PPP模式下政府和私人部门的风险分担问题研究

胡涵　彭会　林可欣

摘 要 PPP模式是指公共部门与私人企业合作的模式，风险合理分担是保证PPP项目良好运行的基础。政府和私人部门可以通过商议协定与奖励政策相结合的方式来分担风险，合理分配项目风险。本文基于风险分担前提假设和原则，对PPP项目风险分担进行风险偏好分析，提出风险分担流程，构建了分担的整体框架。

关键词 PPP模式 政府 私人部门 风险分担

一、PPP模式发展现状及风险分担概况

“PPP模式”，也称“公私合营”模式，指公共部门与私人企业合作的模式，是一种由政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成相互合作关系的形式。目前，该模式在全国被广泛应用于公共产品建设和服务领域。

PPP模式得到广泛应用，不仅因为其能够有效解决政府资金不足的问题，更取决于它的核心理念之一——风险分担。[1]合理的风险分担是PPP项目顺利运行的前提，而PPP项目风险的阶段性、复杂性等特征决定了无论是政府部门还是私人部门承担过多的风险都会导致项目失败。因此，建立一个合理的风险分担机制尤为重要。

二、山东省聊城市节能减排示范城市PPP项目简介

2014年，聊城市成为山东省唯一入选的国家节能减排财政政策综合示范城市，该市节能减排PPP项目是聊城市节能减排财政政策综合示范城市PPP合作项目中最大的合作项目，中标公司为燃控科技及联合体山东华禾生物科技有限公司，预计总投资额为72.49亿元，涉及范围包括烟气治理、湿地治理、水治理、节能及监测等，开展时间为2015年6月，建设期为3年。

三、PPP项目风险分担情况

政府凭借其职能所具有的优势，能够提供部分行政职能上的操作性和便利性。因此，政府在PPP项目风险承担中，倾向于承担政策、法律和最低需求、监管、保护公共利益等风险，涉及政府向用户收费的项目，由政府承担支付风险；私营企业以盈利为目的，并且具有较丰富的商业经验。因此，社会资本方倾向于承担项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险。如果存在第三方，即当私人部门承包了该PPP项目，但却把其中一部分工程或业务交给第三方，也就是施工方，由于其具有施工技术上的优势，所以在施工过程中出现的技术风险由第三方来承担。对于经济风险和自然风险等双方偏好意愿较低的风险及不可抗力风险，政府和私人部门可以通过商议协定与奖励政策相结合的方式来进行分担，合理分配项目风险。

四、PPP项目风险分担研究

（一）PPP项目风险分担前提假设

1.“理性人”假设。“理性人”的假设是指在经济活动中，主体所追求的唯一目标是自身经济利益的最大化。PPP项目的各参与方，即政府追求社会福利最大化，私营部门追求自身利益最大化。因此，在风险分担主体确定时，各方都是基于自身的目的作出的理性选择。

2.“合作意愿”假设。双方都愿意为了项目的顺利完成而合作，从PPP项目整体出发，甚至可以损失部分自身利益来承担风险使项目能够良好地建设和运营。同时，针对双方均不愿意承担的风险可通过协商或者风险转移等风险控制手段进行分配，本着互利共赢的原则分担风险。[2]

（二）PPP項目风险分担原则

任何项目都不可避免地存在风险，而且风险也不是一成不变的，风险贯穿于整个项目的运行过程中。随着PPP项目各个阶段的进行，风险类型也在不断发生变化。因此，在不同阶段要用不同的原则来对风险进行分担。

1. PPP项目初始阶段——风险偏好和优势原则。风险偏好和优势原则是指项目风险应由对该风险具有较大优势的一方来承担，对风险控制的优势表现在自身的技术、管理水平、部门特点等方面，以达到项目整体满意度的最大化。在项目初始阶段，由控制力强的一方承担风险，不仅可以降低项目发生该风险的几率，减少项目成本，而且还能够合理调动和优化配置各方的资源，提高整个PPP项目风险分担的合理性。

2. PPP项目谈判阶段——风险与收益对等原则。基于“理性人”的假设，各参与者都会要求与自身承担风险大小相匹配的利益，获取利益较大的一方承担风险也较高。也就是说，当一个主体在有义务承担风险损失的同时，也应该有权利享有风险变化带来的收益，并且该主体承担的风险程度与所得回报相匹配。

一般而言，参与者愿意承担在自身控制力以内并且收益率很大的风险，但对于在控制力以外的风险，即使收益率很高，参与者承担该风险的意愿也是很低的。因此，对于PPP项目中双方承担意愿低的风险要进行风险分担收益奖励政策，可以通过高于预期收益的激励方式来刺激承担主体进行风险分担。

3. PPP项目进行阶段——风险分担动态原则。风险分担机制是一个开放的系统，同时由于PPP项目具有建设营运合同周期长的特点，不断变化的内外部环境以及潜在的风险因素都会影响风险分担框架的稳定性。因此，在进行风险分担框架设计时要不断进行风险识别、评估和分担等工作，以确定新形势下双方风险分担的量。

五、PPP项目风险分担的框架

第一阶段：PPP项目初始风险分担阶段。PPP项目初始阶段，政府和私人部门会预估项目中面临的各种风险，确定可能出现的风险种类，并对风险进行分析，以风险偏好和优势原则为主，结合各方对PPP项目初始风险的偏好选择和各部门技术优势，选择对风险控制力大的一方来承担风险。因此，风险主要分为政府承担的风险、私人部门承担的风险和双方共同承担的风险。第二阶段：PPP项目谈判风险分担阶段。分担框架以风险与收益对等原则为主，各部门对初步承担的风险进行评估、定价、谈判和管理等工作，建立合理的分配方案，对PPP项目风险进一步分担。第三阶段：PPP项目进行风险分担阶段。最后，基于风险分担的动态原则，分担框架建立了风险跟踪和再分担机制，保证项目的良好运行。

六、结语

PPP模式的成功运用在很大程度上依赖于正确的风险辨识以及合理的分配，风险合理分担是保证PPP项目良好运行的基础。对PPP模式下政府和私人部门的风险分担问题研究结果有利于充分调动各类社会资本的积极性，引导社会资本参与PPP项目建设，提高社会公共服务的质量和水平，以更好地促进政府与私人部门之间的“共赢”，实现PPP项目的多层次、多样化发展。

（作者单位为中央民族大学）

[基金项目：本文系中央民族大学2016年本科生研究训练计划（URTP）的阶段性研究成果，项目编号：URTP2016110072，项目名称：PPP模式下政府和私人部门的风险分担问题研究，指导老师：张兴无，项目成员：胡涵，彭会，林可欣。]

参考文献

[1] 张晨. PPP项目风险分担：发达国家与发展中国家的比较分析[D].天津大学，2014：1-70.

[2] 李丽红，朱百峰，刘亚臣，张舒. PPP模式整体框架下风险分担机制研究[J].建筑经济，2014（9）：11-14.

[3] 郭婷婷. PPP模式风险分担研究[J].金融天地，2016（7）.

[4] 莫科聪. PPP融资模式在环保领域的风险分担研究[D].北京：对外经济贸易大学，2015：1-38.

[5] 李妍，杜崇东，刘婷婷.新型城镇化基础设施PPP项目风险分担机制研究——以河北省为例[J]. 2016（1）：95-99.