社会资本进入农村养老服务业面临的问题及对策

李金霞

(安徽大学江淮学院，安徽 合肥 230000)

社会资本进入农村养老服务业面临的问题及对策

李金霞

(安徽大学江淮学院，安徽 合肥 230000)

快速发展的人口老龄化、高龄化已成为我国面对的最重要的人口问题之一，推进社会资本进入养老服务业是解决家庭养老功能弱化问题的重要途径。对农村民办养老机构发展现状分析发现，社会资本进入农村养老服务体系面临有效需求少、定位不清、产权不明晰、运营成本高、竞争环境不公平的现实困境。政府应为支持社会资本进入农村养老服务业创造更公平的发展环境，完善和落实配套政策，鼓励多种形式的资本进入，满足养老多样化需求。

农村养老；民办非营利组织；社会资本

为了应对我国进入老龄化时代的社会难题，政府提出了家庭、社区、机构“三位一体”的养老服务体系。然而随着城镇化战略的不断推进，农村青壮年大规模向城市和发达地区流动，空心村、空巢老人越来越多，家庭养老模式失能；加之政府职能在提供养老公共产品方面的缺失，社会资本进入农村养老服务业成为完善农村养老服务体系的重要补充。

一、社会资本进入农村养老服务业——补齐农村养老服务体系短板

(一)农村养老服务需求迫在眉睫

首先，农村老年抚养比例持续上升。2012年3月世界银行发布的《中国农村老年人口及其养老保障：挑战与前景》报告显示，“中国农村与城镇地区老年人口抚养比差距预计将从2008年的4.5个百分点扩大到2030年的13个百分点。届时，农村地区的老年人口抚养比会达到34.4%，而城镇地区则为21.1%”[1]。“未富先老”的问题在农村非常突出，给社会带来了严峻挑战。

其次，农村老龄化的“三项”指标均超过城镇。据有关调查，在老年人口总数、老龄化水平和老年抚养比三项指标中，农村都超过了城市。[2]据2013年国务院政策研究办公室发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》预测，我国农村老年人口约为1.67亿人，占我国老年人口总量的65.82%，农村老龄化水平达到18.3%，是城市的2.3倍。[3]与此同时，随着城镇化战略的不断推进，农村大量劳动力人口流入城市，从而提高了农村的老龄化程度。农村普遍出现了空心村，独居老人、空巢老人越来越多，多数是无劳动能力、收入水平较低者。这些老人求医看病难，甚至屡屡出现病死无人知晓的现象。

(二)农村养老服务供给严重不足

当前，中国养老服务政策的重点是城市而非农村。截至2013年底，城市社区建立养老设施比例占社区的72.5%，而农村社区养老服务覆盖率仅有6.5%，不及城市的十分之一。[4]为了应对家庭养老功能弱化问题，农村地区也涌现了居家养老、邻里互助、协作式养老等多种新型养老服务模式。然而通过对这些模式的持续关注研究发现，农村社会发展滞后，有效需求少，多为分散居住，城市的居家养老服务模式并不适合农村的实际情况。

另外，政府公办养老机构即乡村敬老院主要承担五保老人集中供养任务，目的是为五保老人提供相对专业的服务,使老人的物质生活和精神生活得到基本保障。但从实际运行来看，由于规模和条件有限，集中供养机构的服务水平不高，目前农村还有2/3的五保人员实行分散供养。

(三)农村养老需求群体的特殊性

农村的人口老龄化具有老龄化速度快、规模大和未富先老等特点，农村老人有生活照料需求的比重增长幅度更大、所占比重更高。据国家老龄办调查，在城乡老年人中，有日常生活照料需求的老年人所占比重从2000年的6.6%上升到了2006年的9.8%，其中农村老年人此项比重从6.2%上升到9.9%。[5]65岁以上老年人口比例激增，老龄人口显示出日趋高龄化特征，80岁及以上高龄老人以每年5%的速度递增。2030年后农村高龄化将会提速，到2050年80岁以上农村老年人口将占60岁以上农村老年人口的26.54%。[6]农村人口老龄化速度快、老龄人口基数大，必将对社会经济发展带来深刻影响，我们必须提前做好应对准备。

