俄罗斯驻土耳其大使遇刺事件凸显外交人员保护之艰巨

任远喆+刘汉青

2016年12月19日晚，俄罗斯驻土耳其大使安德烈·卡尔洛夫在安卡拉出席画展开幕礼时，被一名乔装成警察的枪手疯狂射杀。土警方当场击毙了凶手，并把事件定性为恐怖袭击，俄方派出的特勤小组目前仍在土耳其开展调查。一周之后，希腊驻巴西大使基里亚科斯·阿米里迪斯因情杀客死异乡。一时间，关于外交人员在派驻地安全与保护的古老话题重回人们视线。

外交人员保护规范的历史形成

外交官作为特殊群体，代表派遣国在接受国承担重要使命，是国与国之间沟通的桥梁和纽带，如何保护他们的安全一直是国际外交规范的重要组成部分。在西方外交萌芽的古希腊时期，对于外交官（当时叫“传令官”）的保护就成为焦点。著名历史学家修昔底德在《伯罗奔尼撒战争史》中描绘了很多因没能保护好对方“外交人员”而致国与国之间兵戎相见的事例。我国古代也早有“两国交兵不斩来使”的传统。

2016年12月20日，遭枪杀的俄罗斯驻土耳其大使卡尔洛夫的遗体被运回莫斯科。

1648年《威斯特伐利亚条约》的签署奠定了近代外交的雏形。伴随常驻使节制度在欧洲的确立，对外交人员的保护开始制度化和规范化。彼时著名的国际法学家格劳秀斯、瓦泰尔等人纷纷著书立说，阐释使节的权利，其中一项基本原则就是人身、家眷、随从以及相关物品的“不可侵犯”，以及接受国对此不可推卸的责任。

近代战乱不断，置国际规范于不顾而针对外交官的袭击屡有发生且愈演愈烈。1971年签订的《维也纳外交关系公约》是外交规范的集大成者，其第29条规定“外交代表人身不得侵犯。外交代表不受任何方式之逮捕或拘禁。接受国对外交代表应特示尊重，并应采取一切适当步骤以防止其人身、自由或尊严受有任何侵犯”。一般来讲，接受国有义务对外交代表给予应有的尊重，并采取一切必要措施对外交人员加以保护，防止其人身、自由或尊严受到侵犯;对那些侵犯外交人员人身安全的肇事者，接受国应依法惩处，并向受害者及其使馆表达歉意。1973年通过的《维也纳领事关系公约》中对领事使团及领事代表的保护也有类似条款。

1973年联合国大会通过了《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》，对外交官的保护作出了更加明确、细致的规定。1979年发生的“伊朗人质危机”事件促使联合国于1981年1月通过了《考虑有效措施以加强对外交和领事团和代表的保护及其安全》的决议，提请各国政府对严重侵犯外交和领事人员安全的罪犯绳之以法，并防止恶性案件的发生。

中国是外交人员保护国际规范制定与发展的积极贡献者，不但参与了各个时期几乎所有相关国际法的制定，还相继制定了《外交特权与豁免条例》和《领事特权与豁免条例》等国内法。工作实践中，根据需要常年为驻我国的外交领事使团馆舍配备武警保卫，与外交领事使团保持经常性沟通，加强应急管理。还在联合国相关会议上就进一步加强外交和领事使团及其代表的预防保护措施、不断完善事后追责惩戒措施等多次提出建议。

外交人员遭袭的著名案例

外交人员保护相关规范的发展与完善是建立在一次次侵袭事件的教训基础上的。翻开近代史，针对外交人员的侵袭大概经历过三个高峰期。一是第一次世界大战开始前，即“凡尔赛—华盛顿体系”形成前，发生过多起针对外交官侵袭的典型事件。最有名的便是1895年晚清重臣李鸿章在日本马关谈判期间遇刺及1900年德国驻华公使克林德在开枪寻衅后被清军击毙的事件，两者均一定程度上影响了地区形势，并使接受国在国际上一度处于被动境地。

二是冷战期间，特别是1965年至1985年间，影响比较大的事件有10余起，例如在危地马拉、日本、巴西、苏丹、黎巴嫩等国发生的一系列美国使节遇刺或伤害致死事件，以及1972年中国常驻联合国代表团一外交官被敌对势力下毒致死事件。冷战时期的激烈对抗造成了身处国际交往和斗争前沿的外交人员容易首当其冲成为被侵害对象。

