我国风电产业“弃风”现象的法律分析

余维珍

[摘 要]伴随着风电产业的快速发展，“弃风”问题也越来越严重。据统计，近5年来我国“弃风”带来的电费损失高达517亿元。从法律的角度分析，造成大量“弃风”的原因主要有法律体系不健全、全额保障性收购制度难落实、经济激励机制不完善和缺乏市场机制。解决“弃风”现象需要通过法律的形式来引导和规范风电产业的发展：一是出台《能源法》，产业政策法律化；二是提高法律实效；三是完善经济激励措施配套法律法规；四是明确能源产权制度，引入绿色证书交易制度。

[关键词]风力发电；“弃风”；法律实效；能源产权

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.09.053

1 “弃风”现状

“弃风”，是指在风电发展初期，风机处于正常情况下，由于当地电网接纳能力不足、风电场建设工期不匹配和风电不稳定等自身特点导致的部分风电场风机暂停的现象。

我国的“弃风”限电首现于2010年，“棄风”从零星现象快速扩散，成为行业顽疾。

下表是从2011年至2015年的“弃风”数据统计：数据来源：http：//www.fenglifadian.com/news/201604/20732.html，2016年11月15日访问。

从上表的数据统计来看，“弃风”限电近几年的情况时好时坏。“弃风”问题尤以2012年情况最为严重，当年全国“弃风”电量高达208亿千瓦时，几乎是2011年的两倍。2012年后“弃风”现象有所缓解，2013年平均“弃风”率为10.74%，“弃风”损失电量为162亿千瓦时，2014年为8%，整体呈逐年下降之势。而2015 年受多种经济因素影响，“弃风”率再次飙升至15%。

从统计来看，2011—2015年我国“弃风”电量累计损失达到958亿千瓦时（三峡、葛洲坝两座水电站在2015年的发电量一共是1048亿千瓦时，2014年江西省一年的全社会用电量是1018亿千瓦时）。近五年平均“弃风”率达到13.4%，电费损失累计约518亿元。相当于烧掉原煤4亿多吨，仅2015 年烧掉原煤1.5亿吨。

据统计，2016年上半年，中国“弃风”电量达323亿千瓦时，逼近2015年全年“弃风”电量。平均利用小时数较2015年上半年下降85小时至917小时，平均“弃风”率则上升至21%，创历史新高。“弃风”限电向常态化、恶性化发展。网址：http：//mt.sohu.com/20160801/n462065127.shtml，2016年11月15日访问。

2 我国风电产业“弃风”法律问题分析

2.1 缺乏强有力的法律保障体系

（1）立法零散、法律层级低下。目前，我国风电产业发展依托的主要法律为《可再生能源法》。《可再生能源法》制定的目的是为了提高能源供应，改善能源结构，保障能源稳定，确保可持续发展。其他与风电发展相关的法律主要包括《电力法》《节约能源法》《清洁生产促进法》。其他如《节约能源法》《清洁生产促进法》《大气污染防治法》等也都从各自的角度对风电的发展做出了规定。由此可见，对于促进风电产业发展的法律规定分别散见在不同的法律中，没有一部法律是对风电发展的整个产业链做出明确具体的规定。为了保证《可再生能源法》的实施，国家制定了相应的规章和配套措施，其中部分规章是“暂行规定”“试行办法”，效力低，变动性强，难以维护法制的稳定。另外，《可再生能源法》的配套措施虽然数量众多，但配套措施由财政部、电监会、发改委等国务院行政部门制定，散见于各项通知之中，并且通知对象相对比较固定，不利于公众了解遵循。这些规章和配套措施的规定从法律效力来看，都处于较低层级，最多属于政府规章性政策，甚至没有一项国务院行政法规，因此，权威性明显不足。

（2）缺乏可具体操作的实施细则。我国《可再生能源法》是基本框架法，虽然对发展风电产业的相关重要内容作为了相应的规定，为风能的开发利用需要遵循的原则提供了法律依据，但在具体的执行与实施方面，仍然缺乏具体的实施细则。比如并网标准不明确，《可再生能源法》第十四条第三款规定：“电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量，发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。”虽然规定了要全额收购符合并网技术标准的电量，但是对并网技术标准并没有作出强制性的规定，这就导致在风电并网中，电网企业用并网技术标准作为拒绝并网的理由，推诿自己的责任，从而加剧了弃风限电现象。

