面对洪水，运筹帷幄间又增辅助决策新手段
——图示风险 进退有据

文／本刊记者 轩 玮 通讯员 万洪涛

面对洪水，运筹帷幄间又增辅助决策新手段
——图示风险 进退有据

文／本刊记者 轩 玮 通讯员 万洪涛

“洪水是上帝的行为，但洪水损失主要因人而致。”1942年，被誉为美国洪水管理之父的基尔伯特·怀特教授在他的博士论文《调整人与洪水的关系》中这样说。诚然，不少人寄希望于彻底避免洪灾的发生，但实践证明，即便是在科技发达的今天，这不现实也不可能。反之，按照客观规律办事，与洪水和谐共处，通过摸清洪水的风险特征，建设标准适度的防洪工程，并采取措施规避或分担风险，减少洪水损失，才是现代防洪理念的真谛。

如何科学管理洪水风险？编制并应用洪水风险图辅助决策，成为重要的解题密钥之一。

与复杂洪水风险长期共处不得不面对的现实

“心腹大患”，一直以来用以形容频繁的洪涝灾害带给中华民族的伤痛。无论山区、平原、沿海，受洪水威胁的土地几乎都处于已开发的状态，尤其是七大江河中下游和沿海平原，虽仅占国土面积10%，却集中了全国一半的人口、1/3的耕地和3/4的GDP。

放眼全球，相比之下，这一定性结论令人感触更加真切：美国虽与我国国土面积大致相当，但人口密度低，受洪水影响的人数相对较少；日本人口密度高，但因国土面积小，防洪投入大，标准高，洪灾损失相对较小。

基本国情水情是不得不面对的客观现实，意味着中华民族要与复杂的洪水风险长期共处，并在洪水风险中求发展。随之而来的问题是：社会在进步，科学技术水平不断提高，通过哪些手段有效地减轻洪水灾害，维护经济社会可持续发展？经过多年探索实践，两条基本认识已形成广泛共识——防洪工程建设是制约水旱灾害的必要手段，非工程防洪减灾措施不可或缺。发达国家更进一步的经验表明，防洪标准达到一定程度后，要逐步将重点放在非工程措施上。

洪水风险图不仅是推进防洪非工程措施的基石，也是防洪工程措施合理布局及确定其适宜标准的科学依据。我国洪水风险图编制最早起步于20世纪80年代中期，经历了起步探索阶段和试点研究阶段之后，2013年5月，水利部、财政部联合编制印发《全国山洪灾害防治项目实施方案（2013-2015年）》，在此基础上，水利部专门编制了《全国重点地区洪水风险图编制项目实施方案（2013-2015年）》，以此为标志，我国洪水风险图编制工作正式进入生产和推广应用阶段。

绘制好这幅覆盖全国重点地区的煌煌巨图绝非易事。洪水风险图并非一张图，而是众多图的集合。我国地域辽阔，江河洪水特性各异，区域社会经济千差万别，各地洪水风险特征和防洪能力都处于变化之中，另外，洪水风险图的应用需求多样，包括防洪规划或应急预案制定、防汛指挥决策及避洪转移、洪水保险、土地利用规划等，各地应用需求不一，这些需求对洪水风险图的尺度、表达方式、时效等要求又不尽相同。

“我国洪水风险图编制的难度和工作量将超过世界上任何国家。”水利部总规划师张志彤曾指出，“我国的洪水风险图编制工作，不仅要学习别国的先进经验，更需要以科学的态度，走开拓创新之路。”

避险转移

云集智慧绘良图 构造科学防洪的“最强大脑”

避洪转移例图

作为落实综合减灾理念、实现洪水风险管理的重要基础性工作，洪水风险图的编制超出以往熟悉的工作范畴，涉及基础信息和专业资料收集、洪水风险分析计算、风险图图件编制、技术成果集成、管理应用系统建设等。要在全国层面开展这样一项专业性强、涉及领域广、技术难度高的工作，并确保项目有效实施，一套科学高效的组织管理模式必不可少。

翻开有关的建设管理文件，从项目组织管理、保密管理，到实施方案编制、承担单位确定、技术管理、质量进度管理，再到成果汇总集成、验收和档案管理，无不看出严格、细致贯穿了对项目建设全流程全要素的具体要求。

比如考虑到洪水风险图编制处于起步阶段，各地技术水平参差不齐，项目规定中央补助经费由省级部门安排使用，不得下拨市县级。对于洪水风险图管理中心的建设，明确省级是建设基础和基本单元。再如为确保项目质量,明确“具备水利水电工程勘测设计甲级资质或水利工程咨询甲级资质的水利水电规划勘测设计或科研单位”作为风险图编制承担单位。

