《营利性民办学校监督管理实施细则》的理解与适用

余中根

(信阳师范学院教育科学学院，河南 信阳 464000)

《营利性民办学校监督管理实施细则》的理解与适用

余中根

(信阳师范学院教育科学学院，河南 信阳 464000)

《营利性民办学校监督管理实施细则》的贯彻落实，将有助于规范营利性学校的办学行为，促进民办教育健康发展。营利性学校的准入规制和退出规制是《实施细则》的重要内容。

《营利性民办学校监督管理实施细则》；理解；适用

教育部、人力资源社会保障部和工商总局于2016年12月30日联合发布了《营利性民办学校监督管理实施细则》(以下简称《实施细则》)，旨在规范营利性民办学校办学行为，促进民办教育健康发展。为了更好地理解和适用《实施细则》，需要对相关问题予以进一步的探讨。

一、《实施细则》简介

(一)《实施细则》的效力等级

由于各评价因子对建设开发的影响或限制程度不同，如生态红线、优质基本农田对建设开发的限制程度较高；因此将选取的评价因子进行强制性和较强制性因子的筛选，并建立适宜性评价指标体系（见表1）。

从法的效力等级来看，《实施细则》的立法机关为教育部等三部委，因此，《实施细则》从层次上看属于教育规章，具体而言，属于教育规章中的部门教育规章。因此，《实施细则》的制定不得违反《宪法》、《教育法》、《民办教育促进法》等法律，也不得违反行政法规，如国务院于2016年12月29日发布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》。

场效应管输出电路如图7所示。为使系统更加稳定，采用光耦隔离输出。输出端子J2的引脚1连接外部电源正极，引脚3连接外部电源负极。外部负载接在引脚2和3之间。单片机的P1.2引脚通过三极管Q2，控制光耦的引脚3和4接通或断开。当P1.2为高电平时，光耦U1的3，4引脚接通，从而场效应管M1导通，给外部负载上电。P1.3场效应管输出电路与此类似。

因此，以《教育法》、《民促法》和《实施细则》为依据，营利性学校的设置标准也应该包括机构、人员、设施设备和经费等四方面条件。

二、《实施细则》的立法目的与立法依据

作为我国教育发展中的新事物，营利性民办学校在办学中存在诸多不规范行为，包括：办学方向、教学内容、办学行为违反教育方针和法律法规，办学条件达不到国家规定标准、虚假宣传、违规招生和违规收费、抽逃办学资金和非法集资等。为了规范营利性学校的办学行为，《实施细则》制定了如下几方面措施：一是建立营利性学校的准入规制，包括筹设和正式设立两个阶段；二是建立健全相关机制，如年检制度、年度报告公示制度、信息公开制度等；三是加大对教育教学质量的监管力度；四是监督营利性学校的财务资产状况，如第30条规定“办学结余分配应当在年度财务结算后进行”；五是制定了营利性学校的退出制度。

土壤温度偏低、大气干旱、土壤干旱是干旱地区苹果栽培苗木成活率低的主要原因。行间清耕、间作小麦、自然生草3个处理苹果幼树树冠光照强度、空气温度差异不显著，自然生草的光照强度比行间清耕高10%以上，比间作小麦高9%以上，但空气温度高，空气相对湿度非常低，仅为19. 5%，加剧土壤蒸发及苗木茎干蒸腾，导致植株体处于水分亏缺状态，影响苗木成活。

1.贯彻落实国发〔2016〕81号文件

由于营利性民办学校的性质兼具教育机构和企业，因此，《公司法》也成为《实施细则》的立法依据之一。

百香果汁、胡萝卜汁、白砂糖、接种菌种、稳定剂黄原胶∶CMC（1∶1） 的添加量分别控制在4.0%，25.0%，10.0%，1.0%，0.1%；然后将发酵温度分别控制在41，43，45℃，研究产品的最佳发酵温度。

1.《教育法》

(一)立法目的

3.促进民办教育健康发展

张英写道：“我愿汝曹常以席丰履盛为可危、可虑、难处、难全之地，勿以为可喜、可幸、易安、易逸之地。人有非之、责之者，遇之不以礼者，则平心和气，思所处之时势，彼之施于我者，应该如此，原非过当；即我所行十分全是，无一毫非理，彼尚在可恕，况我岂能全是乎？”

近年来，我国民办教育取得了长足发展，教育教育质量逐步提高。但是，民办教育发展中也存在不少问题和困难：党对民办学校的领导作用发挥不充分、体制机制创新不足、扶持民办教育的措施不够有力、民办学校的现代学校制度建设滞后、教育教学质量有待提高、政府部门的管理服务水平偏低等。针对这些问题，与《若干意见》和《民办学校分类登记实施细则》相呼应，《实施细则》提出了相应的解决措施，以促进我国民办教育的健康发展。如《实施细则》第12条规定，申请正式设立营利性学校需要提交的材料之一是学校党组织负责人及组成人员名单、有效身份证件复印件和教职工党员名单。第15条规定设立营利性学校要坚持与党的建设同步开展。第20条规定营利性学校应当切实加强党组织建设。第21条规定了营利性学校应当以人才培养为中心、不断提高教育教学质量。第47条规定了营利性学校违反法律法规应该承担法律责任的七种情形，并规定了民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。

