房地产市场长效机制的核心问题探析

文/颜莉

房地产市场长效机制的核心问题探析

文/颜莉

房地产市场机制的健全和长效发展，既是保证新常态下经济顺利实现结构转型、完成供给侧改革的主要内容，又是关系到社会包容性发展、平稳前行的重要环节。2016年12月中央政治局会议明确，2017年要加快研究符合国情、适应市场规律的房地产市场平稳健康发展的长效机制。为了对长效机制的构建进行分析，本文以上海房地产市场为例，结合“十二五”以来房地产市场的发展特征，归纳房地产市场长效机制建立的几个核心问题，并提出相应建议。

一、“十二五”以来上海房地产市场的四个特征

第一，从供给和需求来看，供给相对平稳，需求持续旺盛。据上海市统计局数据，6年间：房地产开发投资额年均增长率为9.1%（住宅5.96%），竣工面积年均增长率为4.04%（住宅2.59%）；房地产销售额年均增长14.5%（住宅16.0%），房地产销售面积年均增长为6.3%（住宅5.57%）。可见，由于供给较为稳定，持续旺盛的需求是房地产价格持续上涨的重要原因。

第二，从政府调控的角度来看，6年间，首先是坚持限购政策，从购房限购到既限购又限贷，其次是压制价格弹性，通过打击杠杆配资、暂停房企定向增发等方式，进一步控制供需两端的资金链条，最后是通过拿地刚性约束、营销全程监管和鼓励经营持有来促进资源配置合理转移。然而，调控的效果并不理想，新常态下货币宽松以某种程度对调控政策形成干扰。如何保证房地产市场的平稳发展，避免大起大落，同时又要防范潜在的金融风险，是考验政府执政能力的一大难题。

第三，从房地产开发企业的角度来看，尽管2016年的经营情况比2015年略有好转，但是总体业绩下降的趋势已经显现。上海市国税局公布的2013年至2016年上海市第三产业税收排名前100名企业名单，上榜企业数量和纳税总额见下表。

表1 2013-2016年房地产企业上榜数量与纳税总额

第四，从购房者的预期来看，房地产业投资收益处于高位，购房者投资热情持续高涨。“十二五”以来，上海市房地产市场量价齐升，商品房总成交面积为10362.5万平方米，其中住宅总成交为8983.46万平方米，住宅成交均价从2011年的14017.58元/平方米上涨至2015年的31540元/平方米，年均涨幅约为22%。投资房地产的回报非常高。

目前，房地产市场矛盾可以归结为四个方面：第一，市场上旺盛的需求与相对供给不足之间的矛盾；第二，房地产市场平稳发展与金融风险隐患之间的矛盾；第三，市场资源配置依旧倾向于开发企业和开发企业整体运营能力下降之间的矛盾；第四，购房者预期看涨与市场下行趋势之间的矛盾。

图1 “十二五”以来上海房地产市场商品房成交量价情况

二、房地产市场长效机制要解决的核心问题

（一）房地产市场供给与需求的问题

1.需求侧：旺盛的需求从何而来。从资本品的角度分析房地产需求：根据凯恩斯的货币需求理论，货币需求可以分为流动性需求、预防需求和投资需求。流动性需求是反映货币使用功能的需求，反映在房地产市场就是对房地产使用功能的需求；预防需求是为应对今后不可预见的支出的需求，反映在房地产市场上就是对房地产的保值功能的需求；投机需求则是对房地产业投资获利的需求。从这三个类别来看，房地产市场中的预防和投机需求远远多于对其居住功能的需求。除了资本品的特性之外，房地产还捆绑了许多公共资源，比如教育、公共交通的便利性等，相对于房地产物质形态的供给，公共资源的供给更为稀缺，这种稀缺性加剧了市场需求侧的热度。

2.供给侧：稳定的供给如何实现。有人认为，房地产市场尤其是一线房地产市场，应该加大普通商品房的土地供给，以满足旺盛的市场需求。这种观点是对房地产市场的误读。通过对需求侧的分析可以发现，房地产市场旺盛的需求并非居住需求，更多的是预防和投资需求。因此，房地产市场供给不是为了满足预防和投资需求，而是为了满足居住需求，应强调有效供给。

