城市污水处理PPP项目的案例分析
——以河北省沙河市污水处理PPP项目为例

●王军奎 刘谱

城市污水处理PPP项目的案例分析
——以河北省沙河市污水处理PPP项目为例

●王军奎 刘谱

2015年5月河北省沙河市开始首例PPP项目——污水处理PPP项目运作，目前已完成项目调研、推介宣传、方案论证、磋商谈判和合同签约等工作。笔者在介绍相关经验做法的基础上，总结了PPP项目成功运行的几大要点，以供借鉴。

污水处理PPP模式社会资本

为了盘活政府存量资产，推进政府向社会力量购买服务，实现污水处理市场化运营，改善公共服务质量，减少财政支出压力，2015年5月河北省沙河市开始首例PPP项目——污水处理PPP项目运作。经过一年多的时间，沙河市污水处理PPP项目已完成项目调研、推介宣传、方案论证、磋商谈判和合同签约等工作，在下一步成立项目公司后，沙河市污水处理即可实现市场化运营，达到政府、企业、社会多方共赢。

一、沙河市污水处理PPP项目概况

沙河市污水处理PPP项目是一个将污水处理特许经营权打包出让的项目，具体实施范围包含沙河市污水处理厂、新环污水处理厂和白塔镇污水处理厂3家污水处理厂。沙河市将3家污水处理厂的特许经营权以3亿元的价格向社会资本方公开出让，不涉及国有资产转让（只移交资产使用清单）。社会资本方通过政府采购取得30年特许经营权，成立独资项目公司，对污水处理厂实行市场化运营，并按照合同约定污水处理量、出水标准和价格，由沙河市财政向其支付污水处理费，以此回收投资并取得合理回报。项目实施涉及到的现有职工由项目公司全部接收，沙河市保留其事业人员编制。合作期满后，项目公司将本项目资产（包括新增资产）全部无偿移交给沙河市政府。

二、沙河市污水处理PPP项目主要做法

（一）全力谋划推进

为顺利推进该项目，沙河市组织相关部门认真研究了中央、河北省、邢台市关于PPP模式的政策措施和外地PPP项目成功经验。2013年，国务院出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求各级人民政府要把这项工作列入重要议事日程加强统筹协调，立足当地实际认真制定并逐步完善政府向社会力量购买服务的政策措施和实施办法。2014年，河北省政府出台了《关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》，要求各级政府要加强组织领导，健全工作机制，根据本地基础设施和公用事业建设需要，建立PPP项目库，广泛宣传推广PPP模式的意义，运用PPP模式新建或改造基础设施和公共服务项目。2015年，邢台市政府印发了《关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式实施意见的通知》，进一步明确了PPP范围、准入条件、实施流程等内容，为各县市区开展PPP项目运作提供了具体指导。同时，相关部门还通过互联网和参加业务培训的方式学习了平顶山市区污水处理PPP项目、池州市污水处理厂网一体PPP项目、赤峰市红庙子污水处理PPP项目等成功案例，掌握PPP专业政策，理清项目推进思路，提高工作人员操作能力。在此基础上，沙河市成立了由常务副市长任组长的污水处理PPP项目推进工作领导小组，明确环保部门为项目实施机构，负责实施方案编制、合作社会资本方的采购与选择、签订项目合同、运营监管及合作期满的移交等工作；明确财政部门为项目协调、监督机构，负责项目的前期论证、项目财务成本、内部收益率、项目运营费、调价公式等相关指标的核算确定。在初步确定项目实施方案后，沙河市立即召开政府常务会议对项目内容、运作方式、交易结构、合同体系和采购方式等实施方案进行专题研究，随即又提交党政联席会进行集体研究，讨论通过后，项目正式进入实施阶段。在项目实施过程中，污水处理PPP领导小组及时召开专题会议，对涉及项目的重要数据、资格预审条件、评审小组组建和竞争性磋商文件等进行研究讨论、分析论证，累计召开各类会议二十余次，并就重要事项印发专题会议纪要6期，有力地推动了项目顺利实施。

