政府购买公共服务的角色定位

吕蒙蒙

【摘 要】政府购买公共服务是公共服务供给方式的重要创新，也是加快转变政府职能、提高政府效率的重要举措。而政府明晰自身所应该扮演的角色是政府有效开展购买公共服务活动的关键。政府在购买公共服务活动中主要扮演规划决策者、制度供给者、“精明”购买者、经费补贴者、市场和社会组织培育者、监督评估者这六种角色。

【关键词】政府；购买公共服务；角色；定位

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1007-0125（2017）01-0267-02

一、政府购买公共服务和政府角色的内涵

（一）政府购买公共服务概念阐释。在理论上，学者们一般从三个方面来理解政府购买公共服务：其一，从治理机制的角度，认为政府购买公共服务是政府在公共服务部门内引进私营部门的竞争机制以及其他管理制度，从而形成一种混合的公共服务治理机制。[1]其二，从政府职能转变的角度，认为公共服务主要由政府提供，政府虽然还是社会组织资金的支持者，但不再生产和直接提供公共服务。其三，从行为属性的角度，认为政府购买公共服务是以政府部门作为发包方，把有关事务性、技术性的公共服务承包给有关市场主体（社会组织主体）的民事行为，本质上两者之间是一种委托——代理关系。[2]以上可以看出，政府购买公共服务应该包含三个基本的要素：公共服务的购买主体、公共服务的承接主体和公共服务的使用方。

综上所述，政府购买公共服务实际上是政府为了追求公共服务提供的效率，通过订立契约关系的方式，使用公开招标、定向委托等形式将原来生产服务的职能转移给社会组织或第三部门，主要是利用财政拨款向社会力量（营利部门、非营利组织及个人）购买，由承接主体具体操作从而满足公民需求的一系列活动。

（二）政府角色的解读。政府角色是政府行为人格化的体现，是一个较宽泛的词，涉及概念众多包括具有客观性的政府行为、政府职能、政府责任、政府模式以及主观性的政府作用、政府影响和政府形象等。政府角色与它们之间既有联系又有区别。政府角色本质上是政府在特定的环境中运用权力履行责任时表现的行为及结果。一般来说政府职能是指政府在管理政治、经济、社会中所应履行的基本职责。政府职能是通过一系列具体的政策和政府行为来实现的，政府行为在作用于具体的环境所体现出来的效果就是政府作用。政府角色决定了政府所拥有的职能，政府职能又决定了政府的机构设置、政策制定和具体的行为模式，政府角色和政府职能会影响政府行为。因此，政府角色明确了，政府职能定位也就会更加准确。政府角色定位是政府角色的总体特征，它是政府行为和结果的高度概括。明确政府购买公共服务的角色定位有利于从宏观上把握政府职能的总体特征。

二、政府购买公共服务的角色定位

在政府购买公共服务的活动中清晰地定位政府的角色，对于保证公共服务购买活动的有效开展具有重要影响。公共服务购买活动中政府主要扮演六种角色。

（一）规划决策者。政府购买公共服务的过程错综复杂，涉及公共部门、私营部门以及各利益相关者，这使得政府不得不从大局出发，站在全局的高度，统筹规划。具体来说，各层级的政府部门应结合本区域经济社会的实际情况，对公共服务供给的具体领域，购买的规模、方式、操作思路做出整体规划安排，进行总体调控，明确本辖区公共服务供给的基本类型、总体规模、具体标准、先后顺序和空间分布，从而有计划有组织地开展公共服务供给活动。

（二）制度供给者。新制度经济学的理论表明，制度，而非技术或人力资本，是经济增长的关键要素，技术或人力资本是制度作用的外化结果或表象，受制度制约和导向。作为供给者的政府，应加快完善公共服务供给的相关制度，要建立以公民需求为导向的公共服务供给体系。随着市场经济的发展，我国公共服务的项目和对象都发生了明显的变化，已由最初纯粹为满足公民基本的物质需求而建设的基础设施转向满足公民日益增长的精神需求而建设的各类文化娱乐设施。公民需求日益变得多元化和复杂化，单独依靠政府供给远不能满足公民的现代服务需求。要不断拓宽公共服务提供的内容，政府还必须吸纳第三部门和社会组织参与，共同致力于研究公民需求，进而寻求最优方式以满足公民需求。

