供给侧改革视角下政府购买公共服务的现实困境与解决路径

欧阳航+赵月+杨舒慧

[摘 要]我国加快政府职能转变、推进政府购买公共服务向市场释放了大量的公共服务购买需求。然而，公共服务作为公共产品，其本质属性决定了其供给的特殊性。文章将供给侧结构性改革引入政府购买公共服务领域，探讨了当前我国政府购买公共服务的供给侧缺陷，并在此基础上从供给侧改革的视角出发，就如何解决供给困境、推进政府服务购买进行对策研究。

[关键词]政府购买；公共服务；供给缺陷；供给侧改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.09.161

1 问题导论

推进政府购买公共服务是当前我国深化行政体制改革、加快政府职能转变的重要内容。作为一种市场交易性行为，政府购买公共服务同样遵循相关的经济学供求理论。在这一供求关系中，政府作为顾客存在日益增长的需求，需要作为供给方的社会组织社会组织：本文所指社会组织是指包括社会组织和其他企事业单位在内的一切可以向政府提供服务的组织。其中社会组织又包括社会团体、民办非企业单位、基金会等，其他企事业单位包括国有企业、民营企业和事业单位等。的有效供给才能得到有效满足。近年来，随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务在我国各级各地区不断深入推进，各级各部门所需购买的公共服务规模不断扩大、种类不断丰富、要求不断提高。然而实践中由于信息的不对称、公共产品的特殊性等原因，社会对公共服务的供给很大程度上并不能满足政府现有的需求，更谈不上创造新的政府购买需求。供给侧缺陷已俨然成为我国公共服务商品市场制约和限制政府购买公共服务的一大现实困境。

因此，推进政府购买公共服务不仅要关注政府买什么、怎么买，如何去扩大政府购买规模的问题，还需从供给侧的角度出发，着眼于公共产品的供给端，关注如何有效满足政府的购买需求，如何挖掘和扩大其潜在购买需求，从而完善社会和市场对公共服务的有效供给，才能在有效满足政府现有需求的同时进一步激發其潜在需求，加快转变政府职能，建设服务型政府。

2 供给侧角度下政府购买公共服务的现实困境

随着我国政府购买公共服务的工作不断推进，其需求不断扩大，这就需要社会有更多符合条件的社会组织去满足政府的需求，提供政府所需的公共服务。而从当下从市场需求和供给的角度看，我国政府在向社会组织购买公共服务时却已存在不容忽视的供给缺陷，这些供给缺陷主要表现有供需错配、供给偏差、供给不均和供给竞争缺乏这四个方面。

2.1 特征因素——导致供需错配

供需错配指当前我国由社会组织提供的公共服务不能有效满足政府和公众的现实需求，主要表现为供给过剩和不足并存，某些领域公共服务社会供给过多，而某些领域又存在供给严重不足或零供给的状态。

如表1可见，在一般的八大类社会组织中，深圳市最多的社会组织是社会事业类（社会福利类），而其他类别的社会组织明显较少，有些甚至完全没有，诸如文娱体育类。造成此困境的原因包括：①公共产品特征：公共服务因其规模性、公益性、专业性等特征决定了真正具备资质和能力向政府提供公共服务的社会组织在客观上是有限的，加之很多领域的准入放开力度不够，很多组织无法进入相关领域。②社会组织发展：虽然目前我国社会上能够提供的公共服务的社会组织越来越多，但由于我国绝大数社会组织尚处于初期发展阶段，其提供的公共服务还是较低级和普遍常规的，同质性也很高，而企事业单位提供的公共服务种类较为固定。因此一方面某一类公共服务供给过剩、导致资源浪费，另一方面很多政府所需的较高层级的新型公共服务供给却不足，从而导致政府无法购买。③信息不畅通：同时由于信息的不透明、不对称，社会各界无法及时捕捉政府对公共服务的需求信息，无法果断识别政府的政策方针，因此不敢盲目生产新的公共产品或服务，也导致了零供给或生产制造滞后的现状，造成政府的需求无法得到有效满足。

