村民自治有效实现形式的新探索
——以湖北省孝昌县磨山村为例

刘宝平

(华中科技大学马克思主义学院，湖北武汉430074)

20世纪80年代，为了破解人民公社体制废除后乡村治理的困境，学者们提出了村民治理理论。1987年11月24日经第六届全国人大常委会第23次会议审议形式通过并公布，于1988年6月1日起试行的《中华人民共和国村民委员会组织法》以正式制度确立了“村民自治”的乡村治理模式。然而，令人遗憾的是，调查研究显示曾经被给予很高期望“村民自治”在很多时候、很过地区和很多方面治理绩效不佳，甚至“好”的制度治理出“恶”的后果，即带来了治理难题。不禁要问，村民自治何以不能，又何以可能?显然，村民自治的有效实现需要一系列的前提条件，而千差万别的“异质性”乡村又决定了这些条件的差异性。30余年来，尽管村民自治制度在实践中遇到了一些困难和挑战，但其仍然是乡村治理的重要机制，因此，必须探索符合乡土社会特征的灵活的能够应对复杂乡村事务的有效实现形式。中共中央从2014～2017年连续4年下发一号文件提出要“探索村民自治的有效实现形式”，在此背景下，全国各地积极探索和实践，并出现了一些新的村民自治的有效实现形式。因此，在分析村民自治面临难题的基础上，以实地案例为研究对象，积极探讨村民自治的有效实现的条件和形式，让村民自治的有效实现成为可能。

一、村民自治面临的难题

“村民自治作为一种理念性的制度设计，在实际操作过程中却遭遇到种种的困境，集中体现为村民自治背景下形成的‘乡政村治’格局中各治理主体之间合作精神的缺失，包括乡政与村治的冲突、农村基层党组织与村民自治组织的冲突等。”［1］笔者认为村民自治之所以“不能”是与以下四个方面相关:一是乡村关系不顺，二是村两委的关系不协调，三是乡村黑恶势力的不良影响，四是农民参与意识不足。

(一)乡村关系未理顺

“在当前‘乡政村治’的体制下，由乡镇政府的行政管理权和村庄村民的自治权所构成的“二元权利”的结构性矛盾其本质就是国家政权对乡村自治授权与村民自治的委托授权在村民委员会这一层面发生了摩擦冲突。”［2］这两种权利的摩擦与冲突就表现为乡村关系不顺，并由此造成了两种极端倾向，一种是乡镇政权对村委会的过度干预所形成的“附属行政化”倾向。乡镇政权是我国政权体系的神经末梢，国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终都要乡政加以贯彻、落实。可谓是“上面千条线，下面一根针”。乡镇政府习惯沿袭过去“命令—服从”为特征的行政思维方式，将大量的行政工作借助乡镇党委或者以自己的名义交给村委会，于是村支部、村委会就成为事实上的乡政“下属”，或者乡镇政权的“一条腿”，村民自治组织被“行政化”了。另一种极端是村委会过度强调自治并形成“独立王国”，造成的“过度自治化”倾向主要是指:“村民自治超出了法律法规范围，村委会擅自做出不属于自治范围的决定。”［3］在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督，他们以自治的名义拒绝承担协助乡镇政府开展工作的责任和义务，甚至与乡镇政府明争暗抗，这影响了村民自治权与乡镇行政权之间关系的顺畅通行。

(二)村两委关系不协调

村委会与村党组织的权力分配问题是村民自治实践中遭遇的一大难题，在村务决策和管理中，“两委”班子意见不统一时，容易各自为政。村两委的摩擦与冲突究其根源是国家的相关法律法规对二者权利与职责的界定尚不明确，太过模糊和抽象，这就难免为二者的实际工作造成了一些障碍。一些村委会认为村民自治是村委会自己的事情，拒绝党组织的指导与干预，致使党支部领导作用难以发挥，基层党组织涣散无力。一些村党组织认为领导核心作用的发挥就是要包办一切，结果使得自治组织流于形式，形同虚设。“村两委”的摩擦与冲突对村民自治的实施产生消极影响。

