当前农村治理中的民主监督问题研究

摘 要 村民参与民主监督作为村民自治的重要环节，是农村基层民主政治建设的重要保障。在现实中，受到民主监督运作受阻、民主监督内容缺失、民主监督村民乏力的制约，在发展上陷入迟缓。本文认为可以从以下几个方面解决民主监督存在的问题：完善民主监督法律；健全民主监督组织；提高村民受教育水平。解决好村民自治中民主监督问题，有利于提高村民政治参与意识，增强其政治参与能力。

关键词 村民自治 民主监督 农村

作者简介：姜玲，东北师范大学政法学院硕士研究生，研究方向：农村基层治理。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.103

农村治理中的民主监督是“四个民主”中的保障性环节，是基层治理的关键性步骤。在推进农村基层治理过程中，民主监督的很多环节出现了问题，很多地区并没有坚持以全体村民的根本利益为本、以村民的满意程度作为衡量其工作是否合格的标准。因此，为推进基层治理科学化，不仅要靠政府、党委的领导，现阶段还要发挥村民的积极性。在村民自治的背景下，探究民主监督存在的问题并提出解决办法，对于推动村民自治的整体发展，促进基层治理的协调发展具有重要意义。

一、村民自治中民主监督存在的问题

（一）民主监督运作过程存在问题

民主监督的良好运作是保证农村基层民主政治生活良性循环的基础。民主监督运作过程存在以下两点问题：其一，村民会议形同虚设。在我国广大的农村地区，存在着村民会议不召开、召开次数少、召开难等方面的问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《组织法》）第二十一条规定，村民会议由村民委员会召集。即村委会被赋予了召开村民会议的权力。作为受监督者的村委会掌握了主动权，监督者和受监督者的地位好似进行了对调，这样问题的存在，使得村民会议监督职能难以真正发挥作用。其二，村民代表会议运作权责不清。一方面，根据《组织法》第二十五条规定， 村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项，村民代表会议由村民委员会成员和村民代表共同组成，并由村民委员会召集。这使村委会牵制了村民代表大会发挥监督功能，成为实际的领导者。另一方面，村民代表应该向选举它的村民负责，并接受村民监督。但是，由于受到村委会的牵制，村民代表会议实际上却是对村委会负责。

（二）民主监督的内容存在问题

民主监督体系的完备是村民自治正常运转的重要保障。实践中，民主监督已然是“四个民主”中最薄弱的环节，民主监督内容存在以下两点问题：其一，村务公开不彻底。现实中，仍然有很多农村地区不按《组织法》规定公开村务，村干部在村务公开中掌握着实际权力。村务公开大多表现为：只公开收入、只公开部分村务、只公开针对村民的支出；村务公开片面化。很多地区设置村务公开栏仅仅是为了应付任务，信息更新不及时，甚至半年才公开一次，内容具有选择性，主要以财务公开为主，对于村民所关心的或者涉及村民本身利益的问题，基本不公开。其二，民主评议制度规定模糊。根据《组织法》第二十三条规定，村民会议评议村委会成员的工作。但是，在评议的标准、内容等方面未作详细规定，实践中，很多村庄都有自由裁量权，虽能视情况而定，但却存在较大问题，同时，由于民主评议制度不成熟，部分村民的受教育程度低以及村庄熟人关系网络等方面的原因，导致村民不能真正参与到民主评议活动中。

（三）民主监督的主体监督乏力

在民主监督中，由于村民在村庄生活中的劣势，他们往往很难真正的行使民主监督权。一是民主监督主体失位。根据《组织法》规定，村民是村民自治中行使民主监督权力的重要主体。然而，在实际运作中，作为监督主体的村民力量太弱，其监督的主体地位得不到充分的展现，作为被监督者的村委会权力过大，从而使村民民主监督的环节被弱化，一般情况下，村民处于失位状态。二是民主监督意识淡薄。一方面，村民不想监督。在村民会议或村民代表会议中，村民基本不发表意见或者只是象征性的表达意见。在选举活动中，村民参与重要的政治活动应该是进行投票以及对候选人进行监督，而在现实中，村民只是很随意的投票或者将选票投给许诺给自己利益的人，几乎不对候选人进行监督。另一方面，村民想监督却不敢监督。“顺民”思想是村民心理发展的桎梏，农民长期处于社会生活的底层，基本没有政治地位，致使他们不敢主动监督村干部，再加上传统文化中“管本位”思想也使得農民根本不敢去对抗村干部，不敢行使监督权。

二、村民自治中民主监督存在问题的原因

（一）民主监督的制度不健全影响民主监督的有效性

由于民主监督是群众自治性组织，所以它并不能像普通公民对国家机关及工作人员的民主监督制度那样严密高效。一方面，《组织法》部分内容的具体操作性不强。《组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的事项，可以经村民会议讨论决定后办理。《组织法》虽然在民主评议的制度安排上作了规定，但是，在具体操作层面却存在问题，例如，在民主评议中，如果出现意见不一致或冲突等情况应如何解决没有做出具体说明。另一方面，《组织法》部分内容的制度规范性不强。《组织法》规定，“村民委员会实行村务公开制度，前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次……村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。”但是，对于村务公开的程序、内容等细节的方面没有规定，这在无形中增加了村委会的自主权，弱化了村民的权利。