编制成果的科学、可靠、实用，是洪水风险图能发挥作用的基础。对于成果技术审查这一重要节点，项目要求项目组、流域机构和涉及市县防汛部门派专家或代表参加，专业涵盖防汛、调度、水文、地理信息等各领域，充分发挥专家技术咨询和把关作用。

全面开展洪水风险图编制，无先例可循。面对从业人员少、保密地图获取困难、建设管理经验缺乏、招标投标程序复杂等困难，能如期完成这项建设任务，压力着实不小。为了解决影响项目进度的“肠梗阻”，项目组强化进度督导，建立进度月报、季报制度，全面掌握各地进展，加强技术指导和支援，想方设法帮助地方解决具体问题，全力推动项目实施。

截至目前，227处重点防洪保护区、78处国家蓄滞洪区、26处洪泛区、45座重点和重要防洪城市、198处重要中小河流重点河段的洪水风险图渐次绘制完成，覆盖近半数防洪区的这套洪水“大数据”，形成科学防洪的“最强大脑”。

洪水淹没水深例图

哪会被淹？哪不太会被淹？ 洪水风险图成果应用效益初显

“有了洪水风险图，在制定应急预案时，也就更有针对性，比如对一场特定的洪水，需要转移多少人口，如何制定转移路线，选择哪作为避难场所等。”水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心副主任向立云介绍，目前洪水风险图主要应用于防汛指挥、避洪转移、防灾救灾宣传等领域。

风高浪急，洪水汹涌。连日暴雨侵袭下，安徽华阳湖水位持续高涨，2016年7月15日，华阳河湖泊群最高水位17.1m，仅低于历史最高水位0.24m，位居历史第二。部分圩口溃破，华阳河湖泊群无外排能力，高水位长期运行，湖圩区压力巨大，加之随时可能受台风影响，湖泊周边破圩风险极高。汛情紧急！下游万顷农田和数万名百姓告急！

金沟河流域管理局在洪水风险区沙湾县城区和南五宫村设立了展板，对沙湾县洪水风险区进行公示，现场开展洪水警示教育，让洪水风险区范围内的单位、企业及群众对所在区域的洪水灾害和淹没范围有了更深一步的了解，同呼吁当地政府对洪水风险区范围科学地开展长期规划，避免重点区域人口与资产过度集中，不合理工农业生产布局出现。

安徽防办紧急调用华阳河蓄洪区洪水风险图资料，分析了不同频率洪水可能的淹没范围和淹没水深。依据华阳河湖泊群周边圩口的分布和防洪能力，对万亩以上圩口、千亩以上圩口、联合防守圩口分类施策，有序组织人员转移，分阶段加高加固圩堤，最终37处重要圩口安然无恙，有效保障了人民群众的生命安全。

2013年“菲特”台风侵袭宁波，持续的强降雨曾让这座城市遭受严重的内涝灾害，其中城区积水150多处，受淹地下车库100多个。据报道，保险赔付超过35亿元，其中车险赔付16.13亿元；而在2015年“灿鸿”台风来临前，得益于洪水风险图的运用，宁波防办提前预测台风降水可能使城市哪些地方产生积水，并计算了积水范围、深度和排水的时间。根据预警信息，保险公司向90余万车主发送提示短信，告知车辆涉水出险和理赔注意事项，最终车险赔付仅数千万元。

此外，宁波市作为全国巨灾保险试点城市，市政府还出资为全市公众投保了巨灾险。根据救助规则，若台风、暴雨等巨灾导致居民家里进水超过0.2m，按照进水深度的不同可以向保险公司提出理赔。宁波城市洪水风险图编制成果，为承担宁波巨灾保险的商业保险公司确定保单金额提供了相关参考依据。

在向立云看来，洪水风险图更重要的作用在于科学指导土地利用规划，防患于未然。“比如在洪水风险高的地方，不安排开发建设，或者安排不怕被水淹的土地利用方式，如建公园、生态保护区域等；在具有一定洪水风险的地方，如果要开发，可采取相应的措施，如抬高地基等。”

目前，全国重点地区洪水风险图编制项目（2013—2015年）已收官。图示风险，进退有据——这些精心绘制形成的风险图，似乎正静静解说着人与洪水的关系：人类正在经历从战天斗地、改变自然到认识自然、顺应自然，不断调整自身的行为，与洪水和谐共处的伟大转折。