有效的供给应坚持居住导向，回归房地产使用功能的本原，其有两层含义：第一，居住功能并不一定非要通过拥有所有权来实现，通过拥有使用权同样也能实现；第二，应该降低空置率，使闲置的房地产资源实现有效利用。前者讲的是市场供给和需求观念的转变，后者讲的是市场机制的导向。

（二）政府调控的两难问题

房地产市场稳定发展和金融风险的防范，是否不可调和？过去几十年，金融和财政政策对房地产市场发展的支持作用是显而易见的，在最初的发展阶段，两者并不存在不可调和的矛盾，为何到了现阶段，两者的矛盾体现得如此不可调和？

从调控的程度来看，财政和货币政策属于间接调控手段，而限购和对开发商的监管则属于直接调控手段。无论是直接手段还是间接手段，都应该有一个度，应在房地产市场稳定发展和金融风险的防范之间寻找一个平衡点。以往房地产行业的发展，在上游可带动金融、钢铁、水泥等大宗商品，在下游可推动装修、家电家具、厨具卫具、搬家、保洁等行业，因此资源配置都向房地产行业倾斜。但现在的市场情况不同了，过多的资源倾斜使经济对房地产行业产生依赖，也滋生了房地产市场的泡沫。

政府调控的两难问题，折射了政府的调控过程缺乏足够的系统性思维支撑：一是对经济发展与房地产市场发展之间关系的把握不够；二是没有足以反映市场情况的重要数据。目前看来，后者的问题更为突出。只有掌握足够多的有效数据，才能找到平衡点，对政策进行精准设计。必须改变用药过猛或者头痛医头、脚痛医脚的思路。

（三）房地产开发企业何去何从

市场资源配置向房地产开发企业倾斜，通过直接和间接政策，帮助其顺利拿地、建设、销售和回收资金，这就使开发商形成了“短线思维”和“预期惯性”的逻辑。较高的负债率政策，鼓励开发商通过短期的运作，迅速实现资金回收，开启下一个项目。持续高企的房价，使得开发商的预期持续走高，“地王”频现，出现了面粉比面包贵的怪象。

在新常态下，经济运行对房地产行业仍有一定的惯性依赖，这在短期内很难改变，但市场资源配置方向应从开发转向持有经营。第一，应逐渐减少或取消有利于开发商的开发和销售政策，包括贷款政策、预售制度等。第二，应为开发商进行持有运营提供政策支持，如开发商将自持部分用于租赁业务的收入，应考虑征收较低档次的增值税和房产税，又如为开发商持有经营引入长期资本，为将REITs的现金流引入房地产市场作长期运营建立机制。

（四）如何引导市场预期

房地产市场预期包含对房地产本身功能的预期和对房地产业投资回报的预期。在发达国家房地产市场成熟时期，涉及房地产的回归有两个：一是功能回归，回归到居住消费属性；二是投资回报的回归，逐步回归到市场平均的收益水平。目前，我国的房地产所承载的功能已超出居住和使用本身，具有了预防和投资的功能。由于我国社保体系不够完善，房地产所具备的保值功能，加上相对较低的持有成本，使其成为居民应对通胀甚至是未来不可预见的支付（如医疗、养老等）的保障。在心理层面，房地产隐含的这种保值功能，给了购房者相对稳定的预期。

可见，引导房地产市场的预期，宏观上要从健全社会保障机制入手，给予老百姓稳定的医疗、养老预期。为使房地产居住功能回归，既要培育租赁市场，扶持机构出租人，又要通过一定的甄别房屋是否空置的方式，如水电煤的使用、居委会上报等，以税收为调节手段，使得闲置资源可以得到充分利用。

