我国公共政策制定中的公民参与方式分析

【摘 要】 本文首先列举了目前我国公民参与政府决策的八种方式，并对每一种方式的优缺点进行了分析，进而提出了优化我国公民参与政府决策的途径：完善相关制度，为公民参与提供法律和制度保障；构筑公民文化，提升公民参与的能力；扩大公民参与限度，提高公民参与的积极性；构建政府与公民之间强有力的合作关系；解决伴生性问题，促进公民参与公共政策决策的有序进行。

【关键词】 公民参与；参与方式；优化选择

一、我国公共政策过程中公民参与方式分析及特点

由于我国政治体制的不断深化改革，公民的参与方式也随之呈现多样化。可以归纳为八种方式：

1、关键公民接触法

是指公共管理者向相关公民中的“关键人物”了解情况，征询意见，通常是通过召开小型会议、媒体宣传等方式进行。这种方式的优点在于效率较高，参与范围小，信息沟通点集中，几乎不需要专业性技术，并且对于管理者来说，参与成本低，几乎不需要分享决策影响权。缺点主要表现在，参与对象大多是社会上的少数精英，有可能代表某一利益集团的利益，也有可能脱离广大公众。所以，在运用这一方法时，要求管理者不要局限于特定的关键人物，可以从多个领域寻找一些代表不同利益的候选人。

2、公民调查

公民调查是指政府一般通过电话访谈，问卷调查的方式，向公民了解有关政策议题的信息或对某些政策决策的态度或建议。这种方式的优点主要在于，接受调查的公民范围广，结果有一定的代表性，可以比较真实的反映出公民的利益要求。缺点是公民在回答问卷问题时，对于一些敏感问题，公民的意见有所保留，且公民的答案一般都不稳定，缺乏对长远利益或者整体利益的考虑。并且这种方法具有局限性，在问题设计上，可能并不能将有关政策议题的全部问题罗列出来，在调查项目上有一定的缺乏。在使用这种方法时，公共管理者最好以合作的方式进行调查，即借助和使用对相关政策有关的或者有所研究的人员进行调查，这样更具有专业性。

3、公开听证方式

所谓公开听证是指政府部门在做出涉及公众或者公民利益的公共决策时，以召开公开会议的形式听取利益关系人、社会各方及有关专家的意见，从而最大程度的代表公民和各方利益的利益。这种方式现在已经被政府广泛的应用，例如郑州政府主持召开的“地铁票价”听证会和“水价调整”听证会。这种方式的特点主要有：第一，一般由政府召开，参与者包括几乎所有的利益相关者或其代表人，具有广泛地代表性；第二，参与主体可以在会议中充分表达各自的意见和建议；第三，听证会的机制比较完备，在参与过程中有比较正规的过程；第四，参与主体的意见和建议会受到政府的重视，并对政策决策产生一定的影响，能够激励更多公众参与到政策决策中来。

4、个别接触

个别接触是指公民或民间组织借助社会关系或非正常手段与公共管理者进行直接或间接的接触，表达自己的政策意见和建议，以达到影响政策决策的目的。这种方式的优势在于参与目的明确、产生效果明显、参与范围小、便于操作，是比较有效的一种方式。由于受我国传统政治文化的制约和法律不健全的影响，这种方式容易产生一些不良影响，有些个人或者团体代表的是自己阶层和所在团体的利益，并不能代表其他公众的利益，甚至有些还是和公众利益有矛盾的利益。如“跑部钱进”、“商人红顶”等现象就是例证。

5、信访和行政诉讼

信访是指公民或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。行政诉讼是公民、法人或其他社会组织针对某项政策或服务使自身利益收到损害而进行申诉，以求解决问题、恢复权益的参与方式。这两种方式的特点在于公众积极指出政策或政府工作中存在的问题，引起政府的关注，增强政府对信息的了解，促进政府向服务型政府转变。但是，这种方法的缺陷在于公民的信访和诉讼往往具有个案性，得到政府的回应时间较长。并且在我国信访和行政诉讼制度不完善的影响下，这种方式要想得到实质性的效果是比较困难的。

6、以志愿者身份参与公共运动

志愿者行动是我国公民个人奉献社会与国家的自觉、自愿的行动，是社会成员自主进入社会参与的一种方式。这种方式的特点在于志愿者有强烈的公共服务和社会参与意識，来自不同领域代表不同利益的个人参加公共运动，能够拓宽公共政策的视野，鼓励更多公众关心政治生活，重视政治参与。但这种方式自身存在一些缺陷：公共运动必须是合乎法律的有组织的运动，无组织的公共运动目标不明确并且效率低下。现如今我国以志愿者身份参加的公共运动一般与政治关系不大，所以应加强在政治方面的讨论。

