新疆城乡公共服务均等化推进策略探析

【摘 要】 本文通过对新疆城乡基本公共服务的具体含义、现状、原因进行简要分析，对新疆城乡基本公共服务的推进提出一些尝试性的建议：在政治方面，更注重平等的价值观对社会前进的指引作用；城乡在保持现有基本公共服务水平的前提下，坚持市场经济的导向作用；要利用其丰富多彩的文化资源，发展文化旅游业，提高经济实力。

【关键词】 基本公共服务；均等化；新疆；公共政策

由于我国对公共服务研究的还处于初始阶段，提到公共服务时，对公共服务概念的界定尚未形成统一的认识。[1]新疆是多民族、多宗教、多样文化并存、经济发展水平总体较低的边疆地区，它的城乡基本公共服务非均等现状和原因等与全国相比，既有共性的一面，也有其特殊的一面。新疆城乡基本公共服务非均等的现状，无论是就我国推进公共服务均等化的这一大的策略背景趋势，还是就它所带来的对疆内疆外及主要对疆内公民个人的不利影响而言，推进新疆城乡基本公共服务均等化都是必要的。而这尤其需要有效的公共政策去推进。又考虑到新疆城乡的具体情形，有必要对一系列相关的概念进行界定，以便利本文语义的表述。

一、基本公共服务均等化内涵分析

城乡基本公共服务均等化，笔者认为是指政府作为最终责任主体，运用一系列的策略、方法，包括长久的机制和短期的政策等，以推进资源和机会在城乡居民之间达到平等状态的过程。它本身既包含一种政策方法，也包含一种政策目标。

城乡基本公共服务的外延一般包括基础教育、医疗、社会保障、公共安全等方面，考虑到资料可获得性、能力所限等因素的影响，笔者仅以基础教育、医疗卫生、社会保障为例，做一些粗浅的分析。

二、新疆城乡公共服务非均等的现状分析

城乡基本公共服务均等化的评估，既包含了一定的价值取向，也需要相关的基础数据和一定的标准、方法进行评估。

1、新疆城乡基本公共服务均等化程度的现状评估指标

城乡基本公共服务的衡量指标是一个庞大而复杂的体系，不可能穷尽一切。城乡基本公共服务均等化程度不能以简单的享受公共服务的城乡人数的多寡来衡量，也要考虑城乡人口基数等因素。本文主要参考并借用刘成奎先生的城乡基本公共服务均等化评价指标体系来衡量新疆城乡基本公共服务均等程度，他在表中列出了衡量基本公共服务均等化水平的四个方面的指标及相应的单项指标，四方面指标是城乡社会保障指数、城乡公共卫生指数、城乡基础教育指数和城乡基础设施指数，指数的计算公式设定为：城乡基本公共服务均等化指数=各地区农村基本公共服务人均指标/各地区基本公共服务指标。[2]在目前现实生活中，取值一般为0至1，0表示农村居民不享受任何基本公共服务，1表示实现了城乡基本公共服务的均等状态。本文计算设定公式同上，并参照上文所提基本公共服务均等化指标体系，结合新疆状况、建议设立如下指标体系，其中农村意指农牧业区域。

2、新疆城乡公共服务非均等的现状及原因

由于一些数据的缺损，使得在具体计算上有可能有误差，但是其中指明的各项指标可以使人们明确知道，想要了解、分析公共服务均等化的程度必须参考哪些必要的因素。以2014年编纂的《新疆统计年鉴》为例，其中2012、2013年农牧业人口参合率分别达到99.7%和99.8%，而由于城镇居民医疗保险只列出了年末参加人口，无法进行比较。但依据2011年城镇基本医疗保险参与率是93.31%来看，目前，城乡在医疗保险方面是比较均等的。然而，农民参与的社会保障服务范围比较窄，历年对城乡的社会保障投入也不均等，如2010年城镇社会保障支出总额是248.55亿元，农村社会保障支出总额是30.90亿元，社会保障支出总额城乡之比为8.15：1；城镇人均社会保障支出是3083.02元，农村为238元，人均社会保障支出城乡比为12.95：1。以医疗为例农村每千人口注册护士数2006年农村为0.86人增加到2011年的1.78人；而城市为2.77人增加到4.3人，从2006-2011年时间城乡每千人口注册护士增加人数是1.53人和1人；以义务教育为例，新疆城镇普通小学专人教师以专科和本科为主；而农村小学以专科和高中阶段学历为主。农村小学高中阶段毕业的教师所占比例比城镇高出9.34个百分点，农村中小学专任教师学历构成整体偏低。[3]而且，农村学校还存在危房问题、生师比等问题，种种现实表明新疆城乡在基本公共服务均等化方面存在问题。

新疆城乡基本公共服务非均等化的现状，与全国情形基本一致，这是由于我国在改革开放以来观念上追求经济高速发展、相对忽略平等的价值观而造成。在这种价值观的影响下，新疆也采用了工农剪刀差、城乡分割的户籍制度、向城市倾斜的一系列政策制度等，这在当时比较贫穷落后的条件下是有积极作用的。但是，城乡居民间经济社会发展差距加大导致了基本公共服务不均，这种不均又导致城乡差距加大，最终不利于个人和社会进步。

