统。这些研究都为自然保护区生态补偿机制的建立提供了重要的理论支撑。

3.2 我国自然保护区生态补偿的实践进展

我国自然保护区生态补偿工作开始于2001年，中央财政设立了“森林生态效益补助资金”用于自然保护区生态补偿，并选择了24个国家级自然保护区进行试点，此外地方政府积极探索保护区管理建设，多种方式筹集补偿资金，积极创新生态补偿方式如与旅游开发相结合，并不断寻求对外交流合作等。其中内蒙古锡林郭勒盟草原功能区、江西省鄱阳湖国家级湿地自然保护区、海南省铜鼓岭国家级森林自然保护区等生态补偿实践具有一定的代表性。例如，江西省鄱阳湖国家级湿地自然保护区通过参考退田还湖的机会成本和农民受偿意愿确定补偿标准，补偿手段主要是使用者补偿和补偿使用权所有者。

国内自然保护区虽已开展一些生态补偿工作，但实质性进展较慢。目前，针对自然保护区本底资源及保护现状调查工作开展甚少，缺乏对区域生物多样性分布规律的研究及自然保护区空间布局的深入分析。运行经费无法满足自然保护建设和管理，如黑龙江三环泡自然保护区，经费基本用于人员工资和办公经费，保护区内自然屯生活条件差，上学、就医难，村民对于迁出保护区要价过高。专门针对自然保护区的《中华人民共和国自然保护区条例》中很多条款与新形势下保护区保护与发展已不相适应，自然保护区规范化建设和科学管理技术标准、规范等发展滞后，相关法规体系不完善。此外，周边群众缺乏对保护区的保护意识，在自然保护区内时有发生砍伐、放牧、狩猎、捕捞、等活动。

4 国际上类似自然保护区生态补偿的进展

4.1 国际上类似自然保护区生态补偿政策的实践

国外关于自然保护区生态补偿研究已经有半个多世纪。例如巴西采用比较典型的三种经济激励手段：利用生态增值税将销售税的25%重新返还给建立保护区和实行可持续发展政策的州政府；建立永久的私有的自然遗产保护区，对其农村地区实行减免税收，在国家环境基金项目自愿分配中优先考虑等；在政府行政调解下由私人组织开展的储藏量的可贸易权计划，成功地恢复退化的林地和增加保护区面积。在厄瓜多尔Cuyabeno地区，Transturi旅游公司通过与居民协商，建立了由当地社区进行管理的野生动物自然保护区，Transturi旅游公司对居民提供补偿，被允许进入聚居地。在TNC的帮助下，达成了玻利维亚Eduardo Avaroa生态补偿协议：自然保护区旅游门票收入统一用于社区基础设施建设；社区居民具有建设和经营家庭式旅馆的许可等，改善了保护区内生态环境，给居民也带来了经济收入。《野生动植物保护法案》要求禁止猎杀野生动物(但自卫除外)，并要求保护野生动物的迁移，恢复了印度Solapur地区野生动物(狼)的种群[13]。

国际上自然保护区生态补偿大多通过法律手段进行约束，对于受益主体多且较难界定，公共产品等情况多采用政府为主，而对于生态功能服务范围小，交易成本较低的可适当结合市场手段，提高生态补偿的效率。巴西实行的生态增值税、玻利维亚Eduardo Avaroa生态补偿协议中的门票征收，均取得了良好的社会效果，体现出国外不断尝试多元化的资金筹集方式，有效缓解政府的财政压力。厄瓜多尔Cuyabeno地区对野生动物的保护和玻利维亚Eduardo Avaroa生态补偿协议，均通过自愿原则，公众与政府达成协议并签订合同，实现了利益的双赢。

4.2 国际上自然保护区补偿资金来源

4.2.1 国内政府预算

国内政府预算是大多数国家保护区资金的最大来源。在发展中国家，每年约13-26亿美元预算用于公共国家公园，但是占政府支出总额的比例仍然较小。例如，1990年代，在拉丁美洲和加勒比用于投资环境的预算占GDP比例不到1%；在越南，政府用来管理保护区的资金一直保持在公共预算总额分配的0.5%左右；甚至在美国，2004年财政支出表明，联邦政府分配25亿美元到国家公园服务，这仅仅占到联邦预算总额的0.1%。

4.2.2 国际援助

除了国内的政府预算，许多发展中国家保护区依靠各种国际资金和基金渠道，包括国际机构的资金、其他外国捐助者、全球环境基金、国际发展署等。例如，1995年，乌干达超过四分之三的保护区预算由外国捐助者的贡献；同样，全球环境基金在1991年和2001年间，提供了大约11亿美元的拨款和投资了一个额外的25亿美元联合资金用于生物多样性项目，这些资金被分散在1000多个保护地86个国家占地2.26亿公顷。

4.2.3 私人和社区资金

鼓励个人和社会直接参与到自然保护区建设和保护事业中，包括非政府国际环保组织、商业和慈善基金会和当地社区的资金投入。一些显而易见的例子包括来自联合国基金会的“公认的生物多样性保护的重要栖息地的世界遗产地”的捐款总计超过1000万美元；另外，保护区私人资金大多来自非盈利的或“慈善”组织，包括成千上万的组织，无论是大和小，其中一些在当地工作，其他在国际工作，这些组织贡献给保护区和保护相关的活动大部分的资金很大一部分来源于公众成员的个人贡献。

