失独家庭养老扶助模式存在的问题与改革路径

韩 冰，熊 亮

（1.长沙商贸旅游职业技术学院，湖南 长沙 410004；2.湖南农业大学，湖南 长沙 410116）

失独家庭养老扶助模式存在的问题与改革路径

韩 冰1，熊 亮2

（1.长沙商贸旅游职业技术学院，湖南 长沙 410004；2.湖南农业大学，湖南 长沙 410116）

我国实行了三十多年的计划生育政策产生了数以亿计的独生子女家庭，同时也产生了大量失独家庭。伴随年岁的增长，失独老人的养老需求日益增加，而现行的机构养老、社区养老以及集中养老等模式还存在扶助主体单一、供需错位、覆盖面窄等诸多问题，难以从根本上解决失独家庭的养老困境。以失独家庭需求为导向，构建政府主导、多元参与、分类扶助的失独家庭精准扶助模式是满足失独家庭差异化养老需求的必然要求与出路。

失独家庭；失独老人；养老扶助模式

一、问题的提出

失独者的数量目前尚未有全国性的专项调查统计数据，但很多机构和学者运用人口普查数据进行了估算。王广州以1990年、2000年、2010年三次人口普查数据为基础，估算2010年累计失独家庭超过100万。[1]2010年周伟、米红等结合近四十年来四次普查数据并用积分方程构建队列妇女独生概率模型，估算中国失独家庭已达241.26万。[2]《中国老龄事业发展报告（2013）》显示，2012年我国失独家庭超100万个，且每年以约7.6万个的数量持续增加。[3]易富贤则认为，在不久的将来中国将产生1000万个以上的失独家庭。[4]尽管关于失独家庭数量存在较大的差异，但都表明失独人群数量日益庞大。

伴随着年岁的增长，失独父母经济困难、精神忧郁、日常照料缺失等问题日益凸显，而现行的扶助模式还存在着扶助主体单一、供需错位、覆盖面窄等诸多问题，在解决失独父母的养老问题中难以发挥重要作用。本文将对现行的失独家庭养老扶助模式存在的问题进行剖析与反思，并提出构建政府主导、多元参与、分类扶助的失独家庭扶助模式，以期逐步完善我国失独家庭扶助体系。

二、失独家庭现行主要养老扶助方式及其存在的问题

（一）机构养老扶助模式及其问题

机构养老扶助模式是指由社会福利机构为老年人提供饮食起居全方位生活照顾[5]。然而机构养老模式也存在多方面的问题：一是公办养老机构床位总量不足与民办养老机构床位空置率偏高。我国养老机构分为公办、民办非企业性质与民办三类。公办养老机构因享受政府财政拨款，一般采取无偿或低偿的形式为三无、低保、特困等弱势群体提供供养服务，大部分公办养老机构配套设施完善、人员服务规范，床位供不应求，经常出现“一床难求”状况。民办非企业性质与民办养老机构都采取收费的形式向老人提供供养服务，而大部分失独家庭都处于经济困难状态，姚兆余（2014）在对南京部分失独家庭的调查中发现月收入超过5000元的家庭仅占8.3%；《湖北日报》对武汉“连心家园”600多名失独父母进行调查，发现在城镇50%的失独家庭月收入低于1200元，在农村，由于经济发展落后且社会保障制度不健全，大部分失独群体没有离退休金或者只有少量养老金。这就使得大量需要机构供养服务的失独老人因支付能力不足而无法入住。此外许多失独老人受传统观念的影响，认为去养老机构养老是一件很丢面子的事情，尤其是失独老人在看到其他老人的子女来探望时容易对他们造成二次伤害，他们对机构养老中的这种杂居模式非常排斥。

（二）集中养老扶助模式及其问题

集中养老就是由政府出资建造仅限于失独老人入住的养老基地，如2013年宁波市海曙区并肩行照护院以及2016年北京市成立的第五福利院，就是失独老人典型的集中养老扶助模式。由于皆有丧子的经历，集中养老扶助模式在一定程度上可以使失独父母能够在精神层面上相互慰藉，以克服自卑、封闭与孤独的情绪。

然而当前失独老人集中养老模式尚存在诸多问题，集中养老模式成本大，几乎完全要靠政府投入，这就直接导致专门针对失独老人的养老院严重缺乏。以北京市为例，据相关资料统计，北京现有失独老人约7000人，唯一一所专门针对失独老人的第五福利院仅拥有450张床位，根本无法解决全市7000多失独老人的集中养老问题。在中西部欠发达地区政府财政更是无法承受集中养老模式。此外集中养老夸大了失独群体与其他群体的差异，有过度特殊化的倾向，容易引发连锁效应，使得其他如残疾人、孤寡老人等弱势群体也可能提出要求集中养老要求。