7、网络参与

网络被称为“第四媒介”，在我国公民生活中已经掀起一场革命。这种参与方式的优势体现在：网络参与中，公民多用匿名，公民可以发表自己真实的想法，表达自己最直接的利益；突破时间、空间、地域的限制，使全国公众可以对一个问题同时进行讨论；增强政府各部门与公众之间的沟通与交流，有利于政府提高行政效率，实现公共政策信息的公开化。然而网络是一把双刃剑，在为公民提供方便的同时，也会造成一些不良的影响。许多别有用心的个人或群体制造和传播一些虚假信息，引导舆论偏向，给政府工作带来很大的麻烦。网络安全监管制度、技术的不完善，政府很难进行有效的监管和引导。所以政府要加强对网络的管理，既要保证公民能有效的发表自己的言论，也要保证网络信息的真实和安全。

除了上述几种公民参与方式，在社会上还有其他方式。多是体制外的活动，如个别群众以自残、自杀的方式引起政府的关注；地方部分群众因利益问题围攻党政机关驻地，表达自己的不满；还有一些非法组织意图扰乱社会秩序的行为，如法轮功等组织。这些都是在不合乎法理的情况下形成的社会参与方式，因此，公民在选取参与方式时，要明确自己的目标，端正自己对社会的态度，选择合理合适的方式表达自己的意见和建议。

二、我国公民参与方式的优化方向

1、完善相关制度，为公民参与提供法律和制度保障

一方面，公民参与被看作人民主权的最主要的实现形式和民主政治的根本标志，要真正落实公民参与，必须要明确公民参与权。另一方面，在明确了公民参与权后，还要有完整的制度来保障公民参与权的实现。以法律角度来讲，我国保障参与权的法律主要有宪法、实体法和程序法三种。其中，宪法是根本大法，已经体现出公民参与政治生活的必要性。完善实体法主要是要完善选举法、工会法、代表法、集会游行示威法等规定具体权利义务内容的法律。完善程序法主要在于完善立法法、行政诉讼法、行政复议法等保证权利实现、义务履行的法律。

2、构筑公民文化，提升公民参与的能力

文化是在人类社会存在的基础上形成和发展起来的。在政治生活中，公民文化的构建是提高公共政策决策中公民参与能力的重要途径。主要通过两个方面来构建公民文化。一是实施公民教育，培养正确的公民参与意识。使公民不仅有多方面的知识基础，更能培养独立理性的公民参与意识。二是践行公民活动，提高公民参与能力。提倡公民在法律许可的范围内，参与政治活动，例如选举，听证，参与公民会议或政策解说讨论等活动，真正融入到政策参与中，逐渐领悟公民文化的真谛，克服公民对政治的冷淡心理和消极参加的行为，提升公民参政议政的能力。

3、扩大公民参与限度，提高公民参与的积极性

在全面深化改革过程中，民主化和科学化是改革主趋势，而扩大公民参与限度就是促进民主化和科学化的必然选择。首先，从民主化角度来看，公民参与构成民主发展的鲜活内容。其参与产生的政策结果在很大程度上决定着社会的利益结构和公民利益实现的情况，具有重大意义。其次从科学化角度来讲，公民参与公共政策的过程，会对公共问题的发现，政策议程的建立，政策方案的调整以及政策的实施产生很大的影响，进而对政策的质量和效果产生重大的影响。扩大公民参与限度，主要从两个方面着手，一是政府做到简政放权、集体决策、决策咨询、广泛参与、基层自治等；二是扩大公民参与的范围，拓深公民参与的程度，为公民参与提供信息，技术等条件。

4、构建政府与公民之间强有力的合作关系

构建政府与公民之间强合作关系的前提是平等关系。这里的平等是指法律地位平等。在政策决策过程中，政府要确保在和公民交流的过程中不会转变为政府单方面告诉公民应该做什么。其次是相互信任关系，政府要为公民提供真实、透明的政策信息，同时公民也要相信政府，将来自公众的真实信息反馈给政府，如果公众对政策提出合法性质疑，政府要保持开放的态度做出积极回应。

5、解决伴生性问题，促进公民参与公共政策决策的有序进行

尽管公民参与政治生活带来很大益处，但在实践研究中，也存在一些问题。主要表现在公民对政策参与力度不够，存在搭便车或从众的现象；公民对政策信息判断力不足，抓不住政策的利益侧重和发展趋势；公民参与往往具有保护所在群體利益的性质，对政策决策的参与缺乏理性认识。要解决这些伴生问题，一是提升公民的综合素质，树立理性思维，促进公共政策更加科学化、合理化；二是要向公民或其他团体分享公共信息、公共权力等资源，使公民有参与公共政策的物质基础；三是明确公共利益与公民个人或集体利益的关联度，调动公民参与的积极性。

【参考文献】

[1] [美]约翰·克莱顿·托马斯.孙伯瑛等译.公共决策中的公民参与[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

[2] [美]詹姆斯·E·安德森.谢明等译.公共政策制定（第5版）[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[3] 李金河，徐锋.当代中国公众政治参与和决策科学化[M].北京：人民出版社，2009.

[4] 霍海燕.当代中国政策过程中的社会参与[M].北京：人民出版社，2014.

【作者简介】

付忠宇（1991-）女，汉族，河南新乡人，现就读于郑州大学公共管理学院，攻读硕士研究生学历，研究方向：公共政策分析.