三、构建房地产市场长效机制的三个建议

（一）调控的对象以个人为主

以往的调控，既有针对开发商的政策，又有针对个人的政策。随着存量房时代的到来，必须看到，房地产市场价格的主导方由开发商转变为个人，这一转变意味着今后房地产价格具有更大的供给弹性和需求弹性，要求政府不仅要掌握市场价格的动向，还应使制定的政策具备一定的灵活度，既要保证房地产使用价值的实现，又要避免资产价格大起大落。

（二）调控的手段以间接为主

中央经济工作会议提出，应综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段来构建长效机制。在增量房时代，政策调控的重点内容是房地产开发环节，直接手段和间接手段都向开发商倾斜。到了存量房时代，调控手段应有主次之分。参考发达国家的经验，存量房时代有三个特征：第一，个人是房地产市场运行的主体。第二，房地产市场的客体（即房屋）的功能实现延伸。这种延伸表现在，房屋的居住功能需要提升，比如满足养老的需求，房屋资产价值需要提升，比如对房地产租赁经营的专业化资产管理的需求。第三，房地产金融化程度提高。这种提高不单纯依靠金融杠杆来促进房地产开发和流通的顺利实现，更多的是打通房地产资产价值和金融产品（包括信贷产品）价值之间的通道，使房地产的价值在流动性、预防性和投机性三个方面实现平衡。

基于上述三个特征，存量房时代的调控手段应以财政、金融政策为主，其他政策为辅。体现在以下几个方面：

第一，财政和金融政策应打通居民梯次住房消费的障碍，促进形成先租后买、先旧后新、先小后大的消费机制。因此，应允许居民租赁住房的租金支出在缴纳所得税前扣除，也应允许房东在将闲置住房用于租赁时，获得房产税和增值税的减免。这里有两个难点：一是现有税制的客税主体如何从企业（机构）转移到个人；二是相关的扣除和优惠如何操作。前者涉及进一步深化改革后稳定税收的问题，后者涉及税收制度的精细化操作问题，对房地产市场信息系统的要求非常高。这两个难点显然不是单纯依靠房地产业本身就能解决的。另外，首次购房和梯次消费如何实现，也涉及信息化系统的构建以及完善。

第二，财政和金融政策应促进房地产市场消费功能的提升，特别是产业链后端服务价值的提升。应注重提升房地产的物业管理总体水平和质量，将现有的房地产资源与养老需求、旅游需求等相结合。目前，经营持有环节的税负较重，对于服务链后端服务价值的提升非常不利。非居住类租赁经营需要上缴房产税12%、增值税12%，两项相加税负高达24%；物业服务的增值税为6%，但是可以抵扣的项目非常少；养老地产和旅游地产的内涵界定存在不确定性，税负仍向非居住类租赁经营看齐。因此，应减少持有经营环节的税负，并引入优秀的房地产资产管理团队，向后端服务提供资金支持。

第三，财政和金融政策应进一步打通金融资产和房地产资产之间的通道，尤其是房地产经营管理的资金需求和金融资产之间的通道。应推进REITs试点，借鉴美国穿透性税收（pass-through tax treatment）的经验，整合房地产信托、房地产估价等资源，使房地产资产的蓄水池压力得以释放。

（三）调控的内容从碎片到系统

房地产市场长效机制的建立，必须基于有足够信息支撑、有充分信息沟通的政策体系。足够的信息支撑，首先是软件支撑，即覆盖土地、房屋、资金和人的信息管理思路，其次是硬件支撑，即覆盖面庞大的数据支持系统和海量的数据库。充分的信息沟通，即规划和土地管理部门、住房和城乡建设管理部门、财政部门和金融部门应互相协调，形成系统化的、有针对性的政策内容。具体来说，一方面应继续推进不动产登记制度，另一方面应整合房屋管理部门的房屋数据、公安部门的人口数据、税务部门的征税数据以及金融部门的征信数据，使长效机制建立在充分获取信息的基础之上。应形成各部门联动的沟通机制，定期对房地产市场情况和监测、监管效果进行评估，为下一阶段调控政策明确方向。

（作者单位：上海城市房地产估价有限公司研究院）