江西省返乡农民工对创业扶持政策的评价调查及政策建议

李海鸣

摘 要：江西农村在外（国内）从业劳动力中有部分人员掌握了一定的技术，拥有一定的资金积累，如能回乡创业对地方经济的发展有积极的意义。江西省政府出台了扶持农民工返乡创业的实施意见，各地也有一些“土政策”。文章对以全南县为主的几个县返乡农民工对创业扶持政策的知晓、享受及评价情况进行了调查，并在此基础上提出了相应的政策建议。

关键词：江西 返乡农民工 创业扶持政策 评价

中图分类号：F323.6

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）12-150-03

一、江西省农村在外（国内）从业劳动力状况

江西农村在外（国内）从业劳动力情况笔者能找到的最近权威数据是江西省人力资源和社会保障厅及国家统计局江西调查总队2015年的联合监测调查数据。根据该联合监测调查推算，截至2014年末，江西省农村在外（国内）从业劳动力（以下简称“农民工”）达822.4万人，比上年增加32.9万人，增长4.2%。其中，553.5万人在江西省外从业，占67.3%；268.9万人在江西省内从业，占32.7%。总体上看，农民工状况呈现以下特点：

1.性别以男性为主，文化程度以初中为主，受教育程度越高接受技能培训的比重也越高。江西省农民工以男性为主（占63.3%），整体平均年龄35.7岁，文化程度主要为初中（占62.8%）。受教育程度与接受技能培训的比重成正比，占比45.9%的农民工接受过正规专业技能培训，其中，高中及以上文化程度的占比为51.2%。

2.以长三角和珠三角为主要务工地区，省内从业人数增幅较大。从流入地看，长三角和珠三角依然是江西省农民工外出从业的集中地区；广东、浙江、福建、上海和江苏5省（市）吸纳近500万江西籍农民工，占省外从业农民工的91.2%。農民工省内从业人数增幅（8.1%）高于省外从业人数增幅（2.4%）。

3.第二产业仍是主要从业产业。从产业分布看，在第三产业从业的比重略有上升，较2013年上升0.4%。从行业分布看，从事制造业的比重最大（47.5%）；从事住宿和餐饮业的比重最低（4.4%）。

4.行业间收入状况存在差距。从事信息行业、交通运输仓储和邮政业、建筑业的月均收入分别为3365.5元、3137.4元和3064.3元，居各行业前三位。而制造业（2739.8元）、居民服务修理和其他服务业（2702.8元）的月均收入居末位。

5.返乡人员多数属正常返乡，大部分返乡人员希望政府扶持创业。2014年，江西省农民工共计返乡17.2万人，占全年外出务工总数的2.0%。返乡原因主要是临时回家、家庭原因和回本地就业三个方面，其中临时回家占比为27.8%。因收入低、企业裁员和找不到工作等原因返乡的比重较小。此外，占比63.2%的返乡人员认为最需要政府给予帮助的是提供贷款担保或自主创业扶助，其余返乡人员希望能够给予帮助联系就业、提供就业信息或组织生产培训等帮助。

二、江西省返乡农民工创业扶持政策情况——以全南县为例

尽管江西省政府出台了扶持农民工返乡创业的实施意见，但调研发现，各县级地方政府并未结合该文件制定一系列的配套措施，而是出台了零散的、各具特色的“土政策”；这些“土政策”能够较好地适应当地的创业活动，但是欠缺严谨性和系统性。我们以全南县为例对农民工返乡创业扶持政策进行了梳理。

1.信贷资金支持政策。一是贷款贴息政策，既有服务于城镇失业居民再就业和返乡农民工创业的贷款贴息政策（劳动就业局），也有鼓励企业吸纳务工困难人员的贷款贴息政策（财政局）；二是江西省政府推出的以政府信用作担保的“五通”政策；三是针对“公司（合作社）+农户”运营模式推出供应链融资信贷产品；四是推出电子针织机械按揭贷款。

2.财政资金扶持政策。一是农业基础设施财政补助、适度规模经营支持政策和农产品冷藏库建设补贴（农业和粮食局）；二是苗木和储备库补贴以及目前已经取消的果园开发补助（果业局）；三是对吸纳随迁农民工子女达到一定比例的学校给予补贴（财政局）。