2.2 委托代理——导致供给偏差

随着政府将越来越多公共服务外包给社会组织，社会组织提供的公共服务无法满足和有效解决公共问题和公共需求的现象也日益增多，服务质量参差不齐，很多多元化、个性化、细致化的需求无法得到满足，即社会组织的公共服务供给没有满足真正的需求目标，形式大于实质，绩效低下。

这种供给偏差产生的原因是在政府购买公共服务的政策框架下，行政机构不再直接生产公共服务，而是以公民的利益代言人和服务购买者的身份出现，向服务市场提出购买需求，并借助服务合同方式向服务承包商购买服务以满足公共服务需求（詹国彬，2013）。在这种框架下，政府是和服务承包商而不是服务的直接受益者构成委托—代理关系，政府是委托人，服务承包商是代理者，两者之间一旦形成委托—代理关系，就很难避免逆向选择和规避道德风险问题。在多方信息不对称的情况下，再加上目前我国政府购买公共服务的监管制度不完善，绩效评估机制不健全，现实中还尚未成立专门的机构或部门对社会组织购买的公共服务的质量和效果进行科学系统的监管与评估包，因此导致很多服务承包商一方面只讨好委托者（即政府相关部门或官员）的喜好。另一方面在金钱和利益的驱动下，提供给社会和公众的也是以次充好的服务，结果并没有真正解决社会问题满足公众需要，导致严重的供给偏差。

2.3 要素分布——导致供给不均

当前我国公共服务供给不均主要表现为地域供给不均。政府职能转移和购买公共服务是简政放权、推动政府行政体制改革的必然要求，是各级各地政府部门都必须推行的工作。2013年7月，李克强总理在国务院常务会议上要求推进政府向社会力量购买服务并颁布指导意见。然而目前我国社会组织公共服务供给出现严重的地域不均问题，主要表现为大城市供给多于小城市、省会城市供给多于其他地级市、市府所在县区供给多于其他县区（如表2所示）。

社会组织服务供给不均与服务生产要素的分布和流动性有密切关系。按照经济学的一般原理分析，单一的或极少的一两种生产要素不可能形成生产力，只有若干种生产要素的相互结合和有机结合才能形成生产力并促进社会发展。发达地区集中了形成社会组织的多种生产要素，诸如各类劳动、人才、技术和资金等，因此在此比较容易形成各种社会组织，并茁壮成长，去购买政府的公共服务。而在欠发达地区则刚好相反，拥有一两种生产要素难以形成诸多社会组织来提供政府所需购买的服务。此外，公共服务作为一种公共产品，其流动性较差，虽然国家一直在倡导各类企事业单位、社会团体或大学生组织开展“科教、文卫、艺术”三下乡活动，但这些活动开展成本高、运作过程难、活动收益小，其内在的流动性还是比较固化和吃力的。因此社会组织的分布是存在严重不均，由此带来的社会组织服务供给的严重不均已极大程度上限制了相关地方政府部门向社会力量购买公共服务的推进，很多发达地区早已承包给社工组织开展的社区服务在一些欠发达地区仍由政府在亲力亲为。

2.4 市场未全——缺少供给竞争

所有支持和倡导政府购买的理论都是建立在“政府购买把公共服务供给推向一个市场竞争的领域中，而市场竞争的结果将带来效率的提升和成本的降低”的假设之上，可见政府向社会组织购买公共服务效益的实现是建立在充分的市场竞争上的。然而在我国社会组织在公共服务的供给方面却存在两个问题：一是市场竞争主体难以形成；二是现有竞争水平较低。据调查在人口超过1300万的广州，公共服务购买洽谈会仅有34家社工服务机构出席参加竞投，而人口仅有700万的香港，却有超过1万家民间组织参与其中。

公共服务产品的属性决定了其供给主体的特殊性与有限性，进而导致公共服务市场发育困难，市场主体没有完全形成。在我国很多地区、很多公共服务，如果不是政府需要，根本就不会有供给、有市场。因此在更多时候，政府要么放弃购买要么被迫采用定向购买（委托购买）的方式，所谓的市场竞争很多情况下都不存在，服务的数量与质量就难以保障，而建立在此基础上的成本降低和效率提高也因此大打折扣。

