我国巨灾保险发展回顾与立法前瞻

□李琛

（武汉大学法学院，湖北武汉 430072）

我国巨灾保险发展回顾与立法前瞻

□李琛

（武汉大学法学院，湖北武汉 430072）

在市场经济条件下，巨灾保险制度才是应对巨灾风险的最佳方案。项目试点、域外立法、理论研究、金融创新等均为我国巨灾保险立法提供了可行性基础。对有普遍分布性的巨灾风险，可分别制定专项巨灾保险条例；对地区分布特征明显的巨灾风险，各地可根据本区域风险情况制定地区性专项风险巨灾保险法规和规章。巨灾保险应结合使用多种运行方式，商业性全国专项巨灾保险宜以自愿保险方式推行，高风险地区的专项巨灾保险，应实施政策性保险，地方立法强制投保，或以半强制方式推行。针对不同风险和不同地区的实际情况，设置保险损失分担机制。

巨灾保险；保险立法；损失分担

1 我国巨灾保险发展回顾

巨灾风险的特征是概率小、影响大。其后果的严重性主要表现为三方面：改变地理和生态环境；导致人口死亡或身体严重伤害并改变人口分布；受灾地区社会资源和发展进程遭受极大压力。据《GAR15》公布的数据，全球每年因地震、海啸、台风和洪涝等自然灾害导致的经济损失达2 500-3 000亿美元。仅2015年全球就发生1 060次巨灾，造成2.3万人死亡，近1亿人受到影响，整体损失达900亿美元。

我国境内有地震、台风、水灾、旱灾、滑坡、泥石流、风沙、雪灾、森林火灾等十余种巨灾风险，覆盖除火山爆发外的全部自然灾害类型。全国有超过70%的城市、50%以上的人口集中在气象和地质灾害较严重地区。长三角及长江下游沿江地区、淮河流域、华北平原及京津唐地区、两湖地区、汾渭盆地、四川盆地、下辽河地区等7个区域属于巨灾综合风险高发区。我国在上世纪50、60和80年代的巨灾发生率分别为12.5%、42.9%和70%。全球54个最严重的巨灾，我国占了8个。全球7级以上大陆地震有35%发生在我国［1］。这一现实表明，我国具有以巨灾保险制度应对巨灾风险的现实需要,“在风险常发的地区广泛实施的损失控制措施，可以形成对巨灾之后引发的财务负担的有效缩减”［2］。

1.1 我国巨灾保险的发展变迁

截至目前，我国巨灾保险法律制度尚付阙如。保险实务中，地震、洪水等巨灾风险造成的人身伤亡多属于人身意外保险的责任范围，大多数财产保险合同中将地震等巨灾列入免责范围。我国巨灾保险业务的发展，经历了四个阶段：

1.1.1 巨灾保险初启阶段（1952-1959年）。根据1951年中央人民政府政务院《关于实行国家机关、国营企业、合作社财产强制保险及旅客强制保险的决定》，中国人民保险公司推出财产强制保险，地震等巨灾风险属于承保责任。1953年强制保险业务调整后，仅保留国营企业（包括合作社）财产强制保险，同时期的东北耕畜保险承保农业巨灾风险。1958年全国财政会议决定“立即停办国内保险业务”，保险业务陷入停顿状态。

1.1.2 巨灾保险恢复阶段（1979-1995年）。1979年国务院批准逐步恢复保险业务。受唐山大地震影响，中国人民保险公司的企业财产保险、机动车辆保险、船舶保险、货物运输保险、居民家庭财产保险与涉外财产保险的主险条款中均包含洪水、地震等风险。1993年中国人民银行在《关于下发全国性保险条款及费率（国内保险部门）的通知》中明确地震属于财产保险的承保风险。

这一时期，我国又启动了专项巨灾保险。如1985年安徽淮河流域的洪水保险试点，1990年农房水灾火灾长效保险，1992年浙江海塘台风洪涝灾害保险试点等。80年代的农业保险也承保巨灾风险。由于保险市场刚起步，这个阶段的巨灾保险业务非常有限。

1.1.3 巨灾保险的反复阶段（1996-2001年）。这一时期我国开始进入巨灾多发期。保险赔付责任加重，再保险市场又不发达，直接保险公司不得不自行承担巨灾赔付损失。还有一些保险公司盲目扩大地震承保责任。为稳定财产保险市场，1996年中国人民银行将地震、洪水、台风、雪灾、泥石流等自然灾害风险从企业财产保险基本险中删除；财产保险综合险将地震列为除外责任，但其他自然灾害风险被保留下来。

