制度创新视野下依规治党的逻辑架构与政策进路

陈位志

（广东工业大学，广东 广州 510090）

党史党建

制度创新视野下依规治党的逻辑架构与政策进路

陈位志

（广东工业大学，广东 广州 510090）

十八大以来，在全面从严治党的总体战略下，以习近平为核心的中央领导集体对党的制度法规建设提出系列新观点和新思想，包括构建系统严格的纪律规章从严管理干部、推动作风建设常态化和制度化、完善权力运行制约与监督体系、打造“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐长效机制、以全面依法治国推动全面依规治党等，使党的建设逐渐走上法治化和规范化的全新轨道。

制度法规；依规治党；从严治党

十八大以来，以习近平为核心的中央领导集体以全面从严治党为基本战略方针，在干部管理、作风建设、权力监督、反腐倡廉、依规治党等方面大胆进行制度创新，推动建立全面系统、运行协调、强化执行的制度法规体系。

一、构筑系统严明的纪律规章从严治吏

习近平认为，从严治党的关键在于从严治吏。[1]350要真正做到严格管理干部，关键在于要使领导干部在制度和纪律框架内规范用权、积极作为。

（一）以更加严格的纪律约束管理各级领导干部

习近平曾警示党内各级干部：“党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律。”[1]764“要坚持以严的标准要求干部、以严的措施管理干部、以严的纪律约束干部，使干部心有所畏、言有所戒、行有所止”。[2]97-98习近平特别强调政治纪律和组织纪律对各级领导干部的约束管理作用，要求领导干部必须“同党中央保持高度一致，自觉维护中央权威”，“决不允许有令不行、有禁不止”，“决不允许散布违背党的理论和路线方针政策的意见，决不允许公开发表违背中央决定的言论”。[1]1322015年10月中央印发新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，强调党内纪律处分工作的首要原则就是要“加强对党的各级组织和全体党员的教育、管理和监督，把纪律挺在前面，注重抓早抓小”。[2]729新条例对领导干部违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律的处分做了具体详细的规定，使纪律规范覆盖到干部管理工作的各个领域和方面。

（二）以从严从紧为原则深化干部人事制度改革

不断优化干部选拔任用机制，严把选人用人关。2014年1月中央印发《党政领导干部选拔任用条例》，将“依法办事原则”作为干部选拔任用的重要原则之一，明确了新形势下干部选拔任用的条件、工作程序以及关于免职、辞职和降职的相关规定。习近平多次强调，要坚决纠正“唯票、唯分、唯GDP、唯年龄”以及“带病提拔”等问题，保证干部队伍的纯洁性和战斗力。

完善党内问责机制，加强干部考核监督工作。2015年6月中央政治局第二十四次集体学习时习近平强调，要健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。[3]2016年7月中央正式印发《中国共产党问责条例》，提出了失责必问、终身问责等重要原则与措施。在考核干部过程中，中央还强调要严格执行领导干部个人事项报告制度，强化抽查核实，避免考核工作“失之于宽、失之于软”。

（三）建立有效规章制度遏制“为官不正、为官不为、为官乱为”现象

“为官不正、为官不为、为官乱为”是干部群体中长期存在的积弊。习近平明确提出领导干部要“严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实”，即要做到“三严三实”。2015年中央印发《关于在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育方案》，提出要重点遏制和打击“懒政庸政怠政”问题。2015年6月26日中央政治局会议审议通过《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》，提出要建立健全激励、奖惩、问责等工作机制，形成“能者上、庸者下、劣者汰”的用人导向和制度环境，推进干部能上能下，有效解决为官不正、为官不为、为官乱为等问题。[2]617各地方也相继出台相关措施大力整治不作为现象，如北京市的《关于开展“庸懒散”专项整治工作的通知》、广东省的《关于整治庸懒散奢等不良风气切实改进工作作风的意见》等。

二、推动作风建设常态化和制度化

重视作风建设是党的优良传统。十八大以来，党中央通过建章立制来治理整顿不良作风、巩固优良作风，逐渐形成作风建设常态化和制度化的基本思路。

（一）以整顿铺张浪费为突破口，完善制度规定有效治理“四风”

