新《预算法》：高校领导者的必修之法

王晓文

[摘 要]经历十年的修订，《预算法》焕然一新：既强调预算的约束性，又强化对预算的管理，还加重了对违法处罚的力度。在“法治国家”环境中，新法将更显其“经济宪法”之威严。以财政拨款为主要经费来源的高校，是财政管理实施的基层预算单位，基于高校预算管理现状，加强高校预算管理既重要又迫切。为此，高校领导者应摒弃旧有的预算管理思维，学法用法，真正体现法治学校。

[关键词]高校；领导；学习；预算法

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.09.240

2015年1月1日，作为经济宪法的《中华人民共和国预算法》（简称“《预算法》”）经过修订后重新颁行。在依法治国的今天，有法必依是条铁律，高校领导尤其是决策层领导务必适应新法之要求，革除与新法不符的旧有管理习惯，加强高校预算管理。否则，不仅有碍于学校的运行与发展，而且也难免有违法之虞。

1 新法的变化[1]

经与原版相比较，新《预算法》（下称“新法”）更加符合法治精神。从管理角度分析，新法的变化主要体现在以下几方面：

（1）认识之变化。新法开宗明义，“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”。因此，新法改变了原来只强调“预算管理”的立法原则，与国际接轨，增加了“管理预算”的基本原则。

（2）依据之变化。新法规定“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测”进行编制。“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。”首次提出了“绩效评价”的要求。在预算编制依据或基础方面，一改原来单一的“增量预算”意识。

（3）内容之变化。新法规定，“本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款”。这充分体现了新法“突出细账”的变化，也使得预算编制与预算执行联系更加紧密，增强了“编制”对“执行”的约束力，极大地增强了预算本身的刚性。

（4）公示之变化。新法规定，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项做出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项做出说明”。显然，对有关预算信息进行公示，是预算单位的法定义务。

（5）处罚之变化。新法关于违法责任的规定，不限于行政责任，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。这就在一定程度上增大了预算法的威慑力。

2 高校预算管理的重要性

高校作为基层预算单位，其财务管理工作与财政预算管理活动密切相关，预算管理就是其财务管理的主要和重要内容。新法的颁布实施，对高校尤其是公立高校预算管理工作带来的影响，已引起高校实务界的关注。燕廷淼（2015）在深入分析高校预算管理现状的基础上，结合新法作用可能产生的影响，提出了“健全组织、建立制度、扎实基础和绩效考核”四方面的应对之策[2]。涂淑娟、洪佳丽、张斌等（2015），就新预算法对高校的预算管理等方面的影响也进行了分析与阐述。关注缘于重要，由此说明新法之于高校预算管理的重要性。

（1）高校预算的规定性。高校的预算就是依据学校各项事业发展计划和任务而编制的财务收支计划。高校要运行要发展，就必须有资金保障。而资金来源主要為财政资金的高校，其资金的保障又依赖于财政预算的安排。从某种程度上讲，高校预算就是一定期间内高校事业运行与发展的资金表达。从新法角度看，公共财政性质又要求财政预算必须具有约束的刚性。这就使得在经过一定法定程序之后的“资金表达”，具有法律的规定性，反过来约束高校事业运行与发展过程中的经济活动，从而表现出高校预算执行过程中的规定性。

（2）高校预算的规划性。新法从编制、执行、调整、决算，以至相关审计等环节，都突出了预算的严肃性与不可随意性，也正是这些预算基本属性的回归，“迫使”高校的领导必须十分重视预算的编制工作，不仅要有年度预算还应有跨年度预算。这使得资金计划与事业运行发展规划的联系更加紧密，使预算的执行进度与各项事业的完成程度密切相联，从而使得高校预算体现出很强的规划性。

（3）高校预算管理的完整性。高校预算管理就是指高校利用预算对内部经济资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调内部业务及经济活动，促使运行与发展目标实现的一系列管理活动。新法克服了旧版《预算法》的“软骨病”，这使得高校预算管理从编制、执行，直至执行结果的考核，不能随意。加之绩效考评，使得高校预算管理更富有完整性。

（4）高校预算管理的核心地位。高校管理就是指对高校的教育教学、科研和保障等活动所进行的管理，其中也包括高校财务管理。尽管高校管理追求的是社会责任的履行、教学水平与教学质量的提升，乃至人才质量的不断提高。但在市场经济条件下，高校一刻也离不开资金的保障。高校财务管理再也不是计划经济条件下的一般“后勤事务”了。应当说，高校财务管理已跃升为学校管理的重心之一。事实上，高校预算不仅关系着高校主要资金的来源和收支基本规模，而且还渗透至学校经济活动的各个层面。由此可见，高校预算管理在高校财务管理中居于核心地位。

3 高校领导者应有的《预算法》观

鉴于高校预算管理的重要性，高校领导尤其是决策层领导对新法应有正确的认识。

3.1 充分认识

首先，应充分认识到高校预算不是一般的资金收支计划。它具有法律的严肃性，不可随意而动，对日常收支业务具有刚性的规范要求。

其次，应充分认识到高校预算具有明确的目的性。高校预算是以扎实的运行事务和发展项目为基础编制的，收入有来源，支出有方向，目的十分明确。

最后，应充分认识到不符合高校预算的操作行为往往违反新法。严重地违反新法可构成刑事犯罪。

3.2 高度重视

第一，高校预算编制。编制预算不只是财务部门的事情，而是全校的大事。应成立相应的工作机构以保证编制预算有可靠的组织基础。

第二，发展规划。学校的发展规划，是学校运行发展的路线图，也是编制预算的基础和依据。学校的中长期规划是中长期预算的依据，年度工作计划是年度预算的依据。随着高等教育改革的深入，没有科学且合乎规律的发展规划，高校很难持续取得公共财政的资金支持。

第三，绩效评价。在法治条件下，公共财政资金不仅要去向明确而且要效果明显。《预算绩效评价共性指标体系框架》等规范已经发布，高校预算绩效评价势在必行，花钱不问效益的时代即将过去。

第四，预算信息公开。新法已有明确规定，高校预算信息依法公开，这也是高校作为事业法人的一项基本义务。目前，尽管有相当多的重点高校尚未依规公开信息，但這种状况不会持久。

3.3 有法必依

根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发〔2014〕63号）等文件精神，相关配套法规制度将逐步得以完善。这表明国家财政预算管理改革持续推进。应当说，新法的实施既为顺势所趋，又际遇依法治国大好环境，高校改进和加强预算管理水到渠成。

总之，高校领导者应将贯彻执行新法列为依法治校的重要内容。

参考文献：

[1]燕廷淼.新预算法对高校管理的影响[J].会计之友，2015（14）：88-91.

[2]燕廷淼.略论新《预算法》对高校预算管理的影响及对策[J].信阳农林学院学报，2015（6）：67-71.

[3]人民网.财政部部长楼继伟就预算法修改答记者问[DB/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201409/t20140901_1133806.html.

[4]新华网，近半在京211高校信息未公开 [DB/OL].http：//news.xinhuanet.com/local/2015-11/05/c_128394646.htm.