1997年《防震减灾法》和《防洪法》规定，国家鼓励、扶持地震灾害保险、洪水保险。于是，少数保险公司又重启地震保险业务。

2000年，因地震保险风险过大，保监会决定严格监管。《关于企业财产险业务不得扩展承保地震风险的通知》规定，保险公司未经批准不得承保地震风险，再保险公司不得擅自接受地震保险的分保业务。财产保险业务确需扩展承保地震风险的，须报保监会个案审批。考虑到市场需求，2001年保监会改为规定地震风险可作为企业财产保险的附加险，费率为主险的10%，并设500元免赔额。

1.1.4 巨灾保险的拓展阶段（2002年至今）。2002年保监会正式取消地震保险报批制度，商业巨灾保险产品开始出现。如2005年人保的“居家无忧”家庭财产组合产品就包含地震附加险；2006年大地产险江西公司推出“大地解忧”居民房屋地震保险；2007年苏黎世保险在华推出居家生活综合保险并附加地震险；2008年华安保险在成都的“福满堂”家庭财产综合保险中增加地震风险；2008年天安保险推出号称“巨灾产品”的家庭财产特种保险，保险责任涵盖地震、雪灾、洪水和海啸等巨灾风险；2013年平安保险推出平安地震保险。遗憾的是，由于当时巨灾保险市场需求偏低，再保险市场又欠发达，上述保险产品大多以失败告终。

地震、洪水和台风是对我国影响最大的三种巨灾风险。目前，除部分建筑工程保险和安装工程保险外，地震、洪水可作为企业财产综合险、家庭财产险的附加险承保。台风灾害集中在东南沿海地区，故被纳入该地区的企业财产险、家庭财产险、车辆险、工程险、农业险和人身意外险的主险单。

2008年汶川地震后，巨灾保险广受关注，顶层制度设计呼声渐高。从2013年起国家在深圳、云南、宁波等地陆续开展巨灾保险首批试点工作。深圳、宁波的巨灾保险体系均由政府（公共）巨灾救助保险、巨灾基金和个人（商业）巨灾保险三部分组成①深圳巨灾救助保险仅对人身伤亡给付保险金。。云南对农村居民居住房提供政策性地震保险。宁波公共巨灾保险对当地居民提供台风、暴雨和洪水家庭财产损失救助保险和人身伤亡抚恤保险。到2015年底，宁波已支付近8千万元的台风损失赔偿补助金。

2016年保监会出台《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》。2015年成立的中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体开始为全国城乡居民住宅及室内附属设施承保住宅地震险。住宅地震险保单于2016年7月1日上市销售，人保财险、平安财险等地震共保体成员陆续在北京、上海、深圳、苏州、广州等地正式出单。这标志着，全国单项风险巨灾保险实践开始启动。

1.2 我国巨灾保险的发展现状

近一二十年来，地球活动进入活跃期，加上人类活动导致生态环境破坏、极端天气事件增多，巨灾事件频发，巨灾损失较以往更为严重。在这种背景下，保险赔付的损失补偿作用更加凸显。全球巨灾事件的整体损失和保险损失数据，从1985-2013年的年均1 300亿美元和340亿美元，上升至2005-2014年的年均1 800亿美元和560亿美元。目前，巨灾赔付占比的国际平均水平约为30%，北美经济发达地区约为60%-80%②数据来源：慕尼黑再保险公司《2014年度全球自然巨灾报告》。。

我国巨灾保险赔付水平严重不足。1980-2014年间中国发生1 200次巨灾事件，整体损失6 600亿美元，保险损失100亿美元，保险赔付占比仅为1.5%。以我国几次严重巨灾事件为例，1998年长江流域特大洪灾的经济损失为2 000多亿元人民币，保险赔付占比为1%；2008年南方雨雪冰冻灾害经济损失为1 516.5亿元人民币，保险赔付近50亿元，占比3%；同年汶川大地震直接经济损失8 451亿元人民币，保险赔付16.6亿元，占比约为0.2%。2008年以来，巨灾保险在国内虽备受关注，但巨灾保险业务发展仍处于较低水平。以2014年国际巨灾事件数据为例，2月日本暴风雪灾害造成经济损失50亿美元，获保险理赔25亿美元；5月美国因连续冰雹强风暴遭受37亿美元经济损失，保险理赔29亿美元；8月中国云南鲁甸地震整体损失50亿美元，但保险损失几可忽略①数据来源：SwissReSigma,Naturalcatastrophesandman-madedisastersin2015.。