2.2 全额保障性收购制度难落实

电网企业优先调度和“全额收购”可再生能源发电是《可再生能源法》明确规定的原则，然而自从2006年1月1日起施行以来，在实践过程中“全额收购”可再生能源电量始终没有有效落实。造成全额保障性收购制度难落实的原因有以下两点：第一，责任主体的权利义务不明确，《可再生能源法》中只是对电网企业和发电企业的责任义务作出了原则性的规定，对双方的责任义务以及双方产生矛盾时的责任分配没有进行明确性的说明。第二，监管执行机制不健全。我国《可再生能源法》第五条和第二十七条规定了我国可再生能源的监督管理机构为：国务院能源主管部门、国务院有关部门、县级以上地方人民政府管理能源工作的部门和电力监管机构。这种多头监管模式导致了职能交叉，多重管理，同时仍然存在职责不明，缺乏统一管理和有效的运行机制和问责制度。

2.3 风电发展的经济激励制度不完善

经济激励政策对于促进风电产业的发展作用至关重要，无论是对生产设备制造企业，还是对发电企业与电网企业，适当的经济激励手段都是降低成本的最直接体现。我国对经济激励制度也很重视，《可再生能源法》专门设一章（第六章“经济激励与监督措施”）对经济激励措施进行规定，从立法上明确了我国促进可再生能源发展的所采取的经济措施，即可再生能源发展基金、财政贴息贷款和税收优惠。国务院各有关部门也陆续制定了多项与可再生能源经济激励相关的部门规章和其他规范性文件。这些立法虽然已经对可再生能源经济激励做了规定，在一定程度了推动了风电产业的发展，但是总体来说仍然存在不足，在实际运用中仍缺乏可操作性。

（1）可再生能源发展基金制度。首先，基金来源渠道单一且具体标准不明确。我国《可再生能源法》第24条规定：可再生能源发展基金，资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生电价附加收入等。但由于财政拨款的自身缺陷，并受制于国家经济状况的变化，所以可再生能源电价附加收入机会成为主要的资金来源。然而我国的可再生能源电价附加收入的具体标准并未得到法律的明确规定。其次，基金管理制度缺失。《可再生能源法》、《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》和《可再生能源发展专项基金管理暂行办法》均将可再生能源基金的管理权授予了财政部。相较于财政部，能源部门、电力公司、行业协会等更了解可再生能源基金的运作、管理和监督，而由财政部一家决定可再生能源基金的管理审批，事实上不利于可再生能源的发展。最后，基金的评估和监督制度缺失。现行的基金、资金都没有建立起系统的、全面的评估和监督制度。主要表现在：监督方式单一，主要依靠审计等专门监督；缺乏多样化的、全面的基金监督制度；对基金的使用和配置没有定期的评估制度，不能根据基金的使用效果及时作出调整； 挤占、挪用基金、资金的现象较为普遍；受利益的驱动，虚报项目，套取、转移资金、基金到账外，私设“账外账”“小金库”等。孙波.可再生能源发展基金的国外经验及我国的制度完善[J].浙江金融，2016（6）.

（2）财政贴息贷款制度。我国《可再生能源法》第二十五条规定：对列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目，金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款。此项规定范围大，并且没有明确的标准，金融机构的选择太过自由任性，风电行业涉及的企业主要包括风电设备企业、风电企业、电网公司等。其中，风电设备企业和风电企业获金融机构信贷支持较多。这就导致了风电企业扩大风电建设规模，加重该行业产能过剩状况。由于我国对技术研发方面的投入较低，对接网补贴的标准与现在的线路工程造价脱节，很大程度上影响了电网公司的投资积极性，导致了我国“弃风”现象日甚一日。

（3）税收优惠制度。我国没有与《可再生能源法》相配套的税收优惠实施细则，有关税收优惠的规定散见于其他文件中，形式不统一且执行力弱，其中还有的是临时性规定；另外，优惠幅度较小。在我国，小水电可以享受 6%的增值税优惠税率，煤电可以依靠大量的煤和水的进项税抵扣来降低成本，所以风电虽然享受着减半的增值税率，相比较而言优惠力度仍显不足。

