陇东地区土地撂荒的成因与对策
——以甘肃省镇原县为例

许 捷

(陇东学院 经济管理学院，甘肃 庆阳 745000)

陇东地区土地撂荒的成因与对策
——以甘肃省镇原县为例

许 捷

(陇东学院 经济管理学院，甘肃 庆阳 745000)

当下，随着社会经济快速发展，中国城镇化进程日益加快，农村土地撂荒现象逐年增多。基于对甘肃省镇原县农村撂荒土地的调查，分析了该县农村土地撂荒现象出现的原因，以及土地撂荒对当地经济发展、粮食安全和农村社会稳定等各方面的影响，据此提出了调整产业结构、加强农村基础设施建设等治理撂荒土地的一系列对策。这对当地农村土地问题的研究具有借鉴意义。

陇东地区； 镇原县； 土地撂荒

2015年12月中央召开第三次城市工作会议，启动新型城镇化进程。我国城镇化进入流动人口市民化的阶段。随着人口就业结构的变迁以及经济产业结构的转化，城镇化进程仍然处于快速增长的阶段。伴随着快速增长的城镇化进程，土地撂荒现象日益严重。短期看，土地撂荒减少了粮食产量，影响农民的经济收入和生活水平；长期看，威胁到国家粮食安全及各种农副产品的有效供给。城镇化进程为农民带来越来越多门槛低的就业机会，加之农业产业弱势特征较为明显，使得农民进城打工的积极性提高，农村土地撂荒现象在镇原县较为普遍。

随着社会生活水平的不断提高，农民家庭各项成本开支逐步提高，诸如生产成本、教育成本等，这迫使农民即便自身不愿意进城务工也不得不进城打工。在镇原农村，进城务工已成为常态，大部分农民进入远离家乡的一线城市，这使得镇原农村土地撂荒成为一种必然现象。农村土地撂荒影响社会稳定和正常发展，面对日益严重的镇原县农村土地撂荒问题，应提高对撂荒问题的认识，增强解决撂荒问题的责任感、使命感和紧迫感，进一步完善农村土地承包关系，调整和优化农业生产结构，进而促进农村经济发展，维护农村社会稳定[1]。

一、 镇原县土地撂荒的现状

(一)镇原县土地撂荒的整体概况

镇原县隶属于甘肃省庆阳市，位于甘肃省东部，水土流失较为严重。2013年镇原县总耕地面积152607.21公顷，其中，耕地坡度分级为：0°～2°的平坦耕地在全县分布较多，多分布于太平镇、屯子镇、平泉镇、孟坝镇、新集乡、郭原乡，方山乡、马渠乡、城关镇、三岔镇等地也有少量分布；2°～6°耕地多分布于平泉镇、南川乡、城关镇、上肖乡等地分布较多；6°～15°的耕地多分布于三岔镇、新城乡等地，城关镇、方山乡、郭原乡、开边镇等地也有部分分布；三岔镇、孟坝镇、殷家城乡、临泾乡部分耕地坡度在12°～25°，但数量很少，面积较小；临泾乡石羊村的极少量耕地坡度大于25°。

(二)镇原县撂荒土地的分布特征

1.水利条件差，灌溉成本高，单块面积较小、坡度较大的耕地撂荒多。主要分布在新城乡、南川乡、上肖乡、方山乡、郭原乡、开边镇、殷家城乡、临泾乡等乡镇，撂荒土地面积大约33900亩，占这些乡镇原有耕地面积的6.52 %。

2.距离县城较近的乡镇土地撂荒多。距离县城较近的农民思想相对先进，有较多的信息来源途径，能有效取得工资待遇较好的其他非农行业，进城打工或经商，加之政策导向的变动等因素利诱，导致劳动力流失，造成大面积土地撂荒，主要分布在城关镇、平泉镇、孟坝镇、三岔镇等乡镇，撂荒面积大约7300亩，占这些乡镇原有耕地面积的0.93%。

3.土地种植相对务工而言，投入大，产出小，效益低，流程繁琐，周期长，大量劳动力外出务工，这是造成土地撂荒最主要的原因。由这个原因造成的土地撂荒遍布所有的乡镇，撂荒土地19000亩，占全县耕地的3.10%。