大力整顿奢侈浪费之风是中央强化作风建设的重要起点。2012年底中央颁布“八项规定”，明确强调各级领导干部要轻车简从、减少陪同、简化招待、精简会议活动等，切实减少铺张浪费。2013年习近平在新华社、人民日报有关材料上的批示中强调：“要采取针对性、操作性、指导性强的举措，加强监督检查，鼓励节约，整治浪费。”[1]119-1202013年7月中央印发《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》，要求必须全面停止新建楼堂馆所。2013年11月中央印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》，强调要构建立体式、全方位的厉行节约反对浪费制度体系，形成不能不愿不敢铺张浪费的长效机制。[1]5562014年9月中央印发《关于严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》，明确列出禁止召开会议的风景名胜区名单，并强化财政监督检查和审计监督制度。随着相关制度规定的颁布实施，铺张浪费和奢靡之风得到有效遏制，党政机关的形象和作风得到明显改善。

在整顿奢侈浪费风气基础上，习近平将当前党内不良作风概括为“形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风”，并强调：“作风建设具有反复性和顽固性，不可能一蹴而就、毕其功于一役，更不能一阵风、刮一下就停，必须经常抓、长期抓。”[1]318-319作风建设必须坚持破立并举，注重建章立制。从党内颁发的一系列关于作风建设的规定和制度来看，要巩固优良作风、遏制不良作风，就只能通过制度法规进行常态性的约束和监督。

（二）建立健全党群和干群联系沟通机制

密切联系群众是党的优良传统，也是党的根本政治优势。习近平强调，各级领导干部要面对面、心贴心、实打实做好群众工作，解决好群众最关心最现实的利益问题，各级党组织要建立健全党和政府主导的群众权益维护机制。2013年通过的《中共中央关于在全党深入开展党的群众路线教育实践活动的意见》提出要完善党员干部直接联系群众制度，畅通群众诉求反映渠道制度，使人民群众的意见、诉求、想法通过制度性渠道直接反映给各级党政部门和领导干部。在实践中，中央通过建立教育、激励、考核、监督和奖惩在内的有效工作机制密切干群联系，在各地也出现诸如干部信访窗口轮流接访制度、基层一线调研制度、驻点普遍联系群众制度、党员干部志愿服务制度等有效尝试，保证各级党员干部真正做到从群众中来、到群众中去。

三、扎紧制度笼子完善权力运行制约和监督体系

十八大以来，中央沿着“将权力关进制度笼子里”的基本思路，依靠严格的制度法规治理权力滥用、以权谋私、专权特权现象，不断扎紧制度笼子，推动完善权力运行制约和监督体系。

（一）将权力关进制度的笼子里，实现严以用权

习近平提出“将权力关进制度的笼子里”的全新思路来实现“严以用权”，要求干部必须按照规则和制度来行使权力，任何时候都不能享受特权和以权谋私。习近平强调，领导干部必须正确行使权力，依法用权、秉公用权、廉洁用权，做到法定职权必须为，法无授权不可为。[2]235中央不断强调要用制度和法规管权管事管人，将制度笼子扎得更紧，严防“牛栏关猫”，就是要使权力守边界、有约束、受监督，真正营造严以用权的有效制度体系。

（二）探索建立科学的权力配置与运行机制

在权力结构层面，中央强调要做好顶层设计，合理适度地分解权力，科学有效地配置权力，形成完善的权力结构和运行机制。党的十八届三中全会强调要逐步构建起决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。从具体实践来看，从中央到地方对权力配置和运行机制改革进行了具体探索。一是党委作为决策者享有人事和政策提议权和调整权，居于决策领导位置。二是政府享有政策执行权，应作为行使公共权力的重要主体。三是强调人大享有对政策和预算的审查监督权，体现人大作为立法部门、监督部门的基本职能。[4]让决策权、执行权和监督权既相互分离又相互制约，有利于解决实际工作中存在的党委、政府、人大存在的“议行监合一”的权力结构问题，有效规避权力集中、执行不力、监督缺位等问题。

