安保业市场化转型发展的风险与规避

付逸飞，伏 天

（上海公安学院 治安系，上海200137）

安保业市场化转型发展的风险与规避

付逸飞，伏 天

（上海公安学院 治安系，上海200137）

在国家推进治理能力现代化，创新社会治安治理机制的背景下，安保业获得了进一步转型发展的契机。然而，从现实情况来看，我国安保业参与社会治安治理的能力偏低，存在理念与定位落后、市场发育不完善、服务范围不广、品质不优、从业人员整体素质不高等问题。发达国家与我国虽然在社会制度、发展阶段、法律政策上存在差异，但其安保业发展的历史经验值得借鉴、参考。从发达国家安保业的发展历史与经验来看，安保业在市场化转型发展中参与社会治安治理的社会风险不可忽视。这些问题急需探讨解决，只有对风险进行有效规避，才能顺利推进安保业的市场化转型发展。

社会治安治理；机制创新；安保业市场化；转型；风险规避

社会转型发展既带来了前所未有的发展机遇，又带来了愈发严重的风险和危机。区域发展不平衡、贫富差距两极化、民间矛盾积怨加深，以及极端分子和恐怖势力的抬头，正全方位地考验着国家的治理能力。而公安机关作为维护我国社会治安秩序的主要部门首当其冲遭遇到了冲击。2015年，中央提出全面深化公安改革，把创新社会治安治理机制作为深化改革的主要任务之一，逐步推进社会治安的社会化治理。从发达国家的社会治安治理经验来看，安保业作为维护社会治安秩序的一支重要力量，在参与社会治安治理中所担当的角色不可忽视，应进一步加大其在社会治安治理中的作用。

一、社会治安治理与安保业的转型发展

（一）“治理”语境下的社会治安治理

随着社会的发展，政府的职能从“统治”转变到“管理”，从“管理”又走向了“治理”。这一转变过程，深刻地体现了政府在执政理念上的变化。“治理”的提法是为了政府更好地发挥公共治理作用，来解决社会经济发展中的种种问题。为此，近年来我国一直突出强调要“推进公民的有序参与”，“鼓励和支持各方面的参与”，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的治理格局[1]。在这一格局下，传统的以公安为主体的社会治安管理模式亟待改变。

一是治安治理理念的升华。在实践中，社会治安主要依赖公安机关的力量，多数地方的公安机关在治安治理中也大包大揽，并将打击违法犯罪理解为社会治安治理。然而，社会治安事务实质上是一种社会事务，它需要依靠社会的力量进行综合治理，而不仅仅是公安机关一家之责。因此，在社会治安治理的理念上，公安机关要“跳出公安看公安”，在社会治理中，充分发挥社会组织、市场和公民个人的作用。

二是治安治理手段的丰富。传统的公安机关强势主导的治安治理手段主要就是预防、控制和打击。从治理的层面上看，更多的是依靠管控的手段来设法“控制”社会秩序，认为组成社会的元素都是可能被控制的对象。而在有社会力量参与的社会治安治理机制中，治安防控的手段是多样的，它既包括预防、控制和打击，也包括建设、教育和服务，甚至还包括道德、习俗和舆论。虽然其本质仍然是“社会控制”，但是它更强调的是内在的、非正式的控制，是对失序的社会秩序的矫正与纠偏。

（二）我国安保业参与社会治安治理的现实能力偏低

我国安保业以1984年12月在深圳蛇口成立第一家保安服务公司为标志，发展至今已超过30年。但是，我国安保业并不是像西方国家那样是随着社会经济的发展、治安环境的复杂以及警力不足的压力而发展起来的。其最初是为了适应改革开放的需要，满足外商投资企业的需求而不得不产生的。这就决定了我国的保安服务业从开始就不是市场行为。目前，我国安保业的总体发展水平依旧不高，与现代化安保业的内涵差距较大，参与社会治安治理的水平和能力不够。具体表现在：

一是理念与定位落后。长期以来，受“安保企业就是协助公安工作的下级辅助机构”等传统观念的限制，由原公安机关组建的安保企业（目前的行业主体）几乎就是协助公安工作的下级辅助机构。在这样一种认识和定位下，安保业难以跳出“服从”的地位，更不用说去深度参与社会治理。