（三）社区养老扶助模式及其问题

社区养老模式是指以社区为载体，在社区基层组织的主导下，充分利用社区的人力、物力和财力资源，为本社区老人提供帮助，使得老人能够在熟悉的环境内安享晚年。

然而由于城乡社区养老服务发展不平衡，很多农村地区尤其是欠发达农村的社区养老设施建设与养老服务滞后，甚至尚未起步，使得社区养老模式无法实现。其次社区养老服务内容单一，服务内容仅限于提供满足老年人生存需求的生活服务，对于发展需求，尤其是失独老人这一特殊群体的精神需求，社区养老模式无法满足。此外社区养老扶助模式发展的动力仍然是依靠社区管理者的重视程度和社区居民的道德觉悟，具有随意性和不确定性，缺乏动力机制，难以可持续发展。[6]

（四）社会组织养老扶助模式及其问题

近年来随着我国社会组织的迅速发展以及“小政府、大社会”治理理念的逐步形成，作为多元治理主体之一的社会组织参与我国社会养老服务的作用日益显现，尤其是在对失独家庭的养老扶助服务方面更是发挥着重要作用，如长沙的温心家园服务中心、苏州的“连心家园”等。

但社会组织主导失独家庭养老供给模式也存在不足，我国社会组织总体上仍处于发展的初级阶段，数量少、规模小且自身能力欠缺，参与失独家庭服务大多处于被动状态，很难保证对失独家庭养老保障供给的连续性。以长沙温心家园服务中心为例，其属于民办非企业单位，自身筹资能力有限，主要依靠政府购买其服务以及志愿者参与来运行，很难保证服务的可持续性。

三、失独家庭养老扶助模式的改革路径

政府作为计划生育政策的决策者、组织者和实施者，在解决失独父母的养老问题中应承担主导责任，构建政府主导、多元参与、分类扶助的失独家庭“政府+”精准扶助模式是满足失独家庭差异化养老需求的必然要求与出路。

（一）政府主导

失独家庭的产生很大部分原因是国家计划生育政策所致，政府责无旁贷要给予这一类弱势群体的基本养老照顾和保障。此外政府对失独家庭这一弱势群体进行扶助也是维护社会稳定、和谐的必然要求。政府主导失独家庭养老扶助主要体现在以下几方面：

1.完善保障制度，做好顶层设计

2001年《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七条规定，独生子女发生意外伤残、死亡，父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助，这也是对失独家庭进行扶助的第一个法规。随后2007年推出《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》，2010年制定了《全国计划生育家庭特别扶助专项资金管理暂行办法》，2013年下发《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，然而这些试点方案、暂行办法以及通知除了明确规定每月几百元不等的扶助金外，其他扶助内容表达过于笼统，大多使用有条件的地方对计划生育特殊困难家庭可“优先安排”“鼓励和支持”“给予相应救助”“给予必要的补贴、帮助”等，使得职能部门在执行过程中缺乏可操作性。政府应该对失独家庭扶助的具体运行模式、监督管理等问题进行全面性的战略安排，甚至制定直接与失独群体相关的养老保障条例，逐步完善失独家庭养老保障制度，以解决失独家庭的后顾之忧。

2.以社区为依托平台，建立服务需求信息库

近年来虽然政府对失独家庭问题越来越重视，但在对失独家庭的管理方面仍显滞后，对失独老人的统计非常笼统，民政、计生等相关部门大多仅有失独老人简单的年龄、性别等基本信息，这也直接导致帮扶无法细致化具体化。因此政府必须以社区为依托，建立失独家庭养老扶助服务需求信息库，详细记录每个失独家庭的经济状况、精神状态、身体状况等信息，并将这些信息整理分类录入数据库，将分散在政府民政、计生等职能部门有关失独家庭的信息实现共享，打破信息孤岛，以便于进行针对性的精准扶助。[7]

（二）促进多元参与和协作

政府主导并不意味政府是失独家庭唯一扶助服务供给主体，“政府+”扶助模式需要市场、社会组织以及志愿者等扶助主体广泛参与和协作。

1.促进多元参与

福利多元主义认为政府不是社会福利的唯一供给主体和来源，多元参与社会福利的供给已是必然趋势。显然失独家庭的困境也需要市场、社会组织、志愿者以及社会各方力量的多元参与。

社会组织作为社会福利与服务中一支重要力量，近年来在我国发展迅速，截至2016年全国社会组织已达66万个，其业务范围涉及教育、卫生、养老服务等社会生活的各个领域，尤其是在失独家庭需求供给方面具有贴近社会、低成本、高效率的优势。因此政府应加强对涉及失独家庭领域社会组织的培育与引导，除出台优惠政策以及加大对社会组织的资金投入外，还可以采取政府出资购买社会组织服务的方式，使更多社会组织参与到失独群体帮扶工作中，从而发挥社会组织自身优势，更好地为失独群体开展扶助服务。[8]