（二）民主监督法律建设不完善导致监督运行低效

民主是法治的基石，法治是民主的保障。民主监督存在问题，根源于法律的不完善。第一，村民主动监督。村民主动参与民主监督的渠道是参与村民会议或村民代表会议，村民会议或村民代表会议的正常运作又需要法律的健全。而现实中，法律的缺失导致村民会议运作中扰乱了监督者和被监督者的关系，弱化了村民会议对村委会进行监督，使得民主监督运行低效。第二，村民监督乏力。原因有以下两点：其一，村民没有自救渠道。虽然《组织法》规定，“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的……有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”可是，“有关政府机关”、“有关人员”不承担责任，应该怎么办？法律没有明确说明。其二，民主监督的成本较高。由于村庄宗族关系复杂、熟人社会盛行等方面的原因，村民的监督行为将会受到人力、物力、财力等方面的影响。因此，实行民主监督必须要有一个组织者，并给这个组织者以强有力的支持——法律地位。

（三）传统文化的负面作用致使村民的民主监督意识不高

中国经历了几千年封建社会，形成的中央集权与弱势的农民群众形成了鲜明的对比，直到现在，这段历史仍具影响力。农民一直认为自己处于被统治地位，久而久之，农民就习惯了被统治，不愿意参与政治生活，因此，村民对村委会的工作基本没有监督的意愿。农村人口占我国人口的绝大多数且村民政治素养总体上处于较低水平，这是不争的事实，很多村民保持着“官贵民贱”、“等级思想”、“臣民意识”等传统观念，不愿意主动行使民主监督权，只有当自身利益受到侵害时，才会有些许反抗意识，而大多时候，都不愿意多管“闲事”，处于“搭便车”状态。在很多农村地区，由于经济欠发达，大部分村民还处在要满足自身基本生活需求的层次，并没有政治诉求，“自给自足”的小农经济所带来的生活态度和较低的文化素养，使一些村民缺乏近代的民主意识，更不用说监督意识了。广大的村民深受传统文化影响，监督意识薄弱，影响了民主监督效用的发挥，致使基层村民自治不能良性运行，将成为推动我国基层民主政治建设的绊脚石。

三、村民自治中解决民主监督存在问题的路径

（一）完善民主监督法律促进民主监督的稳定发展

民主监督的稳定发展依赖于其保障性的安排——法律，只有健全民主监督制度的保障性层面，才能真正使村民民主监督的内心束缚得以解除。 一方面，完善现有法律的弊端。一是完善村务公开相关法律。通过法律规定村务公开的内容、标准等细节性问题，对于村民有异议的方面，村委会作出解释。二是完善村民会议或村民代表大会相关法律。徐勇认为，“村民会议是最能直接表达和反映村民意志的民主决策形式。 通过法律规定村民具有拥有哪些权利，村委会拥有哪些权力，使村民监督村干部有理有据。另一方面，颁布新的民主监督法律。一是颁布民主评议方面法律，二是颁布罢免制度方面法律。《村组法》中虽然规定了村民可以行使罢免权，可是这种倾向于司法层面多的罢免行为，并没有专门的机构或者组织来受理，普通的村民代表联名应遵循什么样的程序？应向谁提出罢免意见？法律应对此类事项作明确说明。

（二）健全民主监督组织推动村民监督行为规范化

完善民主监督组织不仅对于法律运行具有重要意义，而是也是村民参与民主监督的重要途径。一方面，完善现有监督组织的操作性。以完善村民代表会议、村民代表会议等重要组织的操作性入手，而不是让其只停留在字面规范上。综上，村委会与村民会议或村民代表大会的矛盾应在操作层面上给予解决，很多农村地区虽然设立了中间组织，但是，这种组织的大部分成员都是由村干部指定担任或村干部直接兼任，所以在实际运作中总会出现问题。将法律保障、制度措施、组织体系三者结合在一起才有可能解决村民会议或村民代表会议在法律规定上的问题。另一方面，完善村民自救组织。村民监督乏力的重要原因就是没有自救组织，《组织法》虽然规定村民可以对村务公开实行监督，但在现实中，很多村民却不敢监督，使村务公开片面化、不彻底。由于民主监督组织不能起到应有的作用，村民的监督不到位，才会导致村务公开流于形式，而自救组织的完善可以帮助村民解决心理束缚，提高其政治效能感。

（三）提高村民受教育水平增强民主监督的参与意识

村民受教育水平低严重制约着其民主监督水平的提高，限制着村民对民主监督的认识及其权益的表达。第一，提高农民受教育水平。阿尔蒙德对各国的调查显示，教育层级与政治参与程度成正比。 对村民进行现代民主的教育方式，把村民从“等级观念”、“政治冷漠”中解放出来，树立现代民主意识、监督意识；进行普法教育，主要提高村民对法律知识的理解能力，使村民在自身权益受到侵害时，能自觉的运用法律保护自己。第二，加大宣传力度。利用广播、电视、报刊等村民喜闻乐见的宣传方式，将民主监督的内容与意义向村民进行广泛宣传，潜移默化的影響村民的民主监督意识。及时召开村民会议或村民代表会议广泛的征求村民意见，听取村民的需求，旨在村民和村干部之间形成良性互动。第三，进行民主实践。理论必须与实践相结合，在实践中，发现问题、提出问题、解决问题，让村民意识到监督权的行使不仅能有助于解决现实问题，更能带来长远的经济利益，从而调动村民行使监督权的积极性。

注释：

刘子明.我国城中村法治建设、问题及对策.南昌高专学报.2006（5）.66.

徐勇.中国农村村民自治.华中师范大学出版社.1997.116.

[美]阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策.上海译文出版社.1987.159.