（二）广泛推介宣传

沙河市污水处理PPP项目是沙河市首例PPP项目，且项目合作期限较长，特许经营权出让金额较大，与资金雄厚、经验丰富的社会资本方合作，是实现长期稳定合作的必要条件。围绕这一目标，沙河市对该项目进行了广泛宣传，大力推介对接。在前期谋划阶段，精心制作了污水处理项目PPT推介宣传片，通过沙河市政府网和河北金湡集团对外进行广泛推介宣传，招引合作伙伴。2016年4月8日，由主管市领导带队赴北京参加了河北省政府和社会资本合作（PPP）论坛暨项目推介会，会上播放了该项目PPT宣传片，发放项目宣传册100余份，与20多家企业进行了现场对接洽谈，与3家企业达成了初步合作意向。同时，市领导先后5次带队赴北京、天津、唐山等地与北控水务集团、中国中建集团、二十二冶集团、河北建投集团等国字号、央字头集团公司进行对接，就项目合作内容与合作方式等进行了深入交流，并与多家公司签订框架合作协议。为让社会资本方能够全面、准确地了解该项目情况，沙河市还多次邀请洽谈合作方实地勘察，对进水量、处理量、污水指标等进行多次采集和实验分析，为双方顺利合作提供真实合理的数据。

（三）科学制定方案

沙河市在谋划制定污水处理PPP项目方案时，积极发挥第三方专业机构作用，推动PPP项目规范高效运作，通过公开征集、筛选PPP咨询服务机构，确定具有丰富PPP项目咨询经验的石家庄瑞和安惠公司作为项目咨询服务和招标代理机构。实施方案涉及污水处理量、污水指标、保底水量、处理成本构成等大量数据。为了准确测定数据，沙河市组织财政、环保、水务、规划城管等部门，联合咨询机构，对该PPP项目所有文本数据进行反复测算、研究论证，特别是在确定污水处理水价、保底水量上，在咨询公司制定相关文件后，又聘请第三方专业机构对数据进行了再测算、再核实确定。沙河市污水处理PPP项目从项目识别阶段到完成招标程序涉及10多项文本，且各项文本专业性强，涉及内容多，该项目的成功运作，重点做好了六项工作：一评价、一论证、一方案、一条件、一文件、一合同。“一评价”即物有所值评价，是确认和评估方案的重要方法，用于比较一个项目采用PPP和传统采购模式的优劣，其评估结果一般作为是否采用PPP和确定风险分担的依据。沙河市污水处理PPP项目物有所值评价定性得分超过基准分17.6分，建议采用PPP模式。“一论证”即财政承受能力论证，测算政府在PPP项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。经过能力评估，该项目全生命周期内各年度财政支出占沙河市当年一般公共预算支出的比例为0.36%-2.67%，均小于10%，宜采用PPP模式。“一方案”即项目实施方案，是项目概况、运作方式、交易结构、合同体系、监管框架和采购方式等推进实施过程中的重要事项和主要依据。该项目方案内容全面、科学合理、操作性强，市政府常务会议、党政联席会议先后进行了研究讨论并以市政府名义予以批复实施。“一条件”即资格预审条件，是社会资本方参与报名所具备的基本条件。发布资格预审公告，即表示项目正式进入采购阶段。该项目资格预审阶段有北控水务、嘉诚环保、中国电建集团、二十二冶集团等11家社会资本方报名参与，按程序审核后，有6家单位通过了资格预审。“一文件”即竞争性磋商文件，是项目磋商过程中涉及评标办法、合同草案等核心条款的文件，是社会资本编制响应文件的主要依据。该项目发布竞争性磋商公告后，有3家企业提交了响应文件，参加开标磋商，并最终确定了中标候选人排名。“一合同”即正式合同文本，实施机构和社会资本方谈判确定后，双方签订正式合同，由代理机构在网上进行公示。