3.技术培训政策。一是劳动就业局举办的创业培训，二是农业和粮食局举办的新型职业农民和青年农场主培训，三是果业局提供的种植技术培训以及面向在乡“4050”群体的旨在增强其创业意愿和创业能力的培训。

4.准入及税收政策。一是改革商事制度以降低准入门槛，推行“三证合一”，放开经营场所和地址，由事前监管向事中事后监管转变；二是对符合条件的纳税人免征增值税、营业税；三是返乡农民工创办的企业，符合条件的可按年减免房产税、土地税。

5.国家部委对口支援政策。商务部和国开行从机制建设、民生公益、经济发展和能力建设四个方面对口支援全南县工作。在能力建设方面，商务部向国际组织争取到医护人员技术培训、儿童教育及农民工返乡创业课题等项目以推动全南县能力建设。

三、江西省返乡农民工享受政策扶持情况及对政策的评价

（一）研究方法及样本选择

我们采取焦点小组访谈法就“农民工返乡创业及相关扶持政策”走访全南县相关政府职能部门、金融机构及赣州市劳动就业局，了解促进返乡农民工创业的政策；与44户返乡创业农民工一对一访谈，了解在他们创业过程中有哪些政策起到了催化或帮扶作用、倾听他们对现有政策的评价及对政策的期望。受访政府职能部门的选择主要依据《江西省人民政府办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的实施意见》并结合农民工返乡创业行业的地方实际；在每个乡镇及城区随机选择4至6户有代表性的创业者进行深度访谈，尽管样本数量较少，但覆盖了全南县所有乡镇（共9个）及城区，再扩大样本规模已没有必要。同时我们走访了省内有代表性的其他县（市、区），在余干县（人口多、湖区）、彭泽县（位于赣北、沿江、工业较发达）、丰城市（经济较发达）和修水县（山区、经济较落后）4个县（市、区）共随机选取46名返乡创业农民工作为受访样本。

（二）受访创业者基本情况

受访创业者中男性居多（93.3%），但大多数是夫妻共同创业；年龄主要集中于30至50岁（85.5%）；具有大专及以上受教育背景的创业者（6.0%）较少，文化程度主要是高中（32.5%）和初中及以下（61.4%）。返乡创业的原因主要是照顾家庭、浓厚的家乡情结及掌握了与创业行业相关的技术。3.4%的受访者准备创业但仍未开始，已经创业的返乡农民工，其创业领域主要是农业种养殖行业（39.3%）、个体工商户（22.5%）和开办工厂（16.9%）；大多数创业者的创业年限在2年及以上（89.9%）。

（三）受访创业者享受政府扶持政策的情况

1.创业前对政府扶持项目的知晓情况。仅有27.2%的创业者是敏锐地捕捉到政策带来的商机而创业，例如全南县龙下乡曾某因为集体林权改革而于2010年开始种植了200多亩经济林，因为县级政府号召发展油茶产业而于2014年开始种植了40多亩油茶。占比72.8%的返乡创业农民工在创业前并不了解相关扶持政策，例如全南县大吉山镇李某担任村干部，比较关心涉农政策，通过新闻联播了解到当年中央1号文件内容后，主动带领合作社成员先后在镇、县、市、省四级“跑项目”，最终争取到国家扶持的省级项目“秋湖合作社繁殖场改造和鱼塘改造”（扶持资金150万）；但他们在成立合作社之前，也并不知道政府在哪方面有哪些扶持政策。绝大部分创业者都是被动地了解相关政策。

2.政府扶持政策的享受情况。占比17.2%的已经创业的受访户没有享受到任何扶持政策。

占比59.76%的受访者享受到信贷资金支持政策，例如全南县城厢镇月秀生态园的创业者月某享受了惠农信贷通贷款（20万），并且正在申请再就业贴息贷款项目。

占比32.93%的受访者享受到财政资金扶持政策，例如全南县南迳镇开办幼儿托管中心的谭某，享受到赣州市妇联提供的25万元项目资金，政府利用该笔资金帮忙采购了器材，这些器材可供80个幼儿使用。