（三）“精明”购买者。所谓“精明的购买者”，就是政府如何以最小的购买投入实现公共服务目标的最大化，主要解决“怎样购买”、“怎样购买得值”的问题。首要的是政府应该为公共服务的承包主体创造良好的公平竞争环境，运用市场机制的作用实现优胜劣汰，降低政府购买公共服务的投入。健全市场机制的关键是健全政府购买公共服务的信息公开制度，包括购买服务的项目内容、购买服务的操作流程特别是招投标流程、购买服务的财政预算等，都应该采取公开透明的方式，以保证所有符合条件者能够平等地参与竞争。[3]

（四）经费补贴者。提供公共服务是政府履行职能的重要体现，不管其以哪一种模式提供公共服务，政府都不能推卸经费筹集和支出的责任。政府作为公共服务的提供责任主体，理应筹集经费对承包商或消费者予以补贴，以保证公共服务供给有效开展，并把购买公共服务的资金纳入公共预算，确保资金使用的合法性和合理性，同时政府应对财政资金的投入进行监管，促使政府合法和规范地支出购买经费，当然具体补贴多少主要取决于公共服务的属性，属性不同政府应承担的经费责任也有所不同。

（五）社會组织的培育者。成熟的社会组织参与是政府成功购买公共服务的保障。受传统政府包揽一切思想的影响，我国能够承接政府购买公共服务的社会组织数量明显不足。大部分社会组织处于政府帮助或者依托政府组织建立的阶段，其活动经费主要依靠政府的拨款，有的甚至成了“政府的非政府组织”。因此，首先，政府应该为社会组织的独立发展创造良好的环境，促使社会组织由“外部输入型”发展转为“内部自生型”发展。其次，确保政府购买公共服务的财政支出的稳定性和增长性，保证社会组织的资金来源。一方面，可以将政府购买公共服务的资金纳入财政预算，保证资金来源的稳定性。另一方面，可以根据社会发展状况，建立资金的正常增长机制。再次，社会组织应完善自身内部自理机制，特别是人员管理和财务管理制度，增强社会组织的透明度，自觉接受来自政府和社会的监督。

（六）监督评估者。在购买公共服务的过程中政府把公共服务的生产职能赋予第三部门后，面对不属于隶属关系的承包商，政府作为委托人逐渐处于信息的劣势地位，使公共服务供给无法得到安全的保障，公共利益受到挑战。因此，政府必须对公共服务提供的全过程进行适当的监管，切实保障公共利益的实现和满足。首先，建立第三方监督管理机制。由于公共服务领域资金回报率的确定、成本核算、服务质量的标准等具有较强的专业性，经营者与消费者之间、经营者与监督管理者之间存在着信息不对称，为保证信息的真实性和竞争的公正性需要构建独立的监督机构评估。其次，要完善内部监督机制，对服务项目实施动态管理与动态监督，以便及时发现问题、追究责任、采取挽救措施降低风险。再次，构建多元化的绩效评估机制，创建开放性的评估系统，吸纳公共服务对象积极参与，健全绩效评估多元主体参与机制。政府工作人员应该把公共服务对象定位为主动、负责的积极公民。积极公民意味着，公民不仅仅是一种权利，而且是一种义务和责任。[4]通过科学的方法、程序和标准，能对服务机构的服务质量、顾客满意度进行客观、准确的评价。

参考文献：

[1]陈浩村.公共服务外包决策理论研究[D].华中科技大学，2007：7-8.

[2]刘波，崔鹏鹏，赵云云.公共服务外包决策的影响因素研究[J].公共管理学报，2009，（8）：47.

[3]叶托.超越民营化：多元视角下的政府购买公共服务[J].中国行政管理，2014（4）.

[4]曲延春，张帆.精明买家的实现：政府购买公共服务的困境与路径选择——基于济南市市中区的调研[J].中国行政管理，2016.