二是市场发育不完善。2010年，受国务院出台的《保安服务管理条例》实施的影响，全国安保服务公司达到了3000余家[2]。但是，目前以民营资本为代表的私人安保企业仍然偏少，能够参与区域竞争甚至国际化竞争的大型安保企业更是寥寥无几。总体上，国内整个行业的市场竞争力偏弱，开放性不足，市场培育度不够。

三是服务范围不广、品质不高。现有安保企业提供的服务集中于巡逻、门卫、守护、押运和技防（主要是视频监控）等较基础的门类，对于安保服务外包（如大型活动）、违法犯罪协助预防、安全风险评估等较高级的服务范围涵盖较少。同时，受市场、人才等因素的影响，安保业提供的总体服务水平不高，不利于形成先进一流的服务品质，也容易发生从业隐患和风险事故，增加社会治安治理的主体方面的隐患。

四是从业人员整体素质不高。一方面，我国的安保业一直承担着吸纳大量的就业人口，特别是低端劳动力的社会功能；另一方面，受行业培训、认证、晋升等职业化不够的影响，从业人员的整体素质在其从事安保业之后难以得到根本提升，社会对该职业的认可度不高。

（三）发达国家安保业的发展趋势与我国安保业的转型契机

在当今的发达国家，安保业在参与社会治安治理中的作用不可忽视。如在美国，私人安保业（Private Security Company）已经非常发达，其在协助政府优化成本效益，提高服务质量，减轻安全压力，弥补治理缺陷等方面发挥着不可替代的作用。总体上，发达国家的安保业具有以下特征及发展趋势：

一是绝对的市场化。发达国家安保业的突出特点就是市场化程度非常高，政府仅从法律上制定严格规范的制度，但在市场行为上行政干预极少。因此，安保业整体上在经营、服务上的自由度非常大。自由度的提升助推了以下进程：安全服务的商品化、成本效益的精细化以及技术水平的现代化。

二是服务领域向外延伸、向内细分。发达国家的安保业服务领域是随着社会安全形势的变化而不断延伸、扩展的。目前，美国最大的私人安保协会ASIS（American Society for Industrial Security International）已将安保服务拓展细分为18个类型。而根据2010年实施的《保安服务管理条例》，我国安保服务仅有8个类型。此外，为满足市场中私人群体的个性化需求，安保业提供的具体服务越来越细致，分工越来越明确，专业化程度越来越高。

三是行业协会实力雄厚、影响力大。这些行业协会多是由企业自发组成的，它们制定了较统一的服务质量和管理标准体系，并在行业内部形成合作与竞争。如德国安保协会（BDWS），就是由企业自发组成的，协会的最终着眼点是促进行业的发展。德国现行的安保法规就是安保协会通过游说联邦政府议会通过的。

四是重视职业化发展。在安保业发展历史悠久的英国，2001年通过了《私人保安行业法》。该法对行业的准入制度、职责义务、规范要求等进行了明确表述，尤其是规定私人调查员必须通过英国国家职业资格考试（NVQ）。2003年，英国专门成立了保安行业管理局（SIA），负责审批保安组织、颁发许可证、组织从业人员考核、促进警企合作以及受理投诉等工作。

发达国家与我国虽然在社会制度、发展阶段、法律政策上存在差异，但其安保业发展的历史经验值得借鉴、参考。我国可利用后发优势，逐步建立能够适应我国社会经济发展需要、符合国家社会治理要求、紧跟世界前沿发展态势，并具自身特色的现代化安保业。从法规上看，2010年1月正式实施的《保安服务管理条例》，正式结束了我国安保业无法可依的时代，特别是第3条规定“公安机关负责保安服务活动的监督管理工作”，“保安服务公司根据保安服务合同为客户提供服务”，推动了大量的安保服务企业的市场化改制。从政策上看，2015年2月，中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案措施指出：要“创新立体化社会治安防控体系”，“健全社会治安组织动员机制，推动社会治安社会化治理”[3]。该举措既体现了中央深化公安改革的决心，也暗示了安保业将迎来转型发展的契机。从市场来看，社会群体对安全的日益重视，群众对个性化服务的旺盛需求以及公安机关警力不足的现实压力，都将助推我国安保业型塑为“朝阳产业”。

二、安保业在转型发展中面临的社会风险

安保业的市场化转型发展是一个趋势，市场化既能促进行业的发展，也能对社会的治安治理带来不确定性或风险，尤其是在市场尚未发育成熟、监管机制尚未健全、公共安全短板尚未补齐的情况下。