二、社会资本进入农村养老服务业的现实困境

(一)农村经济水平低，缺少有效需求

农村居民收入水平低，老年人养老服务的支付能力就低。根据国家统计局发布的2015年国民经济运行情况相关数据，2015年农村居民人均可支配收入只有11422元，远远低于城镇居民的31195元。

从老年人的养老金水平看，从2005年开始城镇企业退休人员养老金经过了12次调整，基本养老金调整后已达到月人均2200多元。相比较而言，农村老年人的养老金要低很多，2015年人力资源社会保障部、财政部联合发布《关于提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》，从2014年7月1日起，全国城乡居民基本养老保险的养老金最低标准在每人每月55元的基础上增加15元。尽管一些地方在这一基础上利用地方财政对农村老年人的养老金水平进行了上调，但同城镇退休职工的养老金水平相比仍有巨大差距。用养老金支付养老服务的费用无异于杯水车薪。

(二)养老服务业定位不清，产权不明晰

社会资本进入养老服务业，组建民营养老机构有两种选择：一种是在民政部门登记为民办非企业单位，即非营利性组织；还有一种是在工商部门登记为公司制企业。为了享受到土地、资金补助等更多的政府优惠政策，民营养老机构大多会选择非营利性组织，这就意味着该机构不能以营利为目的，投资组建者不能取得经济回报且不得享有该组织的所有权，这在根本上导致了民办养老服务机构制度上的困境。社会资金一旦投入养老服务机构，财产属于社会，这与基本市场规律——谁投资谁受益是相违背的，同时制约了其融资渠道，使得民办非企业性质的养老服务机构难以实现可持续发展。

(三)缺乏政策支持，运营成本高

民政部发布的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》明确提出“保证社会办福利机构在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面，与政府办福利机构享受同等待遇”。然而，民办非企业性质的养老机构实际运行中很难完整享受与公办养老机构同等的优惠支持政策。

社会资本组建养老机构需要租赁场地，购置建设各种基础设施、招募工作人员等要一次性投入大笔资金，而承办和运作的资金多来自于自身积蓄以及个人贷款和机构运营的获利，政府财政的支持相当有限，社会上的捐助更是微乎其微。而养老服务行业本身具有高风险、高投入、成本回收慢的特点，使得机构经营者疲于应付，各方面压力巨大。未来商业模式不清晰，仅依靠政策资源是远远不够的。

(四)竞争环境不公平，发展空间被挤压

公办养老机构一般只接受身体状况较好的老年人，至少是生活能自理的老人，这就将很多真正需要进入养老院如患有疾病或身有残疾的特殊困难老人排除在外。民办养老机构很大程度上承担了本应该由公办养老院负责的特殊老人的养护功能。

另外，民办养老机构很难完整享受与公办养老机构同等的补助政策。补贴少，加上自身财力有限，难以吸引社会资本进入养老服务业，现有民营机构很难实现规模化发展。在一些规模较小的民办养老机构，入住的老人大多生活自理能力差。为了维持运营，敬老院只能减少护工人员数量，整个敬老院只有院长、厨师(院长的妻子)和一个护工，服务水平很难得到保障。

三、构建社会资本进入农村养老服务体系的路径

(一)明确市场定位，确保养老服务行业福利性

民办养老机构是福利社会化的产物，有一定的福利性，而且政府给予了各种补贴和优惠政策。因而，民办养老机构属于典型的社会福利性机构。同时，民办老机构具有一定的营利性，但不是为了使利润最大化或单纯满足投资者的利益，而是在承担一定养老服务职能、履行社会责任的基础上实现其营利性。