(二)立法依据

从《实施细则》第1条来看，其立法依据主要是《教育法》、《民办教育促进法》和《公司法》等法律法规。

《公司法》作为《实施细则》的立法依据，主要体现为公司法的精神和基本法律制度。《公司法》规定了公司的设立制度、人格制度、产权制度、资本制度、财务会计制度、重大事项变更制度、法律责任等，营利性民办学校作为公司，也需要遵循《公司法》的精神和基本法律制度。

其实，按照中央提出的“以管资本为主加强国有资产监管”，相关部门应该真正做到“管好国资、放活企业、不管经营”。

国发〔2016〕81号文件即国务院于2016年12月29日发布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)。《若干意见》属于国务院制定的行政法规，要求对民办学校实行分类管理，实施差别化扶持政策，并积极引导社会力量举办民办学校。

(二)准入程序

2.《民办教育促进法》

为了更快、更直接地找到故障点，同时又要兼顾操作起来简单易行，所以笔者连接了本田原厂专用诊断电脑HDS，决定首先开始进行前雾灯的功能动作测试。遗憾的是，功能测试列表里面竟然没有前雾灯的这个项目，所以只好从前雾灯继电器(图3)开始入手了。

《实施细则》以《民办教育促进法》(以下简称《民促法》)为立法依据，这一点非常明显。

本《实施细则》的立法机关为国务院的三部委，即教育部、人力资源社会保障部和国家工商总局。为什么有关营利性民办学校的监督管理，需要由此三部门共同制定相关的规范性文件？原因在于，营利性民办学校的监督管理，在此三部门的管理权限范围内，且只有此三部门通力合作，才能确保营利性民办学校的发展。按照《民办教育促进法》的有关规定，教育部负责全国民办教育工作的统筹规划、综合协调和宏观管理，营利性民办学校属于教育机构，理所当然在教育部的监督管理范围内。人力资源社会保障部在国务院规定的职责范围内负责有关的民办教育工作，举办实施以职业技能为主的营利性民办学校，其审批机关为人力资源社会保障行政部门，因此，营利性民办学校的监督管理也属于人力资源社会保障部的管理权限。而营利性民办学校的登记机关为工商行政管理部门，国家工商总局当然有权对营利性民办学校加以监督管理。

2.规范营利性民办学校办学行为

3.《公司法》

近日，在山东济南召开的“2018中国农业服务产业峰会”上，国务院参事室特约研究员、原农业部常务副部长、中国农业经济学会会长尹成杰表示，农业服务产业是“乡村振兴”战略的支柱产业之一，是实现农村产业兴旺不可或缺的部分，是促进小农户和现代大农业对接的重要机制，是实现一二三产业融合发展的重要纽带。

三、营利性民办学校的准入规制

营利性学校的准入规制主要是对营利性学校的举办目的、举办者、出资方式、设立条件、设立程序等方面进行规范，包括准入标准、准入程序、准入内容等方面。

(一)准入标准

关于营利性学校的准入标准，《实施细则》第5条规定“批准设立营利性民办学校参照国家同级同类学校设置标准”，《民促法》第11条第二款规定“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行”。也就是说，《实施细则》并没有具体规定营利性学校的准入标准，只是要参照同级同类学校设置标准。那么，学校的设置标准包括哪些方面呢？《教育法》作为教育基本法，对学校的设置标准进行了规定。《教育法》第27条规定，设立学校必须具备如下四方面基本条件：一是有组织机构和章程，二是有合格的教师，三是有符合规定标准的教学设施设备，四是有必备的办学资金和稳定的经费来源。

此外，《实施细则》虽然没有具体规定营利性学校的准入标准，但却对举办者的条件提出了要求。《实施细则》第9条规定举办营利性学校的社会组织应当具备信用状况良好等三方面条件，第10条规定举办营利性学校的个人应当具备中华人民共和国国籍等三方面条件。

《实施细则》以《教育法》的规定为依据，其调整对象为营利性民办学校，并在第2条第二款重申了《教育法》第26条第四款的规定，即社会组织或者个人不得以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办营利性民办学校。此外，《实施细则》在其他条款中也始终以《教育法》的规定为依据。

营利性学校的设立包括筹设和正式设立两个阶段。营利性学校的准入程序包括举办者申请和审批机关处理两个阶段。

申请筹设营利性学校应当提交如下材料：筹设申请报告、设立学校论证报告、举办者资质证明文件、资金来源数额及有效证明文件等。民办学校举办者再申请举办营利性学校的，还应当提交民办学校的相关资料。有两个以上举办者的，应当提交合作办学协议。审批机关应当在受理筹设申请之日起30日内以书面形式作出是否同意的决定。同意筹设的要发给筹设批准书，不同意筹设的应当说明理由。经批准筹设的营利性学校，举办者应当在3年内提出正式设立申请。在筹设期内，营利性学校不得招生。