市场是失独家庭扶助服务多元化供给的重要主体，市场的介入也是失独家庭扶助服务的现实需要。促进市场参与首先要求政府规范失独家庭养老服务市场，引导民间资本参与失独家庭扶助服务供给。其次对失独家庭发展性（享受）扶助服务需求，要充分释放市场活力，鼓励市场充分发挥作用。此外政府还可以采取向市场购买服务以及公办民营等方式吸引民间资本投资失独家庭养老服务市场，甚至可以考虑出台专门针对失独家庭扶助服务产业的优惠政策，扶持民间资本进入失独家庭扶助服务产业。[9]

针对我国志愿者人数偏少、参与意识缺乏的状况，相关部门应该建立针对志愿者的激励机制，帮助志愿者通过参与失独老人的扶助服务获得价值感和成就感，从而保证志愿服务的可持续性。

2.加强多元协作

协作不是简单的参与，而是在失独家庭需求进行精准识别的基础上，对供给侧进行改革，将各扶助供给主体组合成政府+市场、政府+社会组织、社会组织+市场+志愿者等形式以应对失独家庭的差异化需求，从而实现帕累托最优。如利用社会组织的优势以社会组织为扶助主体，可以建立社会组织+志愿者的扶助形式为失独家庭提供家政、日托、上门送餐等日常生活照料服务以及精神慰藉、情感帮扶服务；也可以采取市场+志愿者的组合形式，由医生志愿者与医疗、保健品等生产企业合作，定时到社区为失独老人提供定期上门体检、举办健康讲座、医疗保健品赠送等服务，切实解决失独老人在就医方面的问题。

（三）分类精准扶助

不同失独家庭因健康状况、年龄以及经济收入等差异，其扶助需求的内容与方式也明显不同，而现行的失独家庭扶助服务模式采取的是普惠制形式，一刀切扶助没有考虑到失独家庭需求的异质性，极易造成供给服务与需求之间的错位。分类精准扶助是在服务需求信息库的基础上，对失独家庭的需求进行分类，明确区分生活性（生存）需求与发展性（享受）需求，本着先生活性（生存）扶助，后发展性（享受）扶助的原则，对生活性（生存）需求应按照普惠制原则无差异的提供无偿或低偿服务，对于发展性（享受）需求则可以参考市场价格实行市场性收费。

分类精准扶助在一定程度上缓解了普惠制一刀切形式造成的供需错位矛盾。上海“安康通”就是典型的针对失独家庭的分类扶助服务模式，失独老人可以免费享受“安康通”提供的一些信息咨询、就医指导、门诊预约、事项提醒等的基本服务项目，而超出基本服务项目范围的家电水电维修、陪医就诊、家政服务等将收取一定的费用。此外天津的鹤童模式也是一个成功的案例，鹤童养老院将需要照顾的老年人分为不同的等级，并根据照顾等级以及老人的收入水平提供收费标准不同的服务。[10]

[1]王广州.独生子女死亡总量及变化趋势研究[J].中国人口科学，2013（1）.

[2]周伟，米红.中国失独家庭规模估计及扶助标准探讨[J].中国人口科学，2013（5）：2-9.

[3]吴玉韶.中国老龄事业发展报告（2013）[M].北京：社会科学文献出版社，2013：3.

[4]易富贤.大国空巢：反思中国计划生育政策[M].北京：中国发展出版社，2013：209.

[5]穆光宗.我国机构养老发展的困境与对策[J].华中师范大学学报，2012（2）.

[6]谢勇才.老龄化背景下失独家庭养老模式向何处去[J].东岳论丛，2016（8）.

[7]江治强.经济新常态下社会救助政策的改革思路[J].西部论坛，2015（4）.

[8]张帆，失独群体帮扶工作中存在的问题及对策思考[J].人口与发展，2015（1）.

[9]张举国.“一核多元”：多元治理视阈下农村养老服务供给侧结构性改革[J].求实，2016（11）.

[10]汪大海，张建伟.福利多元主义视角下社会组织参与养老服务问题——“鹤童模式”的经验与瓶颈[J].华东经济管理，2013（2）.

责任编辑：詹花秀

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1009-3605（2017）05-0019-04

2017-06-20

湖南省教育厅科学研究项目“失独家庭差异化社区照顾模式研究”（项目编号：15C0674）；湖南省社科基金决策咨询专项“供给侧改革视角下湖南失独家庭‘社区+’差异化养老服务模式研究”（项目编号：16JCC061）；湖南省社科基金项目“多元参与失独家庭差异化社区照顾模式研究”（项目编号：15YBA199）。

1.韩冰，女，湖南长沙人，长沙商贸旅游职业技术学院讲师，主要研究方向：社会保障；2.熊亮，男，湖南岳阳人，湖南农业大学马克思主义学院讲师，主要研究方向：社会政策。