(三)乡村黑恶势力的干涉

一些原本游走于乡村主流社会边缘的地痞、流氓等逐渐形成了一股危害一方的黑恶势力，他们不仅严重破坏了农村的社会管理秩序及经济秩序，而且“它还作为一种隐含着某种政治欲求的社会力量，严重地侵蚀着农村的基层组织”［4］。乡村黑恶势力对农村基层政权或基层组织的渗透方式有两种，即“黑恶势力的官员化”和“官员的黑恶化”［5］。乡村黑恶势力在控制农村基层政权或者与当地官员形成结盟后，为了满足私欲，便把黑手伸向村庄的公共资源。他们通过霸占矿山、开采资源、买卖土地等手段谋取大量暴利，严重侵蚀了村庄的集体经济。而且，在现阶段国家政策大力扶植农村发展并每年转移支付国家大量资源的背景下，地方黑恶势力通过非法手段强势介入，直接截留国家下拨的资源，并形成了以此为中心的分利集团。也就是说，乡村黑恶势力打着“民主”的旗号，非法渗透入村民委员会，将村民自治“机制”为其所用，从而在乡村政治中占据主导地位，并形成以其为中心的“网络化分利秩序”，这严重侵害了村民的利益以及村民委员会的运行。

(四)农民参与意识不足

村民自治的良好运行有赖于广大村民的政治参与，村民的政治参与是村民自治的内在动力，但是由于历史和现实等原因，农民的政治参与水平与政治现代化的要求有很大差距。大部分农民的政治参与属于手段性参与，即当前利益受损时针对特定问题的政治参与，缺少明确的价值取向，也无持续性，致使农民的政治参与流于形式。具体到村民自治的过程中表现为一些村民随意放弃民主选举权利，如在选举村委会成员时不闻不问，或者凭感情草率行事，乱填选票。在村庄内部的自治过程中，村民不愿参加自治活动，当自身权利受到侵犯时，也大多逆来顺受，不敢使用自己合法的监督管理权利，村民政治参与的缺失严重影响了村民自治的良好运作。

村民自治作为一项国家制度，属于上层建筑领域，需要不断适应新的情形而发展变化。马克思主义认为，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，是人类社会发展的基本规律。“随着经济基础的变革，全部庞大的上层建筑也或快或慢地发生变革”［6］33，反过来，上层建筑也会反作用于经济基础，经济基础要求上层建筑同自己相适合，以利于自己的发展;上层建筑必须符合经济基础及其发展的需要，否则就不能长期存在下去。当前村民自治制度作为一项自上而下的国家正式制度，无法有效对接乡土社会，带来了一些治理难题。究其根本原因是不符合上层建筑要适应经济基础状况的规律。温铁军认为:“在小农经济基础上建立现代化的上层建筑，是当时出现的各种严重“三农问题”的根本原因。”［7］可见，乡村治理制度设计与实施必须与乡村社会的基础、性质、资源和结构相契合，即实事求是地进行差异化的乡村治理。我国地域广大，地域差异更是千差万别，不同的地域、地形及村落聚集、聚落会形成不同的自治单元，不同的自治单元又会形成不同的自治形式。笔者以磨山村村民自治的新形式为研究案例，通过对具体鲜活案例的深入分析，可以使问题比较清晰地呈现出来，以便从案例分析中得出合理可行的结论。

二、磨山村村民自治有效实现形式的探索

(一)自治的空间基础:村庄基本情况

磨山村位于王店镇东部，紧邻107国道，全村现有304户，1 365人，下辖4个自然湾，即陈家湾(20户)、杨家嘴(43户)、齐家楼(118户)、樊家湾(123户)，共10个村民小组。全村耕地面积为94hm2，其中水田 39hm2、旱地 55hm2，山地面积653hm2，原始森林66hm2。农村经济收入来源于种养业、林业、渔业。2014年被定为全县“美丽乡村”建设试点村，2015年，该村被评为“省级绿色示范村”。2016年，磨山村被评为第二届乡贤论坛2016年度湖北省“最具影响力十大美丽乡村”之一。除此之外，在村庄治理方面，为了解决村支书和村主任相互掣肘的困境和出于精简人员的考虑，该村实行党政“一肩挑”，即村主任和村支书由一人担任，同时两委成员相互交叉任职。