其实，我国保险业的综合实力并不薄弱。2015年全国保险业总资产达到人民币12万亿元，全国保费收入2.4万亿元，行业利润2 824亿元。我国已是世界第三大保险市场，对国际保险市场增长的贡献度为26%，居全球首位②数据来源于中国保监会2016年2月公布的官方数据。。

我国巨灾保险供给水平与保险市场的整体发展水平极不相称。导致这一问题的根本原因，是巨灾保险体系建设缺乏必要的法律制度保障。

2 建立巨灾保险制度的必要性与可行性

2.1 建立巨灾保险法律制度的必要性

对于巨灾风险，我国一直沿袭传统的灾难应急管理模式，实行政府无偿赈灾和财政补贴为主、社会慈善捐助为辅的损失补偿方案。救灾工作长期依靠中央财政转移支付与地方财政部门扶持。

政府救灾模式的弊端相当明显：一者，巨灾风险损失难以精确预测，政府财政事先预留过多的救灾准备金，会造成不必要的公共资源浪费；灾后紧急调拨赈灾款，又会影响其他财政预算的执行；二者，应急管理式救灾思路，过于依赖政府行为。一旦监管不力，极易引发其他问题，如救灾物资分配不合理、地方政府或官员截留或挪用救灾款项、寻租与腐败行为等；三者，政府救灾拨款是用于解决灾区紧急、局部和基本的生活问题的，不可能完全满足灾后损失补偿和恢复重建的资金需求，一旦大幅度增加这方面资金，还会加重财政压力和纳税人负担。

社会慈善捐助往往在灾后启动，同时民间救灾资金能否及时落实到位、如何进行监管，均是问题。2008年南方雨雪冰冻灾害波及南方13个省区市，受灾人口达254万，直接经济损失1 516.5亿元人民币。保险赔付占比3%，各级政府补贴占比2%，社会捐助占比1%，受灾地区居民和企业自行承担了约94%的损失。众所周知，巨灾损失本就超出普通家庭和当地社会的承受能力。如果巨额损失无法获得充分补偿，灾后生产生活秩序很难恢复，甚至可能“因灾返贫”。

我国政府长期以财政拨款为补偿资金的主要来源，依靠行政命令救灾，采取的风险控制手段居多。然而，政府救济金和社会捐助远不能填满巨灾损失补偿的融资缺口。我国巨灾频发，再有经济发展、城市化进程等多因素叠加，巨灾损失呈逐年上升趋势。应尽快转变单一的灾害损失补偿方式，构建现代巨灾保险制度体系，提高巨灾风险管理的制度化、规范化和科学化水平。以行政手段为主的救灾模式侧重于灾后救助和恢复重建，属于典型的事后应急管理，并不能减少巨灾的绝对损失。巨灾保险立法可以依托市场机制事先明确损失补偿的融资安排，确保灾后损失补偿及时到位。巨灾保险立法可以为巨灾风险分散和损失补偿建立长效管理机制。在市场经济条件下，巨灾保险制度安排才是现代国家应对巨灾风险的最佳方案。

2.2 建立巨灾保险法律制度之可行性

2.2.1 经济增长和保险需求提升了巨灾风险的可保性。2015年我国国内生产总值（GDP）为67.67万亿元人民币，世界排名第二。人均GDP5.2万元人民币，约合8 016美元③根据国家统计局官方数据整理。。国际社会一般认为，人均GDP达4 000美元以上，个人可支配收入上升，就会产生保险等私人服务需求。目前我国民众的保险意识、需求和购买力都在不断提高。只要保险市场承载能力充足，法律保障到位、政府引导得力，未来巨灾保险投保需求会稳步上升。