二、镇原县出现土地撂荒现象的原因

(一)农业比较效益低，利润空间小

国家为了鼓励农民种地而实行种粮补贴制度，先后出台了一系列支农、惠农、强农、富农政策以调动农民种地的积极性，然而随着种子、化肥、农药等农资价格不断上涨，农民劳动报酬从2000年20元上涨到2015年140元，劳动工价不断提高，农民种粮的成本也急剧上升。经估算，农民种地除去成本平均每亩利润不足400元，农业的比较效益还是比较低。

下面是通过调查计算出来的一亩地小麦种植成本。一亩地的小麦种子50斤，按甘肃2015年10月的二级小麦市场价1.2元/斤计算，需要60元；化肥，底肥、接苗、追肥各10斤，按照2015年的2800元/吨计算，需要42元，杀虫剂、除草剂等农药需要30元；基本生产农具的折旧200元(不计牲畜的饲养成本)，农资投入合计332元，而且种粮成本几乎以平均每年10%的速度递增。另外，劳动力的投入，按照每亩小麦在耕、种、锄、收四个环节投入的劳动总量计算，需要16个劳动用工日(一下简称“工”)，每个“工”按照建筑工地的最低工资(镇原县的小工工资为150元/日，大工工资为260元/日)150元计算，一亩小麦种植的人工投入总额为2400元。由此以来，一亩小麦的投入需要2732元。但是镇原县最好的土地，一亩地最高产量是800斤。按照二级小麦市场价1.2元/斤计算，一亩小麦的产出960元。这就是说，种植一亩小麦，亏损1792元，剔除国家的惠农和补贴(每亩平均120元)，还亏损1672元。农民为什么还会去种植，就是因为没有计算劳动力；之所以没有计算劳动力，主要是出于留守在家的人员不得不劳作的生活补贴和农民几千年来对土地的依赖情结。

此外，再对比一下外出务工所得，单从劳动力付出的角度来说，一亩地的劳动力投入是2400元，如果在工地劳动，2400元就是16天连续时间的工人劳动所得；按照二级小麦市价1.2元计算，可以买2000斤小麦；而且小麦是二年生作物，生长周期是8个月，这期间的劳动力投入是分散的；最重要的是，这只是劳动力一项所产生的差异，何况土地投入还有大量的种子、化肥、农药等生产资料的投入。

在这种形势下，农民种田已没有什么效益可言，大多数农民已经感到，土地如同鸡肋，“弃之可惜，食之无味”。多种地多赔钱，少种地少赔钱，不如弃耕外出挣现钱。于是大多数青壮年劳动力丢下土地外出打工或经商，追求更高的经济收益，种地的劳动力也相应减少，致使土地无人耕种，只能丢弃使其撂荒。

(二)从事农业种植业的劳动力流失严重

如上文所述，务工和务农的显著效益差，使得有劳动能力的农民离开土地，进城务工，造成大量土地撂荒。笔者调查发现：镇原县农村人口47.33 万，青壮劳力30.12万，进城务工 13.4万；即使农村妇女，只要有劳动能力，也不愿意留在农村务农，大部分也进城打工。留守农村的，就多为老、弱、病、残，这种现象使得农村种植业劳动力锐减，老人在帮忙照看小孩的同时，加上劳动力的孱弱，不能正常种地。

(三)土地流转困难

镇原县地处黄土高原沟壑区，土地贫瘠，管理方式粗放，当前农村粮食生产仍是以家庭联产承包责任制为基础的个体经营模式，这种分散经营的缺点是缺乏统一管理，生产要素不能形成规模效益。青壮劳力大多外出打工或经商，致使剩余劳动力多为留守老人、小孩和体弱者，导致大量耕地无人耕种或无法耕种,加上土地流转困难,许多耕地只好抛荒[2]。同时，受传统观念影响，承包人不愿彻底将土地流转给他人，一旦失业了还有土地耕作，还可以领取国家的土地补助款，所以宁肯撂荒也不愿流转。