（三）发挥监督合力效应，完善权力监督机制

历史和实践已反复证明，权力滥用、权力腐化的重要原因在于权力缺乏有效的监督和制约。习近平强调：“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”[1]92党的十八届三中全会提出要全面推行权力清单制度，依法公开权力运行流程。中央还明确权力监督的主要形式，包括集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、谈话和诫勉、询问和质询、特定问题调查等。党的十八届四中全会强调要发挥包括党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、舆论监督等各个监督主体和监督力量的作用，形成监督合力。在具体实践领域，权力监督机制也取得系列突破：一是从中央到地方逐步推行权力清单制度，依法公开权力运行流程；二是推行和完善党务、政务和各领域办事公开制度，实现决策公开、管理公开、服务公开和结果公开；三是明确要求广大领导干部要养成在“放大镜、聚光灯”下行使权力的习惯，杜绝“暗箱操作”和公器私用。权力透明化、监督立体化机制正在得以逐步完善。

四、探索建构“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐长效机制

十八大以来，中央不断加大反腐力度，通过高压反腐不断总结规律，大胆进行制度创新，逐渐形成“不敢腐、不能腐、不易腐”的制度建设总体思路。

（一）将高压反腐转化为常态机制建设，初步建立起“不敢腐”的惩戒机制

习近平强调：“从严治党，惩治这一手决不能放松。要坚持‘老虎’‘苍蝇’一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。”[1]135十八大以来，中央以坚定决心大力整治贪污腐败现象，坚持有案必查、有腐必惩，营造反腐高压态势。在大力反腐基础上，中央不断完善惩戒机制，注重形成反腐威慑力。王岐山强调，反腐败“既要坚定果断刹风整纪，加大办案力度，坚决遏制腐败现象蔓延势头；又要树立长期作战思想，注重深化改革，健全体制机制，加强源头治理，逐渐铲除滋生腐败的土壤和条件”。[1]122从实践来看，中央先后出台包括八项规定在内的各项作风建设硬性规定，各项纪律监督和处分条例也已纷纷出台，惩治腐败的制度系统越来越走向系统严密化，各级纪检监察机关根据相关规定着力严查和惩治腐败问题，惩戒制度的震慑效应已初步显现。

（二）加强权力监督，强化巩固“不能腐”的防范与监督机制

以“抓早抓小”为方针构建预防腐败机制，从源头上防止腐败。习近平在十八届中央纪委二次会议上强调：“要从源头上有效防止腐败，加强对典型案例的剖析，从中找出有规律性的东西，深化腐败问题多发领域和环节的改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞。”[1]136《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》中强调要构建包括风险防控、防止利益冲突、信息共享、预警预判等多层面机制，健全网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制等等，构筑全方位多层次和无漏洞无死角的腐败预防体系。

切实加强领导干部报告个人事项制度的执行与实施。习近平认为：“作为干部特别是领导干部，在涉及重大问题、重要事项时按规定向组织请示报告，这是必须遵守的规矩，也是检验一名干部合格不合格的试金石。”[1]767-7682014年12月，中组部对2015年领导干部报告有关事项工作进行系统安排，主要包括：领导干部个人事项的申报要更直接与反腐体系相结合，增强申报真实性；抽查比例提高到10%，并将进一步提高；干部选拔任用实行“凡提必查”，加强对家庭财产的核查。领导干部个人事项报告制度开始步入实质性操作阶段，将成为预防腐败的重要制度利器。

不断优化巡视制度。自2013年开始，习近平明确强调巡视工作要形成目标明确、任务明确和效果明确的工作思路。首先，巡视工作应明确以服务党风廉政建设和反腐败工作为主体工作目标。其次，巡视工作的主体任务应包括领导干部是否存在贪污腐败等严重问题、是否存在“四风”问题、是否存在违反政治纪律的纪律问题等。最后，巡视工作要实现“善于发现问题，发挥震慑力，遏制腐败蔓延势头”的基本效果。总之，就是要发挥异体监督的作用，通过严密的巡视工作解决各地各部门存在的突出问题。[5]2015年中央印发新的《中国共产党巡视工作条例》，强调要在中央、省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，实现巡视全覆盖、全国一盘棋。实践证明，巡视制度正越来越成为排查和打击腐败最为有效的途径。