由此可见，政府购买服务转移职能主要靠各类社会组织来实现，社会组织的发展与成长，即供给侧的发展深刻影响着政府购买公共服务的行为表现、质量和力度。

3 政府购买公共服务供给侧困境的解决路径

扩大政府购买公共服务的力度，推进政府职能转移，在把政府诸多职能推向社会或市场的同时，绝不能忽略社会和市场的承受能力，即公共服务的供给能力，改善供给体系才能有效对接相应需求。基于以上分析，政府购买公共服务在扩大总需求的同时，政府或社会应因势利导，以问题倒逼的形式，着眼供给侧改革，多方合力解决我国政府购买公共服务的供给困境。

3.1 引入多元主體，引导发展方向，解决供需错配

政府要积极转变观念，明确自身管理职能与定位、坚定服务型转型方向，重新审视和界定社会组织等在社会治理上的角色定位与重要作用，逐步加大放开力度和放开领域，促进以社会组织为主导的多元公共服务社会供给主体的形成。此外，在培育增量的同时，还需调整存量，调整公共服务资源在不同领域的分配，以缓解供给过剩与不足并存的局面。要积极引导社会组织等向无供给方、供给匮乏的公共服务领域发展，鼓励社会资本和社会组织等进入相关公共服务领域，引导其将现有资源从供给过剩的领域调整到供给匮乏的领域、开发和提供新型公共服务，提高自身产品的独特性，培育适销对路的公共服务。

3.2 促进转型升级，强化社会责任，克服供给偏差

各类市场公共服务的提供者应不断促进自身发展、促进自身转型升级，积极学习吸收国外先进发展经验、积极探索适合我国国情的发展模式，引进先进技术和理念，创新管理模式、服务种类和产品形式，不断满足我国社会和公众对公共服务日新月异的需要。同时，强化企业或组织的社会责任感，克服组织内部的官僚主义作风，明确自身成立使命与价值，清晰自身具体工作任务和目标，真正为社会、为公众等具体服务对象服务，实现对组织和个人的绩效管理。

3.3 促进要素合理分配，因地制宜开发新要素，破除供给不均

引导和鼓励一些发展成熟的社会组织和基金会等将公共服务的业务范围扩展到不发达城市，利用资金支持、税收减免等优惠政策促进公共服务生产要素逐步向不发达地区输送。公共服务市场供给匮乏的地方政府更应发挥积极作用，积极主动引进相关要素，努力营造良好的发展环境，使得外面的社会组织等更容易进驻。同时更应充分认识和了解当地资源、盘活和充分利用当地现有要素、鼓励相关要素向提供政府和公共所需的公共服务发展，培育和发展当地社会组织，因地制宜发展适合地区社会情况公共服务市场供给。

3.4 规范购买行为，加大公开透明度，促进供给竞争

为形成竞争购买环境，在发展社会组织、引入竞争机制的同时，还需健全政府购买服务运行机制，促进购买服务规范化、常态化。各级各地应根据经济社会发展实际和人民群众对公共服务的现实需求，在充分听取社会各界意见基础上，尽快研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录，明确政府购买的服务种类、性质和内容，并及时进行动态调整，及时向社会公开发布，从而促进公共服务社会供给的稳定性、常态性和竞争性。

我国政府购买公共服务的供给侧结构改革路径

4 结 论

加快转变政府职能、推进政府购买服务向社会和市场释放了大量的公共服务需求，有效的需求需要有效的供给才能满足，即购买公共服务的需求和公共服务的供给相对接才能真正实现政府公共服务的市场化交易行为。面对公共服务社会供给市场存在的问题，我们应转变思维和方式，将供给侧结构性改革的思维引进来，重视和解决政府购买服务的供给侧问题，才能在满足现有需求的同时，扩大和刺激潜在需求。实现这一目标的过程中将带来两方面的利好：一是促进政府购买公共服务的发展，加快转变政府职能和服务型政府的建设；二是将给市场创造巨大的就业空间和创业机会。因此，推动政府购买公共服务的供给侧改革将是一件利国利民的重要举措。

参考文献：

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