从承保角度看，我国保险业进入可持续发展的新阶段，已经具备巨灾风险的承保能力，巨灾保险体系正在形成。2015年全国保险业总资产12万亿元，保费收入2.4万亿元，其中财产险保费收入7 995亿元。我国现已成为世界第三大保险市场，同时保险业的增长速度稳居世界第一④根据中国保监会官方数据整理。。国内大型保险公司在业务规模、资金积累和风险管理方面已具有相当好的基础。通过国内外保险市场合作和技术创新，我国巨灾保险可以解决扩大风险分散面、提高保险偿付能力这两大难题。

因此，在中国经济稳定增长的大背景下，依靠保险市场供、需双向驱动，巨灾风险的可保条件是完全可以满足的。

2.2.2 现行法律政策为巨灾保险立法做了层层铺垫。虽然巨灾保险专门立法尚付阙如，但巨灾保险制度建设早已被纳入国家立法时间表和政府议事日程。2007年《突发事件应对法》规定：“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险”。2008年修正的《防震减灾法》指出：“国家发展有财政支持的地震灾害保险事业，鼓励单位和个人参加地震灾害保险”。2015年修订的《防洪法》也明确了“国家鼓励、扶持开展洪水保险”的发展导向。2015年保险法修正案虽未明确引入巨灾保险制度，但也规定保险公司的“巨灾风险安排方案”应报保监会备案。

在政策层面，国家构建巨灾保险制度的意图更为明确。“十一五”、“十二五”国家综合减灾规划均明确提出，要建立符合我国国情的巨灾保险和再保险体系，充分发挥保险在灾害风险转移和损失分担中的作用。2013年中共中央十八届三中全会的决定、2014年《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（即“新国十条”）均主张建立巨灾保险制度，重点研究建立巨灾保险基金、巨灾再保险等制度，提出了构建巨灾保险制度的基本方案（如制定巨灾保险法规，建立核保险巨灾责任准备金制度，建立巨灾风险管理数据库等）。2016年全国两会政府工作报告、“十三五”规划纲要进一步强调，国家要“尽快建立巨灾保险制度”。尽管上述法律政策关于巨灾保险的规定多为导向性、原则性条款，但充分表达了国家推进巨灾保险制度建设的决心。近期，保监会又出台了《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》（以下简称《实施方案》），这将推动《地震巨灾保险条例》的立法进程。

2.2.3 先行先试的巨灾保险项目为巨灾保险立法打下基础。为落实国家综合减灾“十一五”规划“在重点城市及高风险区域制定巨灾应对方案”的思路，我国于2013年启动巨灾保险首批试点工作，先后在广东深圳、云南、浙江宁波、云南开展巨灾保险实践。巨灾保险试点项目显然经过精心设计：（1）深圳、宁波的综合巨灾保险体系试点。此二城市皆为沿海经济发达城市，巨灾保险体系均由政策性巨灾救助保险、巨灾基金和商业巨灾保险三部分组成。但两市试点又各有侧重：深圳巨灾风险不甚严重，政府巨灾救助保险的对象是所有在深人员，承保风险范围还延伸至自然巨灾引起的核风险。宁波公共巨灾保险承保当地居民的台风、暴雨和洪水损失。目前，台风灾害的赔付率达到了11.4%。（2）云南、四川的专项巨灾保险试点。目前的专项巨灾保险主要是云南、四川两省的地震保险项目。云南省大理州的农村房屋地震保险试点，承保5级（含）以上地震造成的农村房屋直接损失、恢复重建费用、居民死亡救助。该项目为2015年底保山地震赔付750多万元。四川省乐山市的城乡居民住房地震保险试点，借鉴国际经验实行“保费补贴+财政配套+地震保险基金”的损失分担方案，保险责任包括5级及以上地震及其在72小时内引起的泥石流﹑滑坡﹑地陷地裂﹑火灾等。（3）广东的指数型巨灾保险试点。依靠广东财政支持，粤西北灾害较多的城市推行了以台风和暴雨为主的指数型巨灾保险。指数保险赔付，不是基于被保险人的实际损失，而是以风险是否达到预定的外在参数为触发条件。该项目的触发参数是台风和降雨量等气象指数。2015年，该项目为“彩虹”台风损失赔付了7.5亿元。广东省计划根据不同试点城市的风险测算，形成个性化的试点方案，最终让巨灾保险覆盖全省。（4）地震共保体和城乡居民住宅地震保险试点。2015年国内45家财产保险公司成立了中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体（以下简称“地震共保体”）。地震共保体由财产保险公司根据自愿参与、风险共担的原则申请加入。中国境内的财产保险公司，只要成立3年以上、最近一个季度偿付能力充足率150%以上，且具有较完善的分支机构和较强的服务能力、具有经营相关险种的承保理赔经验，即可申请加入地震共保体。2016年5月保监会出台《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》。（5）巨灾风险证券化试点。2015年中再集团在欧洲成功发行中国地震巨灾债券。中再集团已向设在百慕大的特殊目的机构（SPV）Panda Re转分保，后者在境外资本市场发行金额为5 000万美元的巨灾债券。另外，北京市也在拟建巨灾风险证券化交易所，试点开发巨灾债券、巨灾期货等金融工具。