（三）改革反腐体制，整合反腐资源，形成“不想腐”的长远保障机制

首先，加强反腐教育，构筑精神屏障。习近平经常强调，共产党人要补足精神上的“钙”，领导干部要加强理论学习，用科学理论武装头脑，坚定正确的理想信念，防止得“软骨病”。同时各级党组织要加强宣传教育，提高干部对腐败的免疫力。2013年1月习近平在十八届中央纪委二次全会上强调要推进和加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，提高领导干部的拒腐防变能力，在全社会培育清正廉洁的价值理念和良好风气。[1]135在此基础上，中央着力推动构建拒腐防变的学习、教育和宣传机制。

其次，通过完善责任机制形成有效的制度屏障。习近平明确提出“两个责任”的基本思路，即在构建党风廉政建设责任制的过程中，应明确党委负主体责任、纪委负监督责任。党委的主体责任包括把好选人用人关、制止损害群众利益行为、从源头上遏制腐败、支持纪律监察机关的工作、自身做好廉洁表率等方面。纪委的监督责任主要体现在，从中央到地方各级纪委要通过调整内设机构、精简议事协调机构，更加聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，明确“监督、执纪、问责”三项主要职责。另外还要充分发挥政府等权力部门的主动性作用。政府等权力部门必须把反腐倡廉精神融入全部工作进程，形成反腐合力。[6]只有将责任制贯穿于党政部门和领导干部工作的全过程，才能实现构建起真正有效的反腐制度屏障。

最后，推动纪委双重领导体制具体化、程序化和制度化，不断完善反腐工作机制。2013年党的十八届三中全会提出，要加强上级纪委对下级纪委的领导，查处案件必须以上级纪委领导为主，各级纪委书记和副书记的提名考察工作必须以上级纪委会同组织部门为主。纪委双重领导体制的具体化和有效实施，有利于解决纪委对同级党委特别是领导班子成员监督乏力、监督不到位的结构性问题，有利于理顺同级党委和上级党委对本级纪委的领导权责关系，有助于纪委切实有效履行对领导干部的监督职责，有助于提升各级纪委监督权的相对独立性和权威性。[7]

五、以全面依法治国巩固和加强全面依规治党

依法治国是党执政方式的重要转变，依法治国能力与水平是国家治理现代化的决定性因素。全面依法治国必然要求全面依规治党。党必须以法治精神和思维加强制度建设，使全面从严治党具有国法和党纪的双重保障。

（一）将法治思维融入全面从严治党

以全面依法治国体现和加强全面从严治党是十八大后执政党建设的重要特征。中央强调，治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。从党内制度法规建设的政策实践来看，法治化将是管党治党的基本思路。中央先后颁布《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，对系统推进党的建设走上制度化、规范化和程序化轨道，提高党依法执政水平具有重大意义。中央还印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013——2017年）》，提出要在五年内基本形成覆盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党和从严治党需要的制度法规体系框架。2014年9月中央政治局审议通过《深化党的建设制度改革实施方案》，强调要全面深化党的建设制度改革，着力健全完善制度机制、增强制度的刚性和约束力，到2020年建立起“系统完备、科学规范、运行有效”的制度体系。以法治思维和法治方式从严治党，还体现在党的各级领导干部具备法治思维，提高依法办事能力。习近平强调，领导干部要带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，党纪国法不能成为“橡皮泥”“稻草人”。[8]党的十八届四中全会要求各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，带头遵守法律。要提高党员干部的法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为判断衡量各级领导干部工作成绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。[2]177

（二）处理好党纪与国法关系，推动依法治国和依规治党协调发展

要处理好党纪与国法的关系。首先，党纪与国法是内在统一的。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》中强调，党内法规必须以宪法为遵循，体现宪法和法律的精神和要求，党内法规制度体系必须与中国特色社会主义法律体系保持内在统一性。[1]480其次，党纪要严于国法。2016年1月习近平在十八届中央纪委六次全会上强调，要把纪律摆在更加突出的位置，坚持纪在法前，纪严于法。一般来说，国法所确认和维系的是最低限度的伦理道德和约束规范，而党规党法是基于党的纲领对党组织和党员提出的要求，通常要高于法律对一般公民和社会组织的要求。党的十八届四中全会明确强调党规党纪要严于国家法律，党员领导干部不仅要带头遵守国家法律，还要遵守更加严格、更高标准的党纪党规。[2]178最后，党规党法可以转化为国法，党规党法可以将党的执政理念内化为国法的精神。[9]依规治党为依法治国提供了示范效应，党内法治化水平也直接影响到国家法治化进程。