4.2.4 其他来源

除了以上较为常见的保护区资金来源，近年来开辟了多种多样的资金渠道。一是以市场为基础的保护区收入，包括国际旅游、环保产品市场，例如苏格兰的柯瑞根国家公园每年接待大约140万游客，每位游客花在住宿、交通等支出约为100美元/天；玻利维亚与保护区相关的旅游业大约可以产生20000个工作岗位。二是通过新的创新机制和手段获得，包括设立许可和特许权、建立信托基金等。

虽然非政府和私营部门等其他资金正在成为一个越来越重要保护区财政的组成部分，但目前国际上自然保护区大部分资金两个来源是国内政府预算和国际援助。

5 推进自然保护区生态补偿政策的若干建议

虽然我国自然保护区生态补偿政策已经取得了良好的效果，但是立法和财政渠道相对缺乏，为了更好的推动建立健全自然保护区生态补偿机制、健全生态环境保护管理体制，还需要进一步完善补偿标准与方式、资金来源等关键环节。

5.1 加强基础理论研究

生态补偿机制的研究涉及社会学、经济学、生态学等多个学科，现有的研究多侧重于如何多渠道获得补偿资金，而对于资金的分配、管理以及使用效果的研究较少，亟需强化基础理论知识的研究，健全自然保护区生态补偿机制。建议加强对生态补偿标准的研究，综合考虑生态系统服务价值、发展机会成本、时空分配等因素；建立一个专门的管理机构负责生态补偿实施项目审计、效果的监督和评价，保证生态补偿的效率。

5.2 多渠道筹措补偿资金

保护区保护与管理所需资金在坚持以国家和地方政府投资为主的同时，广泛争取国际、国内合作，多渠道、多种形式筹集资金，确保资金来源的稳定性。依托保护区当地的生态优势，适当开发一些农家乐之类的生态旅游，推出“生态认证”的当地品牌；通过接受企业捐赠、争取民间基金资助、由私人募捐、单位捐款等方式，吸引社会资金；另外，也可多争取世界银行等国际机构的投资。

5.3 探索创新补偿方式

对自然保护区的生态补偿不仅要解决对当地群众的资金补偿，更要解决他们的谋生能力，因此生态补偿应多考虑资金补偿之外的其他方式。具体来说，主要有以下几个方面：一是加大对贫困地区基础设施建设和民生工程的投入；二是加大对当地生态旅游、特色农产品加工的支持，创造就业岗位；最后对于社区子女，可以通过减免学费、定向委培等方式解决学习和就业问题。

5.4 加快自然保护区立法

加快制定《自然保护区法》，从国家层面明确生态补偿的依据、补偿主体、补偿资金来源、补偿征收、补偿标准等内容，解决谁来补、补给谁、补什么、怎么补的问题。同时，在遵守国家法律法规的前提下，各地立法机关根据本地实际情况，制定自然保护区生态补偿的地方性法规。

5.5 加强人才队伍建设

尽快落实《全国主体功能区划》的国家战略设计，明确自然保护区所在地作为重点生态功能区的工作目标和任务。保护区可采用“支边、支教”、组织调配和高校招聘专业人才等方式引进人才到保护区服务就业，同时给予保护区管理部门培养和吸纳更多周边青壮年村民为管理员的权利，提高管护人员的福利待遇。

5.6 加强宣传教育

通过对自然保护区的宣传教育，加强全社会对自然保护区的认识，在全社会形成合力，才能为自然保护区的保护和管理提供有力支撑。政府部门应积极鼓励和支持民间环保组织的发展，可举办专题讲座、摄影展等丰富多彩的宣传活动；也可在自然保护区建立一些宣传教育基地，通过暑期夏令营等活动形式让民众能亲身接触到自然保护区，提高保护区的影响力。

6 研究小结

虽然我国自然保护区生态补偿政策已经取得了良好的效果，但是立法和财政渠道相对缺乏，为了更好的推动建立健全自然保护区生态补偿机制、健全生态环境保护管理体制，还需要进一步完善补偿标准与方式、资金来源等关键环节。本文在辨析自然保护区生态补偿相关概念和研究国际上自然保护区生态补偿实践基础上，针对我国自然保护区生态补偿存在的问题，从以下方面提出相关建议：加强基础理论研究；多渠道筹措补偿资金；探索创新补偿方式；加快自然保护区立法；加强人才队伍建设和宣传教育。

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International Nature Reserve Ecological Compensation Practice Reference to China

ZHU Yuanyuan LIU Guihuan XIE Jing WEN Yihui

(Chinese Academy of Environmental Planning，Beijing 100012，China)

Based on the related concepts analysis of the nature reserve ecological compensation, the paper clear the implementation of the nature reserve ecological compensation in China.Based on the research of the international nature reserve ecological compensation, the paper summarizes its experience as a system of legal basis, the more perfect market mechanism and multi-channel financing mode, and so on.Aiming at the problems existing in the nature reserve ecological compensation, and based on international experience, the paper puts forward the recommendations to promote our country's nature reserve ecological compensation.

international；nature reserve；ecological compensation；Reference to China

项目资助：国家重点研发计划课题“生态补偿模式、标准核算及政策措施”(编号：2016YFC0503405)和2017年度环境保护部自然保护区管理项目

朱媛媛，女，硕士，主要从事生态环境保护政策研究

刘桂环，女，博士，研究员，从事生态经济、环境经济政策研究

X21

A

1673-288X(2017)02-0127-04

引用文献格式：朱媛媛 等.国际上自然保护区生态补偿实践对我国的启示[J].环境与可持续发展，2017，42(2)：127-130.