申请正式设立营利性学校应当提交如下材料：正式设立申请报告、筹设批准书、举办者资质证明文件、学校章程、学校首届董事会等机构负责人相关资料、学校党组织负责人相关资料、学校资产及其来源的有效证明文件、学校教师和财会人员名单及资格证明文件。审批机关应当自受理之日起三个月内(其中申请正式设立民办高等学校的为六个月内)以书面形式作出是否批准的决定，并送达申请人。审批机关的处理包括两种情况：第一，对批准正式设立的营利性学校，要发给办学许可证。营利性学校在取得许可证后，要到工商行政部门办理登记。第二，对不批准正式设立的，应当书面说明理由。

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其次，支持推进糖料蔗产业转型升级，延长制糖产业链。充分利用好广西“双高”糖料蔗基地建设上升为国家发展战略的契机，一方面以“双高”基地建设为平台，加大对糖料蔗主产市如南宁、崇左、柳州、来宾及32个糖料蔗核心基地县（市、区）在基础设施方面的扶持力度。另一方面打造高附加值的甘蔗制糖产业链。主要以发展糖业循环经济、提高综合利用效率为突破口，延伸甘蔗制糖产业链。如支持鼓励大糖厂加强项目规划和技术投入，引进先进的工艺、技术、设备改造传统制糖业，完善“资源-产品-再生资源”的生产流程，把制糖业打造为糖、酒、纸、生物化工等生态循环产业链，提高产品的附加值，实现蔗糖产业减耗增效的可持续循环经济发展。

在营利性学校的机构方面，《实施细则》第12条要求申请正式设立营利性学校应当提交的材料之一为学校首届董事会、监事(会)、行政机构负责人及组成人员名单和有效身份证件复印件。第16条要求营利性学校应当建立董事会、监事(会)、行政机构，同时建立党组织、教职工(代表)大会和工会。第20条规定监事会中应当有党组织领导班子成员。第26条要求营利性学校应当独立设置财务管理机构。

在营利性学校的人员方面，《实施细则》第12条要求申请正式设立营利性学校应当提交的材料之一为学校教师、财会人员名单及资格证明文件。第18条规定营利性学校监事会中教职工代表不得少于1/3。第19条规定有犯罪记录、无民事行为能力或者限制行为能力者不得在学校董事会、监事会、行政机构任职。

在营利性学校的经费方面，《实施细则》第7条规定营利性学校注册资本数额要与学校类别、层次、办学规模相适应。第8条规定营利性学校的举办者要具备相应的经济实力。第12条要求申请正式设立营利性学校应当提交的材料之一为学校资产及其来源的有效证明文件。《实施细则》第五章专门对营利性学校的财务资产进行了规制。

四、营利性民办学校的退出规制

营利性学校的退出规制主要涉及退出方式、退出条件、退出的后续问题处理等。《民促法》第八章“变更与终止”专门规定了民办学校的退出问题。《若干意见》明确提出要“健全学校退出机制”。《实施细则》依据《民促法》和《若干意见》的有关条款，对营利性学校的退出问题进行了规定。

就营利性学校的退出方式而言，《实施细则》规定，营利性学校可以采取分立、合并、终止及其他重大事项变更的形式，由学校董事会通过后报审批机关审核，并依法向工商行政部门申请变更、注销登记手续。“其他重大事项变更”包括举办者变更、学校章程变更、学校形式变更、学校资产变更等。

就营利性学校退出的后续问题处理而言，《实施细则》规定了如下几点：第一，财务清算和财产清偿。营利性学校终止时应当依法进行财务清算和财产清偿，以保障利益相关者的合法权益。第二，撤销与注销登记手续。营利性学校终止时应当及时办理撤销、注销登记手续，将办学许可证、印章和营业执照等交回原审批机关或原登记管理机关。第三，学校党组织的处理。营利性学校退出时，上级党组织应当及时对学校党组织的变更或者撤销作出决定。

[1]吴华.新法实施的担忧与期待[J].教育与经济，2016(6)：3-8.

[2]余中根.民办学前教育政府规制的机理、问题与出路[J].信阳师范学院学报(哲学社会科学版)，2015(3)：78-81.

TheUnderstandingandApplicationoftheDetailedRulesfortheImplementationoftheSupervisionandAdministrationofFor-profitPrivateSchools

YU Zhong-gen

(School of Education Sciences, Xinyang Normal University, Xinyang Henan 464000, China)

The implementation of the detailed rules for the implementation of the supervision and administration of for-profit private schools will help standardize the behavior of for-profit schools and promote the healthy development of private education. Access regulation and exit regulation is the important content of detailed rules.

the detailed rules for the implementation of the supervision and administration of for-profit private schools; understanding; application

余中根(1976- )，男，博士，信阳师范学院教育科学学院副教授，研究方向：教育法学。

G40-011.8

A

1671-3974(2017)03-0047-04

2017-05-07

2016年度河南省教育厅人文社科规划项目“民办学校退出之法律问题研究”(2016—gh—100)。