上述先行先试项目其实还包括必要的立法尝试。如，2013年深圳市政府常务会议通过的《深圳市巨灾保险方案》，2014年宁波市制定的《宁波市巨灾保险试点工作方案》，都属于巨灾保险地方性法规。湖南省的2016年巨灾保险制度建设规划，还提出将研究制订《自然灾害救助条例实施办法》《支持和引导社会力量参与防灾减灾救灾工作实施意见》等地方性法规或政策。

2.2.4 域外巨灾保险制度为我国巨灾保险立法提供参考经验。凡是巨灾保险运行良好的国家或地区，都制定了巨灾保险专门法，在直接保险、巨灾风险基金、再保险及风险证券化等方面值得借鉴。如，日本《地震保险法》和《地震再保险特别会计法》设置了两级三方五层的再保险损失分担体系，最大限度分散了巨灾承保风险。土耳其巨灾保险基金以与公用事业捆绑方式半强制推行地震保险，颇值得发展中国家学习。新西兰地震保险与法国自然灾害保险中，政府专设保险机构主导、政府承担担保责任的国家干预方案对我国政府角色定位也有借鉴意义［3］。美国巨灾保险采取全国项目与州级项目相结合、政府主导型与多方协作型并存的复合式立法模式，对于巨灾风险情况复杂的国家有所启示。美英等国实行的巨灾风险证券化，更是我国巨灾保险的发展方向之一。

2.2.5 理论研究和金融创新扩大了巨灾保险的发展空间。巨灾保险涉及领域广泛，包括概率风险分析与定价建模技术、地理信息系统环境和设备技术、气象水文地质等环境数据收集技术、图像开发技术、建筑工程技术、数据库管理技术等。虽传统保险理论认为巨灾风险不具有可保性与可负担性［4］，但决策论、概率论和数理统计等理论的发展对保险经营管理提供了有益启示，促进了保险精算、保险产品定价、现值理论等保险经营管理技术的成熟［5］，技术层面的突破使保险业的承保风险更加可控，金融创新工具的开发也使风险转移。保险行业运用网络、云计算、大数据、移动互联网等技术促进巨灾保险销售渠道和服务模式创新。

2.3 巨灾保险制度构建的关键环节

巨灾保险制度对法律规范的可操作性、运转机制的稳定性有较高要求。如果缺乏切实可行的巨灾保险实施方案、行之有效的风险转移方案，巨灾保险就无从发挥其价值。巨灾保险立法必须解决以下两大关键问题：

2.3.1 巨灾风险建模。巨灾风险模型在很大程度上影响着巨灾保险实施方案确定。任何保险产品都是根据风险模型预测来选定承保风险种类、厘定保险费率、确定保险价额。风险建模是巨灾保险最倚重的技术环节。我国保险业起步晚，巨灾历史数据比较匮乏，巨灾风险建模和数据库开发和应用相对滞后，还未建成拥有我国自主知识产权的巨灾分析模型。目前，我国保险业主要引进了4家国际商业模型公司的巨灾风险模型。如人保财险在国内建筑安装工程地震保单和家庭/企业财产保险扩展条款的风险评估中使用了AIR公司的中国地震模型。中再财险使用了RMS公司的中国台风风险模型。随着全国居民住宅地震保险的启动与地区性巨灾保险试点的分批扩容，各种巨灾风险建模会不断出现。待时机成熟，有望完成全国综合巨灾风险模型的“拼图”。