（一）公共安全治理的责任缺陷

自我国改革开放以来，市场化的发展思想渗透到了社会、经济的各个领域，并取得了举世瞩目的成就，但是在安全领域一直鲜有涉及。西方发达国家也是在20世纪70年代，受新自由主义思潮的影响，认为市场的力量是绝对有效的，并认为在安全领域实行彻底的市场化，也能像在经济领域一样，促进社会安全稳定，弥补政府部门在安全供给效率低下方面的短板，达到既节约治理成本，又能提高社会公共安全服务质量的目的。但是，在市场经济主导下将安全视为纯粹的商品，会导致安全领域存在以下问题：一是仅就“安全”本身来看，公共安全不同于私人安全，公共安全要求安全供给具有长期性、不可间断性、全社会匀质共享。这些特性市场是否能够完全保证？二是商品的特性往往决定了“价高者得”，会不会存在部分人因购买力的不足被排除在“安全”领域之外或者分配不公？如此可能引发类似于经济领域“贫富差距”的社会现象存在，导致社会凝聚力的降低，甚至出现认同感的崩溃。

我国目前正处于社会转型的关键阶段，尤其是在经济结构调整进入了新常态的情况下，社会各个层面的矛盾在不断集聚，化解矛盾的难度在不断加大，公共安全作为社会秩序稳定的“控制器”，一旦治理失位，可能造成难以预料的结果。因此，若涉及安全领域的安保业全方位、完全彻底地市场化，那么其在公共安全治理上的责任缺陷就不能忽视。而且从短期来看，这种公共安全治理上的责任缺陷可能会引发“社会不公”等社会治理的阵痛。这种阵痛在我国目前的形势下，显然很难承受。

（二）当前市场的成熟度难以支撑市场化转型

市场的发展不是一蹴而就的，其有着发展的阶段性。从西方发达国家安保业发展的历程来看，其安保业的市场化是建立在比较成熟、发达的市场经济基础之上的。但是，即便如此，当前西方发达国家的安保业也不能说是“完美的”，也存在一些弊端。如在安保业市场化程度较高的美国，仍然有一些州没有通过安保行业法律法规，甚至有些州关于安保行业的准入标准都没有，服务水平参差不齐，安保人员知法犯法等问题也备受美国民众诟病。

我国安保业虽然也是改革开放后发展起来的，但是整个行业的发展水平还是远远落后于其他行业。我国安保业发展近30年才出台第一部行业法规，正式在全行业推行“管办分离”。从某种意义上说，我国安保业的市场化程度总体上正处于市场化发展的初期。例如，成熟的行业市场会有市场竞争，且竞争必须是真实的、公平的，而在我国某些区域，不完全竞争、地方保护、行政干预的现象还是存在的，市场尚难以在安保行业的资源配置上起到应有的作用。另外，市场化的初期，众多安保企业发展速度不一致，整个行业可能会在市场竞争中重新“洗牌”，部分企业做大做强，部分企业被市场淘汰。同时，市场垄断、不正当竞争等情况也有可能发生，考验市场的调节能力。当前，尚未成熟的行业市场经济，对安保业究竟起到何种程度的影响难以预估。

（三）私营公司运营的成本风险

从商品提供者来看，假设市场完全是由私营企业来提供安保服务，那么追求利润将是其根本动机，对社会稳定和公共安全的考虑则会弱化。而为了利润的提高，减少成本将是其选择之一。然而，消减成本会引发以下风险：一是如果是在从业人员的工资福利待遇上削减成本，将会降低从业人员的职业认同感和安保责任感，从而降低安保服务的质量和水平。二是在运营成本突然提高，利润已不足以维持公司运营的情况下，以服务合同的形式能不能约束私营安保企业继续提供安保服务？单方面违约或中断服务，造成的损失和风险，特别是公共安全领域的风险，又由谁来承担？三是在市场不变的情况下，为了进一步提高经济效益，私营公司会不会走“没有市场去创造市场”之路，营造不安全的氛围，以此增加社会对安保的需求。