(二)自治的组织:村民理事会和农村经济合作社

为了更好地管理本村事务和解决公共物品的供给问题，樊家湾村民决定首先从组织建设入手，于2016年3月经全体村民同意成立了“樊家湾村民理事会”。村民理事会完全是村民自发和自愿成立的组织，不受村民委员会的管理和制约。理事会成员不享有任何特权，入会自愿，出会自由。公开直接选举是村民理事会成立的基本原则。公开选举采用了线下和线上两种方法，线上则借助微信平台，建立村民选举群，让外出务工的村民也能够参加选举，更具公平性;线下则由在家的村民直接投票选举，通过这两种方法共选举出100多名理事会成员。然后再由这100多名理事会成员选举出7名理事会管理人员，共有1名理事长，2名副理事长和4名理事负责人，任期2年，可连选连任。经过协商，理事会管理人员进行了分工，理事长负责统筹和规划全局工作，副理事长协助理事长处理村中各种具体事务，其他理事会负责人则根据已分配的管辖事务各司其职。理事会明文规定了一些内部管理规则，除了分工负责外，在村庄事务的决策上，理事会规定凡是涉及全村利益的事项均需召开村民代表大会，由全体村民共同协商，达成一致意见后才能实施。村民理事会的成立真正体现了“四个民主”——民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，理事会成员共同决定村庄各种大小事，真正实现了村民自己的事务自己来管理。

樊家湾村民在村民理事会的基础上又注册成立了樊家湾农民合作社，樊家湾农民合作社遵循自愿原则，入社自愿、退社自由。以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益，坚持“成员拥有、成员控制、成员受益”的原则，成员地位平等，实行民主管理。该合作社有7名负责人，也是由线下和线上两种方法投票选举产生，票数最高者担任合作社法人，也是社长，随后依次是副社长、会计、出纳和3名维护管理者，该合作社成立后主办旅游、餐饮、垂钓等产业。该合作社采取股份合作的形式，村民入股可采用两种方式，一是资金入股，以一家一户为单位，一户一股，入股资金1 000～10 000元。第二种方式是以村庄集体资源(土地、鱼塘)入股。资金入股采用自愿原则，入股资金越多，年终分红越多，年终分红村民人人有份。这样通过入股的方式村集体经济的红利，由村民共享，也可以有效解决60岁以上老人和丧失劳动能力群体的养老和生活问题。除此之外，村民自发捐赠房屋和石材建立了樊家湾“石艺村史馆”和樊家湾农民夜校。

三、村民自治有效实现的形式和条件

通过对磨山村这一具体案例的分析，可发现该村村民自治之所以成功，有三个主要原因，一是在行政村这一级别实行党政“一肩挑”，避免了村两委争权夺利和农村基层政权的黑恶化现象。二是村民自治单元下沉，在自然村层级建立村民理事会等自治组织，可以有效避免乡镇对自治的干预。三是以建立农民经济合作组织为抓手，激发村民参与自治的积极性。

(一)政党和政权下沉:党政“一肩挑”

在乡村治理中，国家和农民之间的关系始终是一个核心问题，而农村基层组织则是国家与农民之间关系的主要连接点，因此必须有一个强有力的农村基层组织体系。“尤其是当前中国农村正处于快速变化和农民大规模流动状态，农村会产生各种难以预料的问题，会遇到各种不期而遇的风险，因此，必须建立一个具有灵活性同时又具有强大能力的基层组织体系来应对现代化进程中可能出现的各种问题、风险或危机。”［8］“通过政党和政权下乡，中国共产党重构了国家和乡土社会(农民)之间的联系，有效地完成对乡土社会的整合。”［9］但是党村支部委员会和村民委员会在实际运作中却出现了一些偏离，二者争权夺利、内耗严重，效率低下，或者被乡村黑恶势力利用变得“黑恶化”。为了解决这些不良现象，2002年中共中央和国务院办公厅下发《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。湖北省在2005年、2008年、2011年、2014年均下发正式文件提倡村党支部书记和村民委员会主任“一肩挑”和加大村“两委”成员交叉任职力度。统计显示，“截止2015年3月，湖北共有103个行政村、931个乡镇、302个街道办事处、24 822个行政村、197 890个村民小组，其中97．8%的村实现了村党支部书记与村委会主任‘一肩挑’。”［10］