(二)财政补贴公平发放，构建良好的发展空间

养老服务补贴起始于居家养老服务补贴，最早隐含于计划经济时期国家对社会福利院、敬老院等公办事业性单位人员的工资奖金、业务经费中。从政府职能角度分析，养老服务补贴具有双重性，也就是说政府既建设、培育养老服务机构和专业组织，又通过发放养老服务补贴引导需方消费。[7]民办非企业性质的养老机构与公办养老机构在社会养老服务体系中同样发挥着功能，法律地位是平等的，因而享受与公办机构同等的财政补贴和优惠政策。

譬如有些地方政府出台相关农村五保供养服务机构综合定额标准管理的规定，依据供养服务质量、内部管理水平、基础设施条件和组织保障力度，将农村五保供养服务机构由低至高划分为一星、二星、三星三个等级，按照星级标准实施综合定额补助，一星级补助4800元人/年，三星级补助7200元人/年。这一管理规定的实施有利于创造一个公平竞争的养老服务行业市场环境，提高农村养老社会服务水平，但民办养老机构显然是被排除在政策之外的。

(三)有效落实配套政策，履行公共管理职能

养老机构建设标准严格，前期投入大，回收慢，后续运营还要不断投入资金，这对于私人投资主体来说难以承受。然而，养老服务业具有准公共产品的性质，决定了政府必须承担相应的公共管理职能，应该为养老服务基础设施建设提供尽可能多的资金保障。对于非营利性民办养老机构，政府部门应该构建常态化补助机制，对于营利性质的民办养老机构应优先供应土地、政府补贴、税费减免、信用贷款等，支持社会力量兴办养老机构。

为鼓励养老机构发展，政府部门规定了相应优惠政策，但政策落实存在偏差，很多民营养老机构并未充分享受法规规定的优惠政策。例如土地供应，政府明文规定非营利养老机构可以使用国有划拨的土地或农民集体所有的土地，然而，民营养老机构实际上难以获得政府审批的土地。农村养老服务业关系到社会的稳定和谐，政府部门应积极调整工作思路，提高配套政策的执行力。

(四)鼓励多种形式的资本进入，满足养老需求多样化

2015年2月民政部等十部委联合下发的《关于鼓励民营资本参与养老服务业发展的实施意见》指出：“鼓励和引导民营资本拓展适合老年人特点的文化娱乐、教育、体育健身、体闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律维权等服务。”

应当鼓励民营资本以股份制、股份合作制等方式兴办养老机构，也可以通过公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务、PPP(政府与民间资本合作)模式等组建养老机构，并依据老年群体的健康状况、支付能力和服务需求，提供不同等级的服务供给，使老年人及其家庭能根据自身的实际来选择服务，实现不同服务等级的自由组合，让各种收入的老年人都能满足各自需要的服务。[8]

[1]东亚和太平洋地区人类发展局社会保护部.中国农村老年人口及其养老保障：挑战与前景[R].世界银行，2012.

[2]万宝瑞.农村养老当前严峻态势[J].人民论坛，2014(12).

[3]全国老龄化工作委员会办公室.中国人口老龄化发展趋势预测研究报告[A].曹炳良.中国人口老龄化研究论文集[C].北京：华龄出版社，2010:3-7.

[4]周娟.中国农村养老服务模式：创新、驱动因素与趋势研究[J].福建论坛：人文社会科学版，2016(9).

[5]青连斌.补齐农村养老服务体系建设短板[J].中国党政干部论坛，2016(9).

[6]杨清哲.人口老龄化背景下中国农村老年人养老保障问题研究[D].长春：吉林大学，2013.

[7]董红亚.我国养老服务补贴制度的起源和发展路径[J].中州学刊，2014(8).

[8]陈国富.民营资本进入养老服务业路径探析——以重庆市长寿区为例[J].重庆行政(公共论坛)，2016(8).

C913.7；F328

A

2095-7602(2017)09-0044-03

2017-06-22

安徽省高校人文社会科学研究一般项目“城镇化战略下农村社会保障问题研究”。

李金霞(1979- )，女，讲师，硕士，从事公共政策、社会学研究。