新型城镇化进程中农民工职业培训的政策供给与制度变革

张军霞+陈鹏

摘 要：有效的政策供给是农民工职业培训质量提升和融入城市生活的重要途径，但随着新型城镇化的推进，我国职业教育的政策供给显然已经不能满足农民工对于职业培训的需求，职业学校制度体系缺乏对农民工职业培训的关注，职业培训与职业资格认证脱节，职业培训经费投入短缺等严重制约农民工市民化的进程。因此，构建农民工职业培训体系，落实职业院校职业培训的主体责任，理顺农民工职业培训的体制机制，加大农民工职业培训的财政投入，是我国新型城镇化进程中十分重要的制度安排。

关键词：新型城镇化；农民工职业培训；政策供给；制度变革

作者简介：张军霞（1991-），女，陕西宝鸡市人，陕西师范大学教育学院2014级职业技术教育学硕士研究生，研究方向为职业教育基本理论；陈鹏（1962-），男，陕西富平人，陕西师范大学教育学院院长，教授，博士生导师，研究方向为职业教育、教育政策与法律。

基金项目：2015年国家社科后期资助项目“职业教育政策研究”（编号：15FJK001），主持人：祁占勇。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）07-0024-07

随着我国新型城镇化的推进，以大城市为主，中小城市为辅、小城镇为基础的多层次的城镇化格局基本形成，大量农业人口向城市的转移成为这一进程的重要表征。然而，由于农民工普遍缺乏应有的职业教育与培训，其就业能力与水平受到严重制约，在激烈的就业竞争中处于不利地位，极易导致高失业率、高犯罪率和贫富差距悬殊等“城市病”，甚至会使国家落入“中等收入陷阱”。因此加强对农民工的职业培训应成为我国新型城镇化进程中不容忽视的政策选择与制度安排。

一、农民工职业培训的政策供给

改革开放以来，党和国家高度重视农民工的职业培训，颁布了一系列协调农民工职业培训内外关系的行为规范和准则。笔者以我国第一个专门的农民工培训政策《2003-2010年全国农民工培训规划》和2012年中共十八大提出新型城镇化为依据，将农民工职业培训政策划分为三个不同的阶段（见表1）。

（一）农民工职业培训政策探索期（1978-2003）

1988年11月18日，国务院颁发了《关于组织实施“燎原计划”的请示》，提出农村教育要逐渐把为转移劳动力提供必要技术培训纳入工作任务之中。1993年2月13日，中共中央、国务院颁发《中国教育改革和发展纲要》，提出“将‘城乡劳动者的职前、职后有较大发展纳入我国教育总目标，要认真实行‘先培训后就业的制度，并且提出到20世纪末，中心城市的行业和每个县，都应当办好一、两所示范性骨干学校或培训中心，同大量形式多样的短期培训相结合，形成职业技术教育的网络”。1997年5月26日，国家出台《关于实施社区“千校百万”外来务工青年培训计划的意见》，提出“将城市外来务工青年的培训工作纳入本地区职业技能开发总体规划中”，并提到了培训机构和管理监督机制。1998年10月14日，中共中央颁发了《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，《决定》初次涉及培训内容和培训方式。2003年1月5日，国务院办公厅以一号文件的形式发布了《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，提到了培训原则、培训形式，并首次提到经费及收费问题。这一阶段农民工职业培训政策散见于国家关于三农的相关政策中，强调对农民工进行职业培训的重要性，对农民工职业培训的方式、经费、监管等提出具体要求，但缺乏关于农民工培训的系统性政策文件。