磨山村正是在这样的背景下实行村党支部书记与村委会主任“一肩挑”，据该村的齐书记介绍磨山村在2005年就已经成为党政“一肩挑”的试点，经过十几年的探索，已经有成熟的经验和做法。该村的具体做法是，首先进行村党支部书记的选举，选好党支部书记后，再进行村民委员会的换届选举，让党支部书记作为候选人参加村民委员会主任的竞选，选举票数过半即可选举成功，通过合理合法的方式，保证党支部书记竞选成功，实现村党支部书记与村民委员会主任“一肩挑”。实行“一肩挑”，从体制上实现了加强党的领导与完善村民自治的有机结合，强化了领导效能;从制度上促进了村“两委”班子的协调运转;从操作上降低了村级组织的运作成本，有利于更好地发挥以村党组织为核心的村级组织的整体功能，在现行体制环境中有普遍推广的可能性。

(二)“村民自治单元”下沉:自然村自治

磨山村下辖的自然村樊家湾和齐家楼成立了各自的自治组织，即樊家湾村民理事会和齐家楼村民理事会。之所以在自然村层级成立自治组织有其必要性和合理性。从笔者调研来看，行政村即磨山村地域广大，人口众多，村民很难参与到自治过程中。该村的一位村民说从家里到村委会需要很长的时间，在农忙时节更无时间去开会。因此将自治单元下沉到自然村便于农民的参与。除此之外，该村的村干部反映村委会虽然是法定的自治组织，但在实际上却要承担大量的行政任务，无暇顾及村民的自治需求和公共品供给需求。在自然村层面成立自治组织既可以避免承担行政职责，又可以充分发挥村民的主体地位和满足村民的自治需求。而且自然村拥有土地集体所有权，村民利益更加密切，自然村村民的风俗习惯也都相同，凝聚力也更强。总之，由于自然村具有地域相近、村民利益相关、文化相连等优势，因此在此基础上成立的自治组织效果良好。

自然村层面的村民自治具有良好的治理绩效。首先，可以高效地解决公共品供给问题。自然村作为一个熟人社会单元，村民有着宗法和道德压力，它可以迫使村民遵守某些既定规则，因此可以有效解决“搭便车”行为，使公共物品和公共服务的供给更加切实有效。樊副主任说，樊家湾在获得“美丽乡村建设”项目后，需要筹资建一个广场，该事通过樊家湾村民理事会很快得到了解决，所有村民都尽力捐钱，几乎不存在“搭便车”行为。其次，可以充分发挥村庄的治理资源。乡村中的“能人”对乡村社会有着关键影响，但当行政村规模过大时，一些能人就被“边缘化”了，其治理能力得不到利用。但在自然村中，经过村民的选举，这些“能人”就可以被委以重任，使其能力得到运用。最后，使村庄的社会秩序得到明显改善。自然村自治组织成立后，在理事会的号召下，自觉去农民夜校学习和培训，农民的素质和精神面貌有所提高和改善。

(三)村民自治的抓手:农民经济合作组织

农民的政治参与积极性不高、参与意识不强是当前村民自治效果不佳的原因之一，因此如何把农民调动起来参与自治就成为了村民自治有效实现的关键。马克思指出:“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”［6］82利益与人们的生活最为紧密。因此，以利益尤其是经济利益为抓手才能充分调动村民参与政治的积极性，从而激发他们的主体意识。邓大才认为:“相关利益和利益相关性是自治有效实现最根本的条件和最深厚的基础。”［11］樊家湾正是以经济利益为抓手，以搞活村集体土地收益为手段，建立了樊家湾农民合作社。它是村民依法自愿成立的，既是一个经济组织，同时还具备经济功能，它实行民有、民享、民管原则。合作社坚持的是“资源与开放、社员民主控制、社员经济参与、自治与独立、提供教育与信息培训、合作社间的合作以及关心社区”［12］的基本原则。樊家湾农民合作社成立后主要利用土地来发展特色养殖、垂钓、旅游等项目，因为村集体拥有土地所有权，土地的开发利用涉及每个村民的利益，所以农户的参与积极性很高。“合作社作为一种农民可以信赖的组织，除了帮助农民维护权益外，还是扭转乡村秩序，建设农村文化等方面的重要组织载体。”［13］樊家湾农民合作社的成立不仅提高了农户的收入，帮助带动贫困户致富，维护村民自身的利益，更为重要的是提高了村民的政治参与意识与民主意识，锻炼了村民的自治能力和民主监督能力，并将对村民自治的有效实现和乡村的良好治理产生重要影响。