(四)农业基础设施破坏或缺失，生产方式落后

镇原县大多数乡镇处于山区，农业基础设施较差，虽然政府近年来加大了对镇原县的农业基础设施建设的力度，农村的基础条件也有了明显改善，但与农业现代化发展要求还有很大差距[3]。镇原县农村水利设施陈旧，乡村小道至今每到下雨就泥泞不堪。由于山地道路陡峭、崎岖难走，农村自然条件恶劣，基础设施差、改善难度大等因素，路段没有进行合理规划和拓宽，使得土地无法进行机械化耕种，致使农民将土地撂荒[4]。

(五)农业生产遭受的自然灾害频繁，风险大

镇原县自然环境恶劣，农业生态环境脆弱，农业种植干旱，由于水利设施落后，致使农业生产由于干旱缺水产量难以保证。在干旱之年，贫瘠的坡地连籽种都无法收回。农民种地基本都是靠天收成，农业自然灾害频繁的发生对农业生产的危害大。受气候影响，镇原县农村种植农作物主要包括小麦、玉米、土豆、菜籽、胡麻等，这些农作物生长和收货的季节极易受到冰雹、霜冻等自然灾害的损坏，致使农民辛苦一年到收割季节颗粒无收[3]。农民面朝黄土背朝天一年忙碌下来，到头来不仅没有收成，反而要赔本，这对贫苦的农民来说，是不小的打击，他们也丧失了种地的信心。

(六)石油勘探破坏良田

长庆油田甘肃省勘探区域主要集中陇东地区，长庆油田采油十一厂负责镇原油田的开发。在石油开发过程中，油田人员的居住用地和办公用地以及井场平整和道路修建都需要大量用地。2010年以来，长庆油田采油十一厂共打井322口。长庆油田在镇原县石油勘探过程中，对土地资源的破坏程度高，对地下水资源污染严重，不可避免地占用耕地，使得这一部分被占用的耕地撂荒。

三、镇原县土地撂荒现象产生的影响

(一)减少农民收入，阻碍当地经济发展

镇原县是传统农业大县，属于典型西部贫困县城，农业发展对全县经济的发展有着重要的影响，传统农作物生产对草畜产业影响较大。土地撂荒，农作物种植种类和产量减少，粮食只能满足家庭的食用，没有多余的农产品提供销售，减少农民播种收入，降低了农民的幸福感。现有土地撂荒问题如果得不到重视而及时解决，会制约全县农村经济发展，变成恶性循环，致使镇原县会越来越贫困，农民幸福感得不到提升，社会稳定团结受影响。

(二)影响粮食安全

“无农不稳，无粮则乱”，近年来，镇原县城经济发展占用了部分耕地，加之农业产业结构的调整，使得粮食总产量大幅下降。粮食安全难以保障，国家储备粮来源减少。从国家长远利益来讲，影响国家粮食安全。

(三)造成土地资源浪费

镇原县土地资源利用效率较低，农业投入不足，很多都是粗放经营。撂荒加速了土地干旱、瘠薄、盐碱化的进程，影响了土地质量，好地变差地，熟土变生土，造成土地资源的严重浪费。

(四)激化了干部和群众的矛盾，影响农村社会稳定

大面积的耕地被撂荒，基层干部想法设法让农民种地，可农民不愿种地，从而激化了干部和群众之间的矛盾，在一定程度上影响了农村社会的稳定。

(五)冲击承包制度和惠农政策

我国实行家庭联产承包经营责任制以来，农民种粮积极性大幅调动，确保了农民增收和国家粮食安全。但随着社会经济的发展，农民主要以进城打工为主要收入来源，种粮只为满足家庭日常食用所需。这样的结果对国家联产承包责任制和惠农政策造成了较大冲击。

四、治理镇原县土地撂荒的对策

(一)调整产业结构，加大农业投入，落实惠农政策

镇原县应结合农产品和农业经济作物的市场需求，根据镇原县区域产业的发展优势，重点培育和发展特色农业，扩大土地经营规模。特色农业的发展可以充分弥补镇原县各种沟壑区土地利用率不足，适当提高农民种植收入。镇原县政府应引导农民，以市场需求为主导，优化农业经济作物品种，为多层次市场需求提供多样化农产品。应将以粮食为主的地区改为粮食、水果、畜牧业、林业等多结构，逐步提高优质粮食、优质畜禽产品和特色农产品在现有农业经济作物当中的比重。