发挥党纪国法对全面从严治党的双重保障作用。十八大以来，中央不断强调要打造党纪和国法两个制约权力的笼子，以党纪国法作为从严治党的双重保障。党的十八届四中全会上中央强调要注重党内法规与国家法律的衔接和协调，运用党内法规把全面从严治党落到实处，使党员、干部带头遵守国家法律法规。[2]1782015年5月在浙江调研时习近平强调，从严治党必须严格按照纪律和法律的尺度，把执法和执纪连接贯通起来。[10]6月在中央政治局第24次集体学习时习近平再次强调，反腐倡廉法规制度建设既要体现党章的基本原则和精神，符合国家法律法规，也要同其他方面法规制度相衔接，提升法规制度整体效应。[3]总之，全面从严治党就是要打造党纪国法的双重约束体系，使党纪国法能够协调互补共同发展。

六、结论

以制度创新加强全面从严依规治党，将使全面从严治党战略具有稳定可靠的制度保障。十八大以来，制度法规不仅涵盖到党的建设各个领域和党内生活的方方面面，更是形成了以严格、严谨、严密、严厉为基本特色的制度规范体系，并贯穿于党的纪律、干部管理、作风建设、权力运行、反腐倡廉等实际工作过程中。制度法规的系统化以及与国家法律的有效衔接，成为全面从严治党的有效保障。

以制度创新加强全面从严依规治党，体现党内治理法治化的全新方向，有利于打造全新党内政治生态。十八大以来中央先后颁布党的建设制度化改革以及完善党内法规体系的系列规划和方案，颁布了一批新的党内法规，修订、废除或补充了一部分党内法规条例，全面从严治党的制度法规体系已初步建立起来，体现了中央打造法治化管党治党体系的高度决心。同时，制度之间的衔接问题、制度执行问题也受到高度重视。习近平强调要避免出现“牛栏关猫”“橡皮泥”“稻草人”等现象，就是强调要提高制度的操作性和有效性，使全面从严治党能够真正落到实处，打造法纪严明、运转有度、吐故纳新的执政党全新政治生态。

[1]十八大以来重要文献选编（上）[G].北京：中央文献研究室，2014.

[2]十八大以来重要文献选编（中）[G].北京：中央文献研究室，2016.

[3]加强反腐倡廉法规制度建设，让法规制度的力量充分释放[N].人民日报，2015-06-28（1）.

[4]桑学成，周义程，陈蔚.健全权力运行制约和监督体系研究[J].江海学刊，2014（5）：23.

[5]本刊策划组.从“不敢腐”到“不能腐”“不想腐”——专家学者谈党风廉政建设和反腐败工作[J].秘书工作，2014（12）：15.

[6]王希鹏.十八大以来党风廉政建设和反腐败斗争工作的创新[J].中国特色社会主义研究，2014（4）：92.

[7]赵兵.健全全方位无盲点的监督体系[N].人民日报，2014-01-28（17）.

[8]领导干部要做尊法学法守法用法的模范，带动全党全国共同全面推进依法治国[N].人民日报，2015－02－03（1）.

[9]刘长秋.软法视野下的党规党法研究[J].理论学刊，2012（9）：30.

[10]干在实处永无止境，走在前列要谋新篇[N].人民日报，2015－05－28（1）.

责任编辑：周育平

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1004-3160（2017）02-0043-06

2016-11-20

广东省哲学社会科学“十三五”规划2016年度一般项目“全面从严治党视野下优化党内权力制约监督机制研究”（项目编号：GD16CDS02）。

陈位志，男，湖南澧县人，广东工业大学马克思主义学院副教授，主要研究方向：马克思主义中国化。