2.3.2 巨灾保险损失补偿。保险是互助共济的损失分摊机制。在大数法则之下，仅有少数保单会出险。表面上看，保险赔偿金补偿了被保险人的损失，而保险人依靠风险模型筛选险种、厘定费率可维持保费收入和保险赔付的平衡，巨灾风险似乎被消化了。但巨灾造成的绝对损失不可能消失。用于支付保险赔偿金的责任准备金，主要来源于保费收入的累积。一旦巨灾保单大量出险，保险赔付责任总和可能会超出保险人偿付能力，导致保险人严重亏损甚至破产。保险公司的偿付能力固然与其自身资金规模有关，但实际上是由保险赔付损失的补偿程度决定的。保险损失获得的补偿资金越多，保险偿付能力就越充足。因此，保险损失补偿方案设计至关重要。

3 我国巨灾保险制度构建的框架方案

3.1 我国巨灾保险制度建设的初步思路

由于经济发展和自然巨灾频发，我国财政的赈灾负担很大，遂将保险引入防灾减灾工作，改为采取灾害风险管理思路。1997年《防洪法》第47条规定：“国家鼓励、扶持开展洪水保险。”同年《防震减灾法》第25条规定：“国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险。”对自然灾害保险，还只有导向性规定。

1998年《中华人民共和国减灾规划（1998－2010年）》提出，要“建立灾害保险机制，鼓励企业、个人参加灾害保险，增强社会对灾害的承受能力”，并将农业保险减灾、中国自然灾害保险区划及对策研究列入减灾项目名单。这说明，国家构建灾害保险机制的意图已比较明确。《国家防震减灾规划（2006—2020年）》提出，我国将实行多渠道的灾后恢复重建与救助补偿机制，将政府投入、地震灾害保险和社会捐赠相结合。

2007年后，我国立法开始使用“巨灾保险”的提法，将其区别于一般灾害保险。2007年《突发事件应对法》、2008年《防震减灾法》修正案均强调，建立有“财政支持的”巨灾风险保险体系或地震灾害保险，鼓励公民和单位投保；2008年《森林防火条例》规定：“国家鼓励通过保险形式转移森林火灾风险”；2015年修订的《防洪法》表明了国家“鼓励、扶持开展洪水保险”的态度。上述法律差异化的表述说明国家对不同类型巨灾保险持区别态度，而巨灾保险立法可能以单项风险专门立法的思路推进。

3.2 巨灾保险制度构建的基本规划

为提高巨灾综合应对能力，2007年《国家综合减灾“十一五”规划》首次从制度构建层面对巨灾保险建设进行了全面规划。巨灾保险制度建设的着力点有：（1）强化灾害学基础研究。内容包括巨灾的形成机理和规律，原生灾害与次生灾害的关系，巨灾风险仿真模型及建立亚洲区域巨灾研究中心等；（2）选择两类地区开展巨灾保险试点。一类是经济实力较强的“长三角”、“珠三角”、“环渤海”城市群和重点城市，另一类是巨灾高风险区域；（3）建设符合我国国情的巨灾保险和再保险体系。此外，该规划还提出，应重视巨灾保险配套机制建设。灾害防御能力建设、巨灾信息共享、地区间防灾减灾交流合作等也被列入规划范围。

2011年《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》明确了“十二五”期间巨灾保险制度建设的基本思路：其一，使保险赔付“占自然灾害直接经济损失的比例明显提高”；其二，建立灾害保险制度、拓宽风险转移渠道；其三，加大政府资金投入，建立国家财政支持的、金融保险多元化运作的巨灾风险分担机制。

3.3 巨灾保险制度设计的基本方案

2014年国务院“新国十条”明确了巨灾保险制度构建的主要方向：第一，关于巨灾保险的目标定位。推行巨灾保险是为了满足社会日益增长的多元化保险服务需求。提高保险灾害救助参与度，以保障和改善民生、创新社会管理、转变政府职能。第二，关于巨灾保险运作模式。各地根据本地区巨灾风险特点，探索台风、地震、洪水等巨灾保险实践。地区性专项巨灾保险以商业保险为平台。第三，关于巨灾保险损失补偿体系。建立包含再保险、巨灾保险基金的多层次巨灾风险分散机制，政府提供财政支持。第四，关于巨灾保险法律保障。巨灾保险以制度建设为基础，制定地区性巨灾保险法规。第五，关于巨灾风险管理数据库。按照保监会的规划，2020年左右我国巨灾保险制度将进入全面实施阶段，最终逐步纳入国家防灾减灾综合体系。