三是2001年美国发动反恐战争之后，代表性的有2003年梵蒂冈派驻布隆迪大使被杀，2005年埃及驻伊拉克大使遇害、阿尔及利亚驻伊拉克外交官遭绑架，2012年美国驻利比亚大使在班加西遇袭身亡，2014年前后也门多国外交官遭袭，当然也包括新近发生的俄罗斯驻土耳其大使遇刺事件，都与恐怖主义或种族仇杀有关。

可以看出，针对外交人员的侵袭具有明显的地域特征，亚洲和非洲成为“重灾区”。尤其值得注意的是近十年间至少有11次外交人员遇袭事件发生在中东地区，密度最大，恶性程度不断挑战着外交规范的底线。

从所致原因看，針对外交人员的侵袭基本可分为恐怖主义及其反政府活动、犯罪活动、他国加害、群体事件和意外事故等，其中恐怖袭击占据主要。刑事犯罪活动的主要动机以报复社会和抢劫为主，比如2014年俄驻苏丹总领事及夫人遭袭受伤事件。他国加害常见于战争敌对国之间，著名事件如1945年瑞典驻匈牙利一年轻外交官失踪的“瓦伦堡事件”（后档案解密显示可能是前苏联以从事间谍活动为由将其秘捕处决）、1942年中国驻菲律宾领事官被日军残杀的“外交抗日九烈士事件”等。群体活动如抗议示威往往演变成对特定国家的攻击，造成外交人员伤亡，班加西事件即是典型案例。此外，意外事故也是导致外交人员伤亡的常见原因。

从国别上看，驻世界各地的美国外交官是被侵袭最多的对象。据不完全统计，二战结束以来的70多年间，美参赞及以上级别外交人员遇袭事件有11起，2000年之后驻外使领馆遭袭事件9起，造成50多名外交官伤亡，涉及8名大使、1名总领事和多名高级外交人员。2012年9月美国驻班加西领馆遭袭导致克里斯托弗·史蒂文斯大使和3名领馆人员死亡，震惊世界，也深深搅动了美国的国内政治。1998年8月7日几乎同时发生的美国驻肯尼亚、坦桑尼亚大使馆遭爆炸袭击事件也刻写在美国外交史上。

随着中国不断走向世界舞台的中央，广泛分布在世界各地的中国外交官的安全与保护同样面临越来越大的挑战。新中国成立以来，有据可查的外交人员伤亡事件有9起，过去十几年来中国驻外使领馆遇袭事件有8起。

外交人员保护的困境与前景

近年来国际安全形势不容乐观，世界正在由“有序”转向“无序”，外交人员的保护工作对各国来说都是日益复杂严峻的课题。除了国际和国内安全环境的恶劣之外，一些接受国未能履行《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》所规定的义务，未能为派遣国外交人员提供足够的安保服务，或雇佣的安保人员经验欠缺、装备较差、人手不足等，也为侵袭行动提供了可趁之机。尤其是在安全局势紧张的中东和非洲地区，一些国家自身治理能力不足，对提供保护心有余而力不足。此外，非对称攻击是恐怖分子实现目标的主要手段，外交人员是这种攻击手段的天然脆弱目标。有迹象表明，由于对外交人员和外交设施的侵袭影响大，震慑效果明显，此类袭击是恐怖组织训练的“必修课”。

保护派出外交人员及其驻在设施，仅靠派出国自己的努力显然是不够的，推动建立更加完善的外交人员保护规范和合作网络是大势所趋。在这一问题上，联合国应发挥主导作用，在联合国框架内针对外交人员袭击事件善后及跨国打击行动达成谅解，下属国际法庭应最大限度促进统一定罪量刑。接受国应采取一切适当的预防措施，保护外交和领事使团及其代表免受侵害，在实践上为外交和领事使团配备专门的安保人员，遇有重大问题和敏感时期，主动及时加强安保措施等。在一些不够发达、治理能力不足、安全形势堪忧的地区和国家，在征得接受国同意的前提下，应考虑允许由派出国向接受国派遣安全保卫人员，保护外交和领事使团及其代表的安全。各国之间也可建立情报共享机制、空地联动机制，多策并举，将针对外交人员的侵袭扼杀在萌芽状态，切实保护外交规范，维护外交秩序。

（作者分别为外交学院外交学与外事管理系副教授、硕士研究生）