应建设优质农产品的生产基地，建立多元化的经济模式，提高农民收入，农民可在自己的土地上耕种作物，利用养殖业，如养殖家禽和猪等来提高农民收入。对于部分耕地存在的季节性撂荒现象，镇原县政府可以扶持大型农业企业，形成规模化的种植，提高农业生产力。政府可以对一些种粮大户实施全面农业补贴、农机器械购置补贴和强农惠农富农政策扶持，进一步完善化肥等农资价格政策，对化肥等农资产品价格实施监督检查，第一时间掌握农资价格变动，最大限度保护农民利益。

(二)完善社会保障机制，解决农民工后顾之忧

随着城镇化和工业化进程加快，进城务工人员数量加大，政府应当完善社会保障机制，使得这部分进城务工农民能够享受与城镇居民相同的养老、失业、医疗及工伤保障制度。完善社会保障制度和稳定的收入来源，让农民能够安心在城里工作，不必随时考虑回乡务农。这样，减少了这部分农民对土地的依赖，使农民有意愿将未耕种的土地转让承包，不必闲置撂荒。扩大养老保险及全县范围内实施医疗保险制度可以提高农民的安全感，减少农民对土地的依赖，使得部分外出打工的农民有意愿将土地转租或出租给别人耕种，减少土地撂荒的现象。

(三)加强农业基础设施建设，改善农业生产条件

因地制宜，发展完善农业基础设施建设，例如，水源不足地区要合理开发利用地下水进行农田灌溉，农田推广滴灌技术，改变传统的漫灌方式[2]。对于那些因为基础设施落后和水利设施不全而荒芜的土地，应尽可能改善农业生产条件，尽量减少其荒芜面积，提高综合生产能力，这是解决撂荒地问题的重要措施，具体表现在：

1.切实搞好以水利为重点的农业基础设施建设。加强对农田水利基础设施的建设、管理和保护力度，大力推广喷灌滴灌技术,发展科技环保型农业,积极推广农业机械化操作技术,降低农民的劳动强度,促进实现规模经营,提高农民收入水平,保证农业生产干旱年份可以灌溉，多雨季节可以排涝[5]。

2.推进耕作条件。镇原县地处西北黄土高原，干旱是制约农业经济发展的最大阻力，县政府可在全县范围内大力建设农田水利设施，改善耕作条件，进一步提高土地产出率。

3.大力推进小型农业机械化，减轻劳动强度，提高劳动生产率和规模经营水平[6]。大力推进小型农业机械化，用现代化的农业装备解放和发展生产力，提高生产效率，提升农民收入，减轻劳动强度对于偏远山区农村分散的小块耕地，大型机械化生产无法展开这一实际情况，政府农业部门应加强扶持力度，大力推进小型农业机械化，这样，在一定程度上可以降低农业生产成本和农村劳动生产强度，提高农业生产效率[3]。

4.大力推广旱作新技术。近年来，镇原全县推广全膜双垄沟播种玉米以及全膜穴播小麦、膜侧小麦和温室大棚瓜果蔬菜，取得了干旱年份也不影响农产品产量的成效，促使农民收入稳定增加，提高农业产出效益，为干旱山区发展旱作农业开辟了新出路，在此基础上，可在全县干旱区大力推广，提高农业收入，减少干旱地区的土地撂荒。

5.抓好生态保护建设，提高对自然灾害的抵御能力。通过优化农业生产条件，做好水土保持工作，创造可循环发展的农业生产环境，气象部门应做好对自然灾害的监测，提高农业对自然灾害的抵御能力，保证农民生产积极性，进一步保障耕地不被撂荒[6]。