4 我国巨灾保险制度构建的基本设想

4.1 巨灾保险立法体例之选择

目前，巨灾保险立法体例出现了以下几种方案：

4.1.1 统一立法方案。国内不少学者主张，我国未来可以《巨灾保险法》或《巨灾保险条例》的形式出台一部专门法，将地震、洪水、台风等我国境内主要巨灾风险都纳入其中［6］。中国保监会也将“建议有关部门加快制定专门的巨灾保险条例”作为推进巨灾保险立法工作的目标。

4.1.2 分别立法方案。此方案即针对不同巨灾风险类型分别立法［7］。美国即采此体例，概有美国洪水保险、佛罗里达州飓风保险项目、加利福尼亚州地震保险、夏威夷飓风保险、得克萨斯州风暴保险等多个巨灾保险项目，形成独具特色的综合风险巨灾保险体系。

4.1.3 补充立法方案。可借鉴我国台湾地区的做法，即在“保险法修正案”中加入地震保险的内容，再由行政部门颁布行政规章确定地震保险实施细则。该方案还主张修改我国现行的《保险法》《防洪法》与《防震减灾法》，作出相应补充［8］。

综合2015年保险法修正案、“十三五”规划纲要、“新国十条”的相关表述，顶层设计的目标是建立“巨灾保险制度”，应指建立全国性综合风险巨灾保险法律体系。但我国巨灾风险情况特别复杂，直接进行全国统一的综合风险立法难度颇大。第一种方案恐不切实际；而第三种方案立法难度较小,不影响现行立法格局，但不同类别风险分别立法可能影响巨灾保险制度的统一化。《保险法》未来有可能会增加关于巨灾保险的原则性规定，但解决建立巨灾保险法律制度这一“迫在眉睫”［9］的问题，必须以法规或规章方式推出专项风险巨灾保险立法。这也符合我国立法一贯秉持的“由简入繁、循序渐进”原则。根据顶层设计“中央统筹协调、地方破题开局、行业急用先建”的指导思想，全国性巨灾保险立法以地震保险为突破口。保监会、财政部制定的《城乡居民住宅巨灾保险实施方案》目前刚刚开始施行，待时机成熟，国务院下一步将出台《地震巨灾保险条例》。其后，针对风险损害程度仅次于地震的洪水、台风，也会推出相应的单项立法。

巨灾保险法律制度建设暂处于地方法规、部门行政规章效力层级。在巨灾保险实践方面，全国性地震保险刚刚启动，地方试点将分批扩容。地方巨灾保险试点项目布局有两个特点：高巨灾风险地区推行单项风险巨灾保险，经济发达地区推行综合风险巨灾保险。

笔者认为，在巨灾保险的立法架构方面，对有普遍分布性的巨灾风险，如地震、洪水、台风等，可分别制定专项巨灾保险条例；对地区分布特征明显的巨灾风险，各地可根据本区域风险情况制定地区性专项风险巨灾保险法规和规章；在有条件的经济发达地区，可探索出台综合风险巨灾保险法规和规章。

4.2 巨灾保险运作方式之选择

保险法修改草案曾规定“国家建立有财政支持的巨灾保险制度”，但2015年保险法修正案最终删去了此条，仅要求保险公司“应将巨灾风险安排方案报保监会备案”。这一态度的变化说明，不同灾种的巨灾保险在经营模式上可能存在差别，多种运行模式同时并存的格局将会出现。

对于全国性单项巨灾风险保险，我国多部法律存在表述上的微妙差异。国家可能会根据巨灾风险的种类和损害程度，实行区别化运作。城乡居民地震险现由加入地震共保体的45家商业财产保险公司经营，该共保体也本着“自愿参与、风险共担”原则组建。目前北京、上海、深圳、苏州、广州等地售出的地震保单基本以地震险单独作为主险，自愿投保。城乡居民地震保险在运行初期可能主要依靠市场运作，这与上述地区地震风险较小、保险费率偏低有关。地震险目前以地区风险、建筑结构为调整因子，实行区别费率。保费按照城乡基准保额乘以试点费率计算，因此上述经济发达大城市的保费标准较低，如上海市80元保费对应保额为100万元。至于地震高发地区，按地震险区别费率估计，投保费用会较高。四川、云南现已启动地方性政策保险。对这两个省份的居民住房，在该省地震保险保额以内的部分，实行强制保险；在全国城乡居民住房地震保险基本保额以内的，可鼓励投保；超出地震险基本保额的，可自愿投保商业险。