占比29.27%的受访者享受到技术培训政策，例如全南县陂头镇廖某和肖某享受了果业局提供的关于脐橙种植技术的培训。

占比20.73%的受访者享受到准入政策的便利和税收优惠政策，例如全南县社迳乡从事竹工艺品加工的曾某，2014年之前产品运送给顾客需要先在林业局办理放行证，2014年开始不再需要办理放行证，每年因此项政策可节约大约15万元。

（四）受访创业者对政策的评价

1.创业者的家乡情结、企业自身发展能力以及当地区位条件对政策具有替代性。超过一半的受访户是因为浓厚的家乡情结才决定返乡创业；同时，这四者的关系是耦合在一起的，所以很难单独剖析政策本身的效应。

2.受访创业者享受到的政策比较集中，其关注的政策也比较集中。据了解，受访创业者享受到的政策主要为再就业贴息贷款、种植技术培训和定向减税降费等，他们期待的政策也集中在资金扶持和信贷支持方面。这既反映了大多数受访创业者处于创业初期，重心放在规模扩张而非提升技术、完善公司治理体系方面，使得他们聚焦点集中在资金和信贷政策上；也说明，创业者仍然依赖于重资产模式的传统路径，例如彭泽县的陆某、刘某以及丰城市的聂某等，他们创办的都是代工企业，他们不需要在商业模式创新上下功夫，也就转而向政府要政策、资源，政府被迫去满足这些诉求，进而不能很好地、全力以赴地提供公共服务，“市场发挥决定性作用”也就不能实现。

3.绝大部分受访者对政府扶持政策给予了积极的评价。所有人都认为政府扶持政策对个人创业有帮助，尤其是资金周转困难的创业户认为信贷扶持政策是其创业成功的决定性因素。但仍有部分受访者认为，政策与创业成功的帮助不大，能否创业成功主要依靠自身的经验积累、胆识和技术等。

4.地方政府能够结合地方特色来制定并实施相关政策。比如全南县龙源坝镇的自然环境适合种植脐橙，镇政府在2004年通过免费发放脐橙树苗、组织有意愿的农民外出考察等措施引导农民种植脐橙，朱某就是在这种情况下决定不再外出务工而是留在家乡创业；又如，修水县大桥镇是修水县人口大镇，有充足的劳动力，所以镇政府出台政策招商引资吸引代工企业。

5.受访者反映部分政策存在力度不够大、周期不够长以及匹配度不够高的问题。据了解，受访户期望信贷扶持政策的贷款金额能进一步提高、再就业贴息贷款持续时间能够延长以及信贷扶持政策的贷款周期能够根据不同产业的特点进行适当调整；政府职能部门希望中央能增加贴息资金以扩大再就业贴息贷款政策的覆盖面，然而，资源的奇缺性促使贴息贷款的普惠性并不是要惠及到每一个人，只需要惠及真正有需要的群体即可。

6.创业者享受的政策存在重叠造成资源错配。例如城厢镇月秀生态果园正在享受惠农信贷通且正在申办再就业贴息贷款，又如城厢镇海信专卖店涂某享受小微信贷通和贴息贷款。不同的信贷产品是针对不同的人群而设计，创业者享受的政策存在重叠说明政策执行过程中的针对性有待加强。

7.技术培训的实用性和针对性亟需增强。据创业户反映，他们需要的是能够解决具体问题的技术培训，而当前的培训偏重于理论性，例如，尽管对黄龙病的预防进行过培训，但是创业者在实践中并不能有效并快速地识别出脐橙树是否感染了黄龙病；甚至于授课人员所掌握的专业技能知识比不上有经验的创业者；上级以行政命令的形式下达各类培训指标，造成培训资源的浪费，且有意愿参与培训的人可能又丧失了参与培训的机会。尽管县级政府职能部门已经意识到了这些问题，但苦于没有能力改变现状。

8.投入资金越少的创业者，信贷支持及资金扶持政策的效用越明显，对扶持政策的评价越高。例如五金水电销售店创业者陈某，开店前期仅投入6万元，但享受了再就业贴息贷款12万元，這就使他在经营过程中，能够较大批量的购进电器，从而拉低其进货单价，保持较大的盈利空间和竞争优势；又如种养大户黄某前期投入160多万元用于创办养猪场，获得额度20万元的惠农信贷通信贷资金，但他表示，有这笔钱当然好，但是解决不了大问题。