四、结论和建议

诺斯曾说:“尽管正式规则改变了，但非正式约束却没有。这样，非正式约束与新的正式规则之间就产生了一种持续的紧张关系，……用新的正式规则来排挤长期驻留的非正式约束，如前所诉，或许是一种立竿见影的办法，……但这却忽略了构成非正式约束之基础的根深蒂固的文化传承因素。因此，尽管正式规则的‘一揽子’变迁是有可能发生的，但与此同时，许多非正式约束仍然保持着强劲的生存韧性，因为它们仍然在解决着参与者之间的基本交换问题——不论是社会的、政治的，还是经济的。”［14］对于任何一个国家，尤其是发展中大国而言，其社会中都存在一些原生力量，这些原生力量通常会阻碍与其不适应制度、组织的落地实施和效果发挥，即使组织和制度是好的——会带来福利的增加和效率的提高，但是如果与原生力量不适应就会制约效果的发挥。可见，乡村治理制度的设计与实施必须与乡村社会的基础、性质、资源和结构相契合，即实事求是地进行差异化的乡村治理。即使在同样的“村民自治”的治理机制下，“异质性”村庄也需要、或产生不同的治理模式，由此，“村民自治”的效果也大不相同。总之，在工业化、城市化迅速推进导致乡村社会剧烈变迁的时代背景下，村民自治有效实现形式的探索必须以马克思的历史唯物主义为指导，立足于中国的基本国情，尤其是中国农村社会的基础、性质、结构、资源禀赋以及历史上长期形成的传统文化，同时还要充分挖掘乡村的本土资源，以期实现村民自治制度与乡土社会的有效对接，从而破解治理难题。对于村民自治的有效实现，提出如下建议:

第一，在行政村采取党政“一肩挑”，实现政府治理与村民自治的有效衔接和良性互动。党政“一肩挑”在实践中表现出一定的效果，减少了决策环节，避免了村主任和村支书相互扯皮，精简了领导人数，降低了行政成本，提高了办事效率。因此，在湖北、山东、广东、河北、辽宁等省份都推行了党政“一肩挑”方式，“截至2008年底，在全国60．1万个行政村中，党组织书记和村委会主任两个职务“一肩挑”的达到了 61．9%。”［15］但是这种方式不太符合《村民委员会组织法》的相关规定。在全面依法治国的大环境下，地方性法律法规与国家正式颁布的法律相悖的现象必须予以纠正。关键是如何结合当前乡村治理，尤其是村民自治中存在的问题，对相应的法律法规做出修改和调整。“随着村民自治的创新，特别是村民自治有效实现形式的丰富，应该及时修订完善法律，将提升地方性经验形成的中央决策制度化法治化，并在更广泛的范围内推行。”［16］23

第二，“我国的村民自治自发产生于自然村，定型在建制村(行政村)，再度活跃于自然村，便反映了村民自治要在实践中不断寻求最适合的实现形式。”［16］22具有地缘性和血缘性双重特征的自然村或者自然湾，村民们的利益一致，文化相连，可以有效解决“搭便车”和“钉子户”问题，提高公共物品和服务的供给效率，从而将农民动员和组织起来。因此，必须重视自然村在村民自治方面所具有的优势，在自然村层面探索丰富多样的有效实现形式。同时，在现代化和城镇化的背景下，我国广大农村千变万化，不同农村地区的内外环境也千差万别，因此村民自治的有效实现形式切忌“一刀切”，必须根据实际情况因地制宜。

第三，以经济利益为抓手，充分挖掘村庄现有资源，建立新型农民经济合作组织。每个村的资源禀赋不同，优势也不同，要因地制宜地发挥村庄的优势资源，并以此为基础建立农民经济合作组织，以利益来驱动，激发村民参与的积极性。同时在村民地参与过程中，培育农民的民主意识和权利意识，让农民的主体作用得到充分发挥，使村民自治真正落到实处。

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［4］周博文、杜山泽．关于地方黑恶势力向农村基层政权渗透问题的若干思考［J］．公安研究，2011(7)，36－41．

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［6］马克思，恩格斯．马克思恩格斯选集(第二卷)［M］．北京:人民出版社，1995．

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