当前地方试点中尚未出现专门洪水保险项目，可能与洪灾跨省分布及地方财政筹资困难有关。保监会有计划在地震保险条例出台后，将启动洪水保险的准备工作。我国相关立法规定，“政府扶持”洪水保险。洪水保险由政府主导的可能性确实存在。洪灾风险具有流域分布性、季节性、渐发性等特点，可预测并采取相应减灾措施。所以，洪水保险更适合作为普通家财险的附加险，可与商品房抵押贷款、公积金贷款捆绑，实行半强制投保模式以提高巨灾保险覆盖率。

其他非主要风险类型的巨灾保险，应以市场化方式运作。从“新国十条”关于巨灾保险的表述，从国内金融保险界多位高层人士的发言分析来看，地震、洪水、台风以外的巨灾保险不太可能出现全国性立法，也不太可能获得政府资金扶持。

另外，以宁波为代表的地区性综合风险巨灾保险项目，以政府主导的政策性保险为主，商业保险为辅①《宁波市人民政府办公厅关于开展巨灾保险试点工作的实施意见》，2014年11月6日发布。。地方政府多通过打包购买巨灾保险保单、提供巨灾险基金启动资金、提供补贴或税收优惠等方式给予财政支持。

总之，巨灾保险应结合使用多种运行方式。商业性全国专项巨灾保险宜以自愿保险方式推行。高风险地区的专项巨灾保险，应实施政策性保险，地方立法强制投保，或以半强制方式推行（如与申请房贷捆绑）。经济发达地区的综合类巨灾保险具有福利政策性质，可由政府统一购买或提供保费补贴。超出地区巨灾险基本保额的部分，可自愿投保商业性家庭财产保险。

4.3 巨灾保险损失分担体系的确立

确立好保险损失分担体系，是巨灾保险制度安排的核心内容。各国巨灾保险立法大都规定有具体的保险损失分担方案。巨灾保险损失补偿体系主体，多由再保险公司、共保体、巨灾风险基金、SPV（特殊目的机构）和政府等构成。巨灾保险损失补偿方式通常包括商业再保险、共保体分摊、相互保险、巨灾风险基金分担、巨灾保险风险证券化、政府拨款、贷款或担保等。国际上比较成功的巨灾损失补偿体系，一般均以本国或国际再保险公司、共保体、巨灾风险基金和政府为主要筹资来源。日本、新西兰等国还区分损失层级，实行了较为复杂的保险损失分担方案。这是因为，最终损失承载面足够大，巨灾风险分散程度就会相对更高，巨灾保险体系才能发挥充分损失分担功能。

笔者认为，一个安全高效的巨灾保险损失补偿体系，应具备三大要素：多种风险转移方式、多渠道融资方案以及损失补偿分层策略。我国社会和经济发展、巨灾风险分布的不平衡状况决定了，应区别具体情况采用不同的损失补偿方案：（1）巨灾风险严重区域或非经济发达地区的专项巨灾保险项目，应实施政策性保险或再保险，由地方政府财政提供资金；（2）具备经济实力和保险条件的地区，巨灾保险项目可由市场与地方政府合作运行，根据“多方联合、分级负担”原则制定损失补偿方案，区分层级设置相应的补偿主体、分摊比例和限额；（3）在损失补偿资金来源方面，应努力拓宽融资渠道，探索再保险、相互投保、共保体、风险证券化与政府拨款或借款等多种方式。地方巨灾保险项目，在运行初期可由政府主导，依靠省、市、县各级财政拨款负担，或以政策性保险为主、商业性保险相补充，逐歩引入再保险机制或探索创新金融方式。

综上所述，我国巨灾保险法律制度建设应坚持“安全高效、风险共担”的原则，建立起全国性立法与地区性立法相结合的巨灾保险法律体系，针对不同风险和不同地区的实际情况设置保险损失分担机制。

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责任编辑 赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.017

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1004-0544（2017）01-0109-07

教育部人文社会科学研究青年基金项目（12YJC820038）

李琛（1947-），女，湖北武汉人，武汉大学法学院博士生。