四、提升返乡农民工创业能力的政策建议

1.针对不同的创业领域和创业的不同阶段制定差异化政策。创业者当前聚焦于某些政策并不代表其他政策是不恰当的，创业者对政策的需求取决于其所在的创业领域和所处的创业阶段；即使是普惠性政策，例如再就业贴息贷款，也应该根据不同领域的产业以及产业发展所处的不同阶段进行适当调整以增强其匹配性。

2.创业过程应该是商业要素的集聚，而不能是政策要素的集聚。当前地方政府的政策是被动地根据创业者的需求来制定、提供的，这些创业者（比如贴牌、代工的企业）倒逼地方政府出台低水平政策，同时也反映出地方政府的政策引导能力不强。

3.提高政策的科学性和针对性。政策制定前要进行充分的调研，在正式实施前要有试行期并根据反馈进行修改完善；政策操作过程中要注重针对性，尽可能避免政策的重叠以让更多的有需要的群体能够受益。

4.优化技术培训模式，增强技术培训效果。当前，地方政府能够从农民工实际处境出发，较好地结合本地实际情况向农民工提供多样化的创业技能指导。亟需引起重视的是，要打破培训资源的行政配置，根据创业者的实际需求改进培训资源配置效率；优化技术培训模式，提供技能培训的政府职能部门可以邀请经验丰富的创业者传授专业技术；创办技能培训基地应与有意愿向他人传授技术的创业者合作，充分发挥技能培训基地的作用，提供技能培训的政府职能部门应更多地带领创业者去培训基地实地学习以增强其所学技能的实用性。

5.建立农民工返乡创业的综合服务平台。服务平台提供政策咨询、创业辅导、教育培训、社会保险、法律援助等内容。服务平台由各地就业局牵头负责，对于涉及返乡农民工创业的其他部门出台的鼓励政策，可以交由就业服务部门统一在服务平台向广大返乡农民工进行宣传。使返乡农民工创业过程中遇到问题可以一站式解决，同时也可解决政策信息不对称的问题。

6.金融机构应加大信贷支持力度。农民工创业启动资金紧缺是影响其创业热情和积极性的很大阻礙，金融机构应该加大信贷支持的范围和力度，鼓励金融机构针对返乡农民工创业创新信贷产品，提供多种渠道的信贷支持政策。

7.发挥能人作用，关注社会公益类项目。加强引导和着力支持返乡农民工在本乡本土从事养老和幼儿服务等带有较强社会效益的创业项目（例如全南县南迳镇的谭文君）；对于帮扶残疾人等困难群体就业的创业者更应给予政策上的支持（例如全南县李祝平）。注重挖掘在外务工的农民工中的能人，鼓励他们返乡创业，为当地经济社会发展做出贡献。

8.县级及乡镇政府职能部门应加大政策宣传力度。大多数创业者反映，部分政府职能部门会上门宣传政策，但力度仍要加大。因为创业者要负责所有的生产经营活动，如果花时间去了解政策、申请政策，则将耽误生产及经营；如果集中精力去抓生产，则可能因为不了解扶持政策而享受不到本可以享受的政策。

参考文献：

[1] 数据来源：江西省人力资源和社会保障厅，国家统计局江西调查总队.2014年江西农村劳动力转移就业和农民工监测报告[R]，2015（4）

[2] “五通”指财园信贷通、小微信贷通、惠农信贷通、创业信贷通和扶贫信贷通。

[3] 就业服务管理局、农业和粮食局、发展和改革委员会、商务局、科学技术协会、果业局、财政局、科技局、民营企业局、地方税务局、国家税务局、中国人民银行全南县支行。

[4] 全南县农村信用合作社、中国工商银行全南县支行、中国农业银行全南县支行、邮政储蓄银行全南县支行、赣州银行全南县支行。

[5] 如养殖鸡、鸭、鱼、猪等，种植葡萄、白莲、莲藕等。

（作者单位：中共江西省委党校 江西南昌 330003）

（责编：吕尚）