南非私营安保业面临的困境就值得深思。南非现有超过2万家私营安保公司，从业人员超过200万（国家总人口约5400万），从业人数几乎是警察的2倍，服务领域涵盖了大型活动安保、车辆控制、室内安全控制、娱乐场所控制、保镖、安保咨询、护卫、押送等各种类型的业务，甚至连南非的大部分城市报警响应服务也集中在私营安保公司手中。但是，受限于私营公司对成本控制等方面的影响，南非私营安保业的从业人员薪水不高、风险较大、工时超常，引发了全国性的暴力罢工。这种安全服务供给的大规模突然中断，南非政府无力马上填补，导致商场被抢、公共交通瘫痪，损失伤亡严重，增加了群众对政府权威性的质疑和对社会无序的不安。

（四）行业监管存在问题

在我国，社会治安领域主要由政府职能部门（主要是政法机关）进行治理，因此，政府的公权力也具有权威性和唯一性。同时，在安全领域出现的问题和风险，政府更多的是通过行政问责来进行解决。因此，总体上我国在安全领域上的监管虽然单一，但比较有效。不过，基于安保业的市场化预期，从经济规律上看，随着改革的不断推进，部分安全领域会逐步减少政府干预，更多的是通过市场的自发调节来完成监管。而在西方发达国家，政府机构通常会在行业准入资格、从业人员资格和证照管理上对安保业的监管进行“卡口”，一旦企业和从业人员通过“卡口”，后续的监管工作更多的是由行业协会等社会组织发挥作用。因为，一方面在社会治安治理主体多元化的背景下，政府无意“大包大揽”所有事项；另一方面，政府机构也无力对所有的安保企业和从业人员进行全程的动态监督管理，只能以规范制度和完善法规的形式在安保业的顶层设计上予以引导、控制和警戒。

正如前文所述，国外的经验是“大市场、小政府”，而我国的实际情况则更偏向于“小市场、大政府”。为此，在市场开放的进程中，安保业的监管应注意以下问题的解决：一是行业政策的不完善，引起的部分安保企业抓住法规漏洞打“擦边球”；二是相关法律的“时滞性”影响；三是“监管的监管”问题：行业协会监管安保业，那么由谁来监管行业协会，怎么监管行业协会，如何掌握监管行业协会的“度”。

三、安保业转型发展的风险规避

如前所述，转型会带来风险，发展会引发问题，我国安保业应正视发展中的问题，规避市场化转型过程的风险，努力将行业转型发展带来的社会负面效应降至最低，把参与社会治理的成效发挥到最高。

（一）顶层设计，底线思维，控制安保业转型发展的公共安全风险

如前所述，安保业的市场化转型面临的较大的社会风险是公共安全风险。由于政府在社会公共安全管理中扮演着“元治理”（对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，重新组合治理机制）的角色，因此，政府更应发挥制度的作用，在法律约束、政策配套等制度层面加强对安保业转型发展的顶层设计；进一步厘清政府与安保业在公共安全方面的责任，规范、指导、协调安保业的市场化转型发展，并由此划定公共安全的底线。在底线以下的公共安全服务，必须由政府完全接管，且能够保证全社会匀质共享。此外，政府可根据安保业市场化发展的不同阶段，来设定安保业参与社会治安治理的程度，以此来控制安保业参与社会治安治理的风险。

（二）分类监督，分级管理，减轻安保业转型发展的政府监管风险

目前，我国政府职能部门对于安保业的监管主要集中在对安保企业的审批环节，而在审批之后的监督管理相对匮乏，往往只是每年由安保企业上报一些报表至政府职能部门。对此，可采取分类监督，分级管理的方式，来避免在市场未成熟的情况下，因监管部门“重审批，轻管理”而引发的行业监管失位。

分类监督是指根据安保服务的性质划分不同的类型，对不同类型的安保企业施行不同程度的监督管理。例如，对于提供金融、银行、电视台、军事要地、政府机关等治安保卫重点单位安保服务的企业，应实行较高等级的监督管理，要定期开展检查，审核企业资质，一旦不符合有关要求，立即取消该公司提供此类服务的业务权限。

分级管理是指对不同级别的安保企业划分不同等级，等级越高，代表企业规模越大、服务质量越高、抵御风险能力越强、可承接的安保服务类型越多。例如，低等级的安保企业由于人员、资金、管理以及经验实力等方面的不足，就只能限于物业保安等基础人防服务。对有违规经营行为，服务质量低劣，甚至不服从管理的安保企业可以降级，直至吊销《保安服务许可证》。