三、推进新疆基本公共服务均等化策略

新疆城乡基本公共服务非均等的现状与全国相比，既有共性，更有它的特殊性，它是经济发展水平和工业化水平总体较低状况下的非均等，是具有多民族、多文化、多宗教特征下的非均等，均等化可以理解为是一个以政治、经济、社会文化为自变量，以均等化为因变量的理论模型，即“均等化=政治+经济+社会”的理论模型。也就说，基本公共服务均等化受政治、经济、文化的影响，是政治、经济、社会文化的相互影响决定着均等化的变迁路径。[4]本文在政治、经济、文化三个方面提出均等化的策略。

1、政治方面

在政治意识形态方面，更注重平等的价值观对社会前进的指引作用，扭转唯经济发展是举的意识指引现状，在相应的制度的设计中，明确均等化的重要指标，构建均等化的评价指标体系，并纳入政府绩效的考核中。

在制度方面，城乡基本公共服务均等化是一个渐进的过程，达到均等化的状态也是需要维持的。因此，需要構建长效的均等化机制，在渐进的过程中需要渐进的机制，在维持均等的状态中需要均等的机制，无论如何，长效的机制是根本性的、具有决定性的制度，比如，在均等化的过程中，对农村学校教师的福利给予制度上的保障，应真正上升为法律、制度方面的权利，包括制度上保障扩大农村教师的话语权、参与分配决策的制定权，以能够表示并保卫利益需求，这应成为一种定制，而不是强权式、被动式的给予权利、福利的保障。不给予权利主体以相应的权力，这种机制很有可能不是长效的。

在具体的政策与行为中，利用、引导市场经济为基本公共服务均等化服务，一方面，由于新疆经济发展总体水平较低、工业结构与水平比较不先进，需要市场的激励作用加快经济发展，但是，应将经济发展所带来的增量更多的投入到农村基本公共服务中去，在新疆经济发展总体水平较低的状况下，应注意以增量作为调节城乡基本公共服务的资源来源，而不是主要以存量来调节。另一方面，可以引导市场经济为城乡基本公共服务服务，比如可以以路权鼓励私人到农村建设公路。

2、经济方面

应确保城乡经济协调发展，理应确保在经济发展总量变低、经济发展速度不变低、城乡在保持现有基本公共服务水平的情况下，坚持市场经济的导向作用，以市场经济的发展为调节基本公共服务而服务，同时在初次分配和再分配中都注重公平。

依据自身特点和调整农业结构，继续坚持牧业强省计划，发展渔业、林业等，形成多元的农业结构，发展特色农业，并为农民的特色产品宣传提供资金，农民的增收为将其缴纳社会保障费用、子女良好的基础教育提供财力支持。

利用新疆多彩的文化习俗，继续扩大旅游业。旅游业并不是技术密集型的产业，农民经短期培训，一般都可胜任，而且它可以带动交通、住宿、餐饮等相关产业发展，尤其是农村，比较远离现代化，特色风情多，这是一大优势，通过此可以带动农村经济发展，增加农村地域的基层政府收入。为避免资源在政府层级传递中的消耗，应给予基层政府更多的自主权以运用其收入。

3、文化方面

政府应鼓励科研以及社会上的一切人员关注新疆城乡基本公共服务均等化，以为其提供智力支持。

坚持一元文化的领导地位，凝聚社会共识，弘扬“爱国爱疆、团结奉献、勤劳互助、开放进取”的新疆精神，尤其是其中的开放进取精神，内含着自力更生、奋斗不已的精神面貌，而勤劳互助、团结奉献的精神，也和城乡基本公共服务隐含的工业反哺农业、城市支持农村、先富带动后富等有利于城乡基本公共服务的政策有异曲同工之妙。

对于多样文化与宗教，既要利用其丰富多彩的一面，发展文化旅游业，也要对其不利的一面尽量避免。[5]这种精神的负面影响，使得对城乡基本公共服务的投入始终成为“输血型”，而且会减少这种资源的投入来源。因此，推进城乡基本公共服务的均等化，必须加大人力资源的开发，并以现代化的文化引领人们的观念。

【注 释】

[1] 王谦.城乡公共服务均等化问题研究[M].济南：山东人民出版社，2009.33.

[2] 刘成奎.王朝才.城乡基本公共服务均等化指标体系研究[J].财政研究，2011（8）25.

[3] 米热妮萨.玉苏甫.新疆城乡基本公共服务均等化问题研究[D].乌鲁木齐：新疆财经大学，2013.17.

[4] 刘志昌.中国基本公共服务均等化的变迁与逻辑[M].北京：中国社会科学出版社，2014.29.

[5] 郭寧.新疆城乡协调发展与农村人力资源开发[M].北京：中国农业出版社，2007.12.

【作者简介】

徐培良（1990.06-）男，山东济宁人，新疆师范大学政治学理论硕士生.