区域协调发展中的政府体制改革思路

张可云+沈洁

摘要：目前，我国区域协调发展面临诸多现实问题，而政府行为是影响区域经济发展和关系协调治理的最主要因素之一。政府之所以阻碍区域协调发展的根本原因在于职能重心转换不到位。而政府的职能重心之所以未能配合经济增长方式同步转型的深层次体制原因在于官员晋升激励和地方财政收支的约束，因此建议改革晋升机制，调整转移支付和补偿机制。鉴于现行政府组织框架无法完全胜任协调区域发展的任务，应构建一个超越行政边界的区域管理机构并划定标准区域和问题区域，辅以法律法规等制度性保障，从而确保纵向激励机制充分发挥作用，同时使横向利益分配相对均衡合理。

关键词：区域协调发展；政府；体制改革

中图分类号：F260.3 文献标识码：A 文章编号：1003-0751（2017）01-0020-07

区域协调发展，重点在“协调”，同时需要兼顾“发展”。回顾我国的发展历程，不难发现政府行为对区域经济发展和区域关系协调发挥着重要的作用。计划经济时期，国家作为统一的行为主体按照“绝对公平”的原则分配产品。改革开放后，随着财政、税收、信贷、价格等一系列具体政策的转变，个人、企业和地方独立经济利益得到承认，地方政府出于维护自身利益的原因先后打响了重复建设、原料争夺、市场封锁和价格竞争等“区域大战”，与此同时，政府主导型的区域合作也在全国范围内遍地开花。时至今日，尽管社会主义市场经济体制已经渐趋完善，但政府行为仍然是影响区域协调发展的主要因素之一。针对我国经济增速不断放缓，供给侧结构性改革迫在眉睫的现实问题，区域协调发展视角下的政府体制机制也应该相应做出调整，从而“加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消費，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性”①。

一、区域协调发展面临的现实问题

自“九五”计划提出“区域协调总方针”以来，我国始终秉持着“公平优先，兼顾效率”的原则实施区域平衡发展战略，并取得了显著成效。从增长速度来看，自2008年起，西部地区、中部地区增长速度先后超过东部地区，成功扭转了长期以来东部沿海发展快、中西部内陆地区发展慢的局面；从增长极的培育来看，除长三角、珠三角、京津冀三大城市群支撑中国经济稳步增长外，长株潭地区、武汉城市圈、鄱阳湖经济区、成渝地区、中原经济区、关中天水地区等一批新兴增长极发展势头迅猛。但是需要明确的是，我国距离实现区域一体化还很遥远，区域协调发展任务依然艰巨。

1.区域发展绝对差距较大

近年来，尽管从经济增长速度的角度看，中西部地区略胜一筹，但在地区间人均GDP、人均财政收入、人均拥有财富水平等关键指标上，中西部地区与东部地区的区域差距并没有实质性的缩小；相反，有一些方面的差距还有所拉大。根据《中国统计年鉴（2015）》的统计数据，从2014年东、中、西部及东北地区②的主要总量指标及人均统计指标来看，东部地区仍然是全国经济增长的主要驱动力，中、西部地区发展仍然相对落后，东北地区总体表现稳健。从总量指标来看，东部地区人口与产业聚集效应明显，2014年以占全国38.3%的人口带动了51.2%的经济产出，贡献约53.8%的财政收入；相较之下，中、西部地区的人口分别占全国的26.6%、27.0%，覆盖超过半数的全国人口，同时占据81.34%的国土面积，但地区生产总值和一般预算收入加总额分别只占全国的40.5%和38.7%，均不及东部地区，属于典型的欠发达地区。从人均指标来看，四大板块间落差明显，表现不一。东部地区人均财政收入为7823元，中、西部地区人均财政收入分别仅有3720、4309元，东北地区为5174元，其中中部地区人均财政收入显著偏低。

2.“行政区经济”现象突出

“行政区经济”是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是中国从传统计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时出现的具有过渡性质的一种区域经济类型。换句话说，在完善的市场体制下，经济要素的流动理应仅受需求关系的驱动，甚至不受国界的约束。然而，改革开放以来，在中央和地方实施分权改革的同时，我国的各级地方政府却迟迟未能适应市场经济的要求，长期存在直接干预经济的行为，从而使得地方之间的竞争被掺杂了太多的非市场因素，进而造成不同地区市场环境的异质性，最终形成了一种行政区与经济区的特殊耦合体，即“行政区经济”现象。行政区划对于区域经济的形成和发展、自然资源的开发和城市生产力的合理布局等方面都存在基础性影响。这一点在京津冀地区表现得颇为明显，2015年北京、天津人均GDP分别达到106284元和106908元，而河北省人均GDP只有40143元，与京津两地存在较大差距。京津两市在地理位置、历史继承、政策扶持等多种原因共同作用下产生的巨大虹吸效应将优势资源、要素吸引到其行政区域范围内，并借助行政层级优势将这种绝对利益封锁在行政区边界内，“环首都贫困带”“灯下黑”等区域经济现象的出现正是“行政区经济”问题盛行的最有力佐证。

3.区域合作受阻，矛盾冲突加剧

目前学界针对区域合作的现状、形成机理和未来发展分析较多，但对于区域矛盾冲突的关注相对不足。这并不意味着当前区际关系不存在问题，而是恰好说明了区域间的竞争模式已经发生了变化，向着更为隐秘、更难以量化的方向发展了。即便是在目前国内一体化程度最高的长三角、珠三角地区，也仍然存在着分工不够充分、产业结构同构等问题，区域的市场分割仍然严重。长三角方面，城市群覆盖的25个地级市中，除了国际化水平最高的上海市，另有15个城市提出要建设成为“金融中心”；由于航空产业发展迅速且对地方经济带动作用强，2010年以来，长三角地区多地投建新机场，导致航线网络重复建设，空域资源紧张，出现了航班延误等诸多问题；在产品的市场流通方面，长三角地区内部同样存在着以检测之名行地方保护主义之实的情况，在生产地区免检的产品销售到其他地区却需要“再检”，无形中增加了企业的交易成本。珠三角方面，珠江口沿岸分布的广州港、深圳港、珠海港等大大小小60多个港口间竞争激烈、内耗严重，却长期未能推进整合；2012年、2014年广州和深圳相继颁布限牌、限外听证等政策，明确规定外地牌照车辆需“错峰出行”；佛山一环改造后对外地车辆实施区别收费，广佛两市内环路仅相距数公里却无法实现跨区衔接，交通一体化进程陷入困境；2014年，深圳、惠州交界处建起垃圾填埋场，环保工程反倒成了害民工程，空气污染问题持续升级。