（三）繁荣市场，兼顾公平，减少安保业转型发展的企业运营风险

在繁荣市场方面，应优先放开市场的自由度。当前，我国的安保业市场自由度仍然不高，民营安保企业占比依然较低，多项安保服务类型尚未放开，潜在的巨量的市场规模仍有待开发。为此，一是应在划定的公共安全底线之上，结合市场的监管能力，提供安保服务的负面清单，凡是负面清单以外的安保服务均可放开，由市场自由发展；二是大力扶持民营资本的安保企业，促进市场竞争，培育多元化的安保服务市场；三是鼓励大型安保企业“走出去”，参与国际化的市场竞争，吸纳成熟、先进的市场管理经验。

在兼顾公平方面，应重点规范市场竞争。一是要建立安保业市场的价格指导机制。特别是在安保业市场发展的初期，在行业信息不透明的情况下，应建立行业信息发布机制与服务价格指导机制，规范服务价格，严厉打击不正当竞争。二是设立纠纷裁决机制。经营企业之间发生的纠纷、矛盾（违法除外），可交由行业协会直接裁决或协调，并报政府职能部门备案，有关结果向全行业公示。三是对具有公益性质，能够充实基层安保力量，但利润不高的安保服务企业（主要提供公益性的保安岗位），应在政策上积极予以倾斜。

（四）资格认定，职业化发展，降低安保业转型发展的人力资源风险

人力资源是安保业转型发展的一项重要保证，转型发展中的人力资源风险主要在于人力资源的流失，以及因职业忠诚度不高引发的社会治安治理的主体方面的风险。中、高级的管理人才、技术人才和服务人才，能够提高行业水准，引领企业发展。实行资格认定制度，能够在短期内提升行业整体水准，淘汰不合格人员，帮助企业快速精准地定位中高级人才，并为从业人员提供职业化发展道路。如2005年上海市公安局会同上海人力资源与社会保障局启动了五级保安员（包括初级保卫员、中级保卫员、助理保卫师、保卫师、高级保卫师）国家职业资格鉴定计划。资格认定既为从业人员提供了职业发展的阶梯式晋升途径，又增加了社会认可度和职业忠诚度，可以有效地减少人力资源的流失。

[1]许韬.“治理型”公安行政执法新模式的生成与展开[J].浙江警察学院学报,2014(6):58-62.

[2]申国栋.《保安服务管理条例》实施背景下的青岛AB保安公司战略选择与实施[D].青岛:青岛科技大学,2012:19.

[3]经中央审议通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案将印发实施[N].人民日报,2015-02-16 (1).

[4]宫志刚,李小波.社会治安防控体系若干基本问题研究[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2014(2).

[5]李卫海.我国安保业转型的法学思考——美国私人安保“警察化”的启示[J].政法论坛,2015(3).

[6]公安部治安管理局,公安部第一研究所.国外私人调查和保安业管理[M].北京:群众出版社,2012:75-76.

[7]苏瑞娜.南非私营安保业参与公共安全治理的社会风险与监管困境[J].亚非纵横,2013(5).

[8]赵景平.从西科姆的运营模式解读日本保安服务业[J].上海保安, 2011(4).

【责任编校：谭明华】

Risk Aversion in the Development of Security Industry Market-Oriented Transition

Fu Yifei,Fu Tian
（Shanghai Police College,Shanghai 200137,China）

Under the background of promoting the modernization of governance capacity and innovating a new mechanism of social security governance in China，the security industry will get the opportunity of further transition and development.However,fromtherealityof the situation,China'ssecurityindustryto participatethe social security governance capability deviation,the existence of the concept and positioning behind,the market development is not perfect,the scope of services is not wide,the quality is not strong,the overall quality of employees is not high and so on.Although there are differences between the developed countries and China in the social system,the development stage and the legal policy,but the historical process and developmental trend of the security industry that are worthy of learning and reference.According to the developmental trend and experience of the security industry in developed countries,security industry in the process of transition and development of the market-oriented to participate in social security governance bring some risks can not be ignored.These issues should be discussed.Only to seek the risk aversion effectively,that can be realized the smooth development of security industry market-oriented transition under the premise of social stability.

Social Security Administration;Mechanism Innovation;Security Industry Market-Oriented;Transition; Risk Aversion

D631

A

1673―2391(2017)02―0009―05

2016-11-27

付逸飞（1986—），男，安徽六安人，上海公安学院治安系中级教官、理学硕士，研究方向为治安管理、犯罪心理；伏天（1959—），男，上海人，上海公安学院治安系高级教官，研究方向为治安管理。