2.4 缺乏适合风电产业发展的市场竞争制度

有效率的制度能够促进经济增长和发展，反之，无效率的制度抑制甚至阻碍经济增长和发展。在如今市场经济的环境下，竞争机制则是市场经济的灵魂。而竞争机制的核心是价格机制。我国《可再生能源法》第十九条规定：“我国可再生能源发电项目的上网电价是由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。”也就是说，我国风电实行的是发改委制定的标杆电价制度。由于没有引入竞争机制，因此我国风电的标杆电价要高于世界其他国家的水平，且风电的价格也要高于其他传统发电的价格。我國《可再生能源法》第六章提到了对风电等可再生能源的经济激励措施，即可再生能源发展基金制度、财政贷款贴息制度和税收优惠制度。从根本上说这是一种政府行政手段，是一种由政府主导的经济措施，而这种激励的作用是有限的。“激励是一种对人类行为起诱导或驱动作用的力量，引导人们按照特定的方式调整自己的行为”。[美]菲尔德.环境经济学[M].原毅军，译.北京：中国财政经济出版社，2006.风电开发利用的主体是企业而不是政府，因此市场的激励才是根本，才是人们追求进步的动力。另外，由于我国可再生能源的市场准入门槛比较高，风电企业几乎都被国企垄断，而国家电网作为全球最大的供电企业，一直处于垄断地位，阻碍了风电开发利用的市场竞争。由此可见，我国风电市场上缺乏一套行之有效的市场竞争制度。

3 关于解决“弃风”现象的几点建议

3.1 健全能源法律体系

（1）加快统领能源领域的基本法——《能源法》的出台。目前，我国虽然大力提倡新能源、可再生的能源的利用和发展，但是传统的能源开发利用仍然占较大的比重。为了保障能源开发高效有序地运转，就必须有统一的管理制度、统一的规划、统一的监督检查制度。但是目前我国风电发展所依据的法律只有《可再生能源法》这部单行法，这样就容易造成政策不统一、权利与责任不明确的局面。只有把《可再生能源法》作为能源领域的基本法，才能达到能源法律的同一性。因为实现同一的关键在于存在等级和位阶更高的法律即基本法，否则法律的内容、适用方式和功能无法同一。肖国兴.能源法与中国能源法律制度结构[J].中州学刊，2010（6）：79.

（2）产业政策法律化，提高产业政策的位阶，出台产业促进专项法律。我国风电发展所依据的《可再生能源法》更像是一部行政管理法，尽管国家曾在2006年就制定过《可再生能源产业发展目录》，但由于位阶低，没有形成体系，对我国风电产业的发展的作用也就大打折扣。最后，区别化立法，出台促进风电发展的专项法律。由于可再生能源的特点不同，开发利用中的技术水平也存在较大的差异，因此，可根据可再生能源的不同特点制定专项法律。

3.2 提高法律实效，全面落实全额保障性收购制度

法律实效涉及的是一项行为规则在社会秩序中是否在事实上得到了实施，亦即它是否得到了其适用对象的遵守以及是否为政府当局所实施了。[美]E.博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，2004：360.《可再生能源法》第十四条规定了可再生能源发电全额保障性收购制度，然而从法律效力到法律实效的实现，笔者认为需要做好以下几点：

（1）进一步明确电网企业的责任。虽然《可再生能源法》第二十九条规定了电网企业的责任，但是该法的第十四条的第三款在规划许可、并网技术标准和保障电网安全方面为电网企业推卸责任留有空间。电网企业的责任不明确就导致了全额保障性收购制度的可诉性不高。

（2）强化风电行业相关主体的法律观念。2016年3月31日举办的弃风限电问题专题研讨会上，中国可再生能源行业学会风能专业委员会秘书长秦海岩透露，风能专业委员会已发起可再生能源行业首个集体法律维权案例。然而，在过去的数年中，“弃风”损失达到500多亿元，竟然没有人用法律的手段去维护自己的权利。法律观念是法律行为的先导，因为只有在公民自觉自愿的法律意识保障下的法律运作，才是最能节约成本、提高效益的运作方式。谢晖.论法律实效[J].学习与探索，2005，156（1）：97-99.因此，只有强化人们的法律观念，才能使法律不是一纸空文，更好地运作下去。