（四）严格规范程序

按照程序规范推进是项目实施的基本要求，也是政府和社会资本实现多赢的重要保障。PPP项目有多个重要时间节点要求，其中，执行提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日，从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10日，磋商文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日等。沙河市严格按照《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等文件要求，明确程序，规范推进。在确定采购方式上，按照程序报经邢台市政府采购管理办公室同意后，最终确定该项目采用竞争性磋商采购方式。在采购环节上，严格按照评审标准和采购流程等规定，发布资格预审和磋商公告，组织资格评审、开标、磋商和谈判等活动，严格落实各项规定，确保程序合法合规。在项目实施过程中，严格实行全过程监督制度，在资格预审、开标、竞争性磋商等重要环节还邀请了监察局、检察院和审计局等单位进行现场监督，确保每个环节都实现“阳光操作”。

三、沙河市污水处理PPP项目的经验启示

沙河市污水处理PPP项目的宣传推介、谋划推进、制定方案和规范程序的实施过程，为今后运作PPP项目带来了一些经验和启示。主要体现在以下几点：

（一）解放思想是项目启动的前提

对大多数地方来讲，PPP项目是一个全新的事物，无论是运作模式还是操作方式，都是以往未曾遇到过的，从谋划推进到成功实施，都需要不断解放思想，摆脱以往项目建设单纯依靠财政投入的固有观念，打破以往重建设轻管理、重投入轻经营的思维桎梏。沙河市污水处理PPP项目的实施，使大家深刻认识到，PPP模式有利于政府转变职能，使政府从过去的公共服务提供者变为监管者，规范污水处理运营；有利于充分发挥市场机制作用，激发民间投资活力；有利于充分发挥政府和社会资本的优势，改善公共服务质量，以较低的成本为公众提供高质量的服务减轻财政支付压力；有利于盘活政府存量资产，拓宽政府融资渠道，通过多方合作，实现互利共赢。

（二）领导重视是项目成功的关键

PPP项目专业性强，涉及面广。领导高度重视，强力推进，才能统一思想、形成合力、提高效率。沙河市污水处理PPP项目从谋划到实施的每一步，市委、政府领导都做到了亲力亲为，全力以赴，不仅远赴外地宣传推介，考察学习，还多次深入一线进行调查摸底，掌握具体数据指标。可以说，项目的顺利推进，得益于市领导的高度重视，全程参与；得益于市领导的思想动员、科学决策。实践证明，只有领导高度重视，才能有效整合各方力量，办好对政府、社会、企业都有利的大项目、好项目。

（三）科学方案是项目运作的保障

科学方案是项目运作的重要依据，是宏观政策、微观数据全面呈现的载体。沙河市污水处理PPP项目的方案，都遵循“有利实施、注重实际”的原则，从前期谋划到总体规划再到远景目标的制定过程都经过了政策、数据和文本的科学论证，最大限度地保证了项目的顺利实施。从中可以得知，PPP项目的科学方案为项目内容框定了政府、社会和企业共赢的范围，为实施过程提供了逻辑严密的步骤，是项目运作的指引。

（四）严格程序是项目实施的基础

严格履行程序是推进PPP项目的原则和标准。沙河市污水处理PPP项目的每一环节，都在横向上体现了合规合理，纵向上进行了逐步推进，需要向社会公布的，都利用网络等现代化手段进行了公示；需要明确时间节点的，都做到了严格执行。每一个步骤都进行了全程监督，保证了程序的公开透明。只有这样，才能更好地保障政府和社会资本方的各项权益，才能为项目的顺利实施提供良好的氛围。

（五）协调配合是项目推进的助力

PPP项目往往涉及多个部门，难度较大。沙河市污水处理PPP项目在具体操作中，财政部门作为项目牵头单位，完成了政策指导、成本确认、招标采购等工作；环保部门作为项目的实施机构，完成了项目的基础数据提供、技术参数确定、人员方案制定等工作；金湡集团完成了项目前期谋划、宣传推介、方案起草等工作。各部门分工负责，相互配合，及时沟通交流信息，形成了强大的工作合力，推进了PPP项目的成功实施。

（作者单位：河北省沙河市财政局）

[1]王盈盈，杜鹏.杨家溪污水处理厂PPP项目的成功经验[J].中国投资，2015，（10）.

[2]张苗苗.污水处理项目PPP融资模式研究[J].时代金融，2015，（32）.