(四)转变农业经济发展模式，发挥区位优势

传统种地单一发展模式已经不能满足现代农业发展需要，县政府可以鼓励兴办乡镇企业，将农民种地收获的多余粮食、瓜果蔬菜等以及收获后剩下的小麦秸秆、玉米秸秆等进行加工处理，增加农业的附加值，形成特色农业，使特色产业成为促农增收的强大支撑。农民可以在面积较大，土壤肥沃的平川土地上利用小型机械化进行农作物的耕种和收成，保证农民的粮食产量问题。对于坡度较大，土壤瘠薄的土地，可以退耕还林还草，不仅有效利用了土地资源，不会使其荒废，同时也保护了生态环境，改善了农业生产条件[3]。

县政府应有针对性地组织农民培训，根据产业优势，农民应该参加相关专业技术培训，扩大农产品销售范围，如电商培训、专业种植养殖技术培训，鼓励农民利用微信、微博等网络平台扩大经济作物销售途径；另外，组织农业专家开展科技下乡活动，鼓励农民提高种植技术，同时通过电视报纸和微信等媒体宣传当地农业优惠政策，积极宣传当地企业招聘信息，引导农民在家附近就业，鼓励农民依靠科学技术提高农产品质量，把握市场，这样不仅可以使农民增加收入，同时还可以兼顾耕种土地。

(五)完善流转机制，建立流转市场，降低土地流转成本

镇原部分农村土地流转已初步具有一定规模，但是距离正规的农村土地流转市场建立还有很大的差别。改革开放至今，在实行市场经济环境下，可筹建农村土地流转市场，使有意愿流转土地的农民在该市场中自主流转土地，才可降低土地流转成本，进而实现土地向有需要耕种的农民转移，减少土地撂荒现象。

(六)实行村民自治，建立撂荒惩罚机制

农村土地属于集体所有，因此，在出现大规模土地撂荒现象时，村委会可以推行村民自治，建立一套撂荒惩罚机制，针对土地撂荒面积和年限实行差别罚款，对撂荒极为严重达到一定期限的土地可强制收回归村委会集体所有，用于农村广场、花园等基础设施建设等。

五、结语

总而言之，要改变镇原县农村土地撂荒现象，必须从政策上给予强有力的支持，全方位增强对农业的投入。应以建设社会主义新农村为契机，全面推进农村改革，改善耕作条件，加强治理撂荒地宣传力度，扭转耕地撂荒现象，提高农村土地利用效率。

[1]尹兵.对当前农村土地抛荒问题的思考[J].农村经济,2011(4)：94-95.

[2]徐莉.我国农地抛荒的经济学分析[J].经济问题探索.2010(8)：60-64.

[3]别彩妍,李天麟.农村承包土地撂荒问题研究——以宁夏隆德县为例[J].南方农村,2013(7)：36-39.

[4]梁丹辉.建设新农村视角下的耕地抛荒问题研究——基于对湖北省的调查[J].中南财经政法大学研究生学报，2008(5)：100-103.

[5]胡宜挺,胡世勇,姚智萍.甘肃半干旱地区农户耕地撂荒行为的影响因素[J].贵州农业科学,2014,42(9):227-231.

[6]邓修义.农村土地撂荒原因分析及对策探讨[J].四川农业科技,2014(9):9-11.

TheCausesandCountermeasuresofAbandonedLandinLongdongArea——A Case Study on Zhenyuan County Gansu Province

XU Jie

(College of Economy and Management, Longdong University, Qingyang 745000, Gansu)

With the rapid economic development, industrial structure is becoming more perfect and with the rural industrial structure adjustment, the migrant workers are becoming more and more and China’s urbanization process is speeding up. Meanwhile, the utilization of land in rural is less effective than before. With the survey of the utilization of land in Zhenyuan County, it turns out that the abandonment of land is very serious. This paper analyzes the cause of Zhenyuan County’s utilization of land resources, food security and the impact of rural social stability. The study proposed that we should strengthen famer training and adjust the industrial structure, and change agricultural economic developing mode to improve rural land utilization.

Longdong area; Zhenyuan County; land abandonment

F321.1

A

1674-1730(2017)06-0123-04

2016-11-24

许 捷(1987—)，女，甘肃镇原人，助教，在读硕士，主要从事企业财务管理研究。

【责任编辑答会明】