（3）建立有效的监管执行机制。我国《可再生能源法》中规定的监管机制为多个不同部门，在出现相关的责任事故时，会导致责任不明，难以明确所属的责任部门，相关部门之间也会相互推诿责任。因此，要建立一套有效的监管执行机制，一个强大而有效的国家权力组织系统永远是法律实效的产生的最重要的保障机制。

（4）建立适合我国风电发展的经济机制。我国风电发展的特点，决定了我们不能仅靠市场或者仅靠政府行政手段来解决“弃风”问题。现阶段要想很好地解决这个问题，使风电行业得到健康有序的发展需要国家公权力的介入，运用经济法的价值理念，发挥国家的宏观调控经济职能，建立一套适合风电发展的经济机制。

3.3 完善对风电产业的经济激励措施

（1）完善《可再生能源法》有关经济激励的内容，制定相应的实施性行政法规和部门规章，使之具有可操作性。针对我国可再生能源发展基金制度的缺陷，在立法中应该明确可再生能源发展基金的资金来源，且明确作为可再生能源发展基金主要来源的可再生能源电价附加收入的执行标准，明确规定可再生能源发展基金的决策机构、管理机构和监督机构。贴息贷款和税收优惠不能只停留在《可再生能源法》的法律层面，国务院和国务院相关主管部门应当制定相应的实施性行政法规和部门规章使得这两种激励手段得到具体实施。

（2）加强地方立法。风力发电具有很强的地方性，风力资源分布得也极其不平衡，各地政府可根据自身情况在地方立法中对经济激励进行规范，引导当地的风力发电的开发利用。最后，按行业细化经济激励的政策措施，专门为风电行业制定适合其发展的经济刺激政策细则。不同种类的可再生能源都具有自身的一些专属特征，且技术研发水平和发展阶段均不相同，因此，要制定适合风电产業发展的专门的经济激励实施细则。另外，一个产业的发展是持续的、动态的过程，国家要保证政策的连贯性，且适时调整政策支持的环节和强度，进一步按照资源的分布状况和区域经济的发展状况等影响因素细化政策措施，从而保证风电行业的有序开发，减少“弃风”现象。

3.4 明确界定能源产权，引入市场竞争机制

能源产权是指所有和使用能源的权利。能源产权是随着能源资源的稀缺性而出现的，是行为主体对能源资源拥有的各种权力的集合。能源产权包括一系列影响能源资源使用的权利，包括能源资源的所有权、使用权、转让权和收益权等。陈柳钦.能源产权制度的优化路径[EB/OL].载于华夏能源网.http：//www.sinoergy.com/陈柳钦/8580/.国家要立法明确界定能源产权，并允许能源产权在市场上自由交易，能源产权的交易不能离开市场。建立完善的能源产权制度，就必须建立规范的能源产权交易市场。在交易市场上引入市场竞争机制，通过市场竞争来调配能源资源开发利用，防止能源市场的腐败和浪费现象。

现阶段，我国风电实行的是标杆上网电价政策，其弊端是随着风电发展规模的增大，补贴资金的缺口也是越来越大。据统计，截至2016年6月，我国可再生能源补贴资金缺口高达550亿元。国家补贴款发放不到位，严重影响了风电企业的积极性，导致了大量“弃风”现象。这也充分说明了在市场经济的环境下，促进风电发展仅仅依靠经济激励是不可行的，需要通过市场激励的方式去保证产业的健康有序发展，需要在风电产业发展中引入市场竞争机制。当前，美国、日本、英国、法国、荷兰、瑞典、芬兰、加拿大、澳大利亚等20多个国家建立了绿色电力证书交易制度，实行了“市场电价+绿证收入”的制度。国际成功经验表明，推行绿色电力证书交易，通过市场化的方式，给予生产清洁能源的发电企业必要的经济补偿，是可再生能源产业实现可持续健康发展的有效措施，是一种市场化的补贴机制。结合国际经验和我国风电发展的形式，建议建立全国统一的可再生能源证书交易机制，通过市场化方式，补偿新能源发电的环境效益和社会效益，减少可再生能源对中央财政补贴资金的需求。不仅可再生能源电力项目可以通过市场交易来获得合理水平的利润，而且也缓解了国家的财政补贴的压力。