（二）农民工职业培训政策的发展期（2003-2012）

为进一步促进农村劳动力向非农产业和城镇转移，2003年9月18日，农业、劳动保障、教育、科技、建设、财政等6部门共同制定，国务院办公厅转发了《2003-2010年全国农民工培训规划》，对农民工培训原则、目标与任务、具体实施策略等都作出了政策规划，主要对农民工进行引导培训与职业技能培训，对农民工职业培训的管理机制、资金分担机制、激励机制、就业准入制度等提出要求。这是我国政府出台的第一部专门针对农民工职业培训的政策文件，相对于以往零散分布于其他政策文件的农民工职业培训政策来说比较完善，但具体实施细则不够明确，农民工职业培训政策仍需不断充实。2004年2月8日，国家颁布中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，《意见》对农民工的职业培训经费给予了制度性保障。2004年3月22日，六部委出台《关于组织实施农村劳动力转移培训阳光工程的通知》，強调在整体布局的基础上对于各省培训工作的展开做出统筹规划。确立了各部门“政府扶持、齐抓共管，统筹规划、分步实施，整合资源、创新机制，按需培训、注重实效”的工作原则，这是第一次针对政府各部门提出的工作原则。2004年2月20日，农业部颁布了《关于做好2004年农民培训工作的意见》，提出“政府推动、学校主办、部门监管、农民受益”的工作原则。2004年8月20日，劳动和社会保障部颁布了《关于实施星火职业技能远程培训项目的通知》，在信息化的大背景下提出跨越省份的界限来开展培训工作，编写培训教材，交流培训经验，进行培训的实地调研。2005年10月28日，政府出台《国务院关于大力发展职业教育的决定》，要求各地区统筹协调，发展转移劳动力的培训。2006年5月19日，六部委颁布《关于做好2006年农村劳动力转移培训阳光工程实施工作的通知》，旨在提高农村劳动力素质和就业技能，促进农村劳动力向非农产业和城镇转移。2006年3月27日，政府出台《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，其中涉及了农民工工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等各个方面的政策措施。2008年2月19日，国务院颁布《关于做好促进就业工作的通知》，提出要对农民工职业培训实施激励措施，对进城务工人员取得资格证书的给予职业技能鉴定补贴。2008年12月20日，国家出台《国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知》，提出进一步对农民工职业培训经费投入、培训方式作出规范。2009年12月31日，中共中央、国务院发布《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，其中也提到要积极开展农民工职业培训工作。2010年1月25日，国务院办公厅发布《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，指出农民工培训中存在的问题，并提出改进的具体措施。在此期间农民工职业培训政策发展逐渐繁荣，提出了与农民工培训相关的配套制度、培训原则、培训机构、培训计划以及培训后职业技能鉴定等政策内容。这一时期，我国针对农民工的职业培训有了系统规划与顶层设计，农民工职业培训政策更加具体丰富，更加系统化，是我国农民工职业培训政策的大发展大繁荣时期。

（三）农民工职业培训政策的深化期（2012-至今）

2012年中共十八大提出新型城镇化战略之后，国家为适应新型城镇化的发展需要也出台了一系列政策文件。2014年3月16日，中共中央、国务院颁布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，提出要继续加强对农民工的培训，政府要给予农民工技能培训提供补贴，职业院校要积极参与农民工职业培训，在信息化背景下，建立网络咨询服务系统。同时还提出“农民工、失业人员等免费接受基本职业技能培训覆盖率到2020年要超过95%”，为今后职业教育的改革发展指明方向。2014年5月2日，政府出台了《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，再次提出农民工职业培训的经费保障。2014年6月16日，国务院六部委发布的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》指出，要广泛对农民工、退役军人等实施有效的培训，并且也支持农民工采取丰富多样的方式参与职业培训，明确将我国农民工培训纳入现代职业教育体系。2014年9月30日，政府颁布《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的建议》，继续加强对农民工就业创业政策的完善，有针对性地为农民工职业培训提供政策咨询、职业指导等，运用财政支持农民工的创业培训，将农民工纳入创业政策扶持范畴。2016年2月6日，政府出台《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，提出针对城镇化质量不高等问题，加强对农民工的职业教育培训。这是新时期对农民工职业培训做出的新调整，将农民工职业培训政策与新型城镇化发展相结合，成为新型城镇化发展的重要制度支撑。

农民工职业培训政策经历由关注农业丰收、农村发展与转移劳动力的培训，到将其作为新型城镇化问题的重要支撑，标志着我国农民工职业教育政策发展进入新的历史阶段。但客观地讲，新型城镇化建设是一个系统工程，也是一个新兴事物，现有的农民工职业培训政策与国家城镇化建设还存在诸多不适应的地方，如农民工职业培训的制度不完善，职业学校制度体系缺乏对农民工职业培训的关注，农民工的职业培训和行业所需的职业资格认证严重脱节，农民工培训的经费短缺，政府未将其纳入免费教育制度等严重制约着农民工职业培训的质量与效能，进而影响国家新型城镇化进程。

二、新型城镇化进程中我国农民工职业培训的制度困境

改革开放30多年以来，国家出台了一系列有关农民工职业培训的政策，意在提升其职业能力，支撑国家改革发展的进程。但随着我国新型城镇化进程的推进，已有的职业教育体系不能适应农民工城镇化需要。职业教育的重点是职业学校教育和在校学生，而将农民工群体排除在外，职业培训和职业资格脱节，培训内容和就业脱钩，职业培训未纳入国家中等职业教育免费政策之中等，都严重制约着国家新型城镇化的有效推进。

（一）职业学校制度体系忽视农民工职业培训

在城镇化的进程中，大量农村转移劳动力急需职业培训。我国劳动力市场不仅需要学历型人才，也需要技能型人才。据我国有关部门公布的研究资料显示，我国社会经济发展对于专业技能劳动者的需要越来越多，尤其是对高技能人才的需要远远超过了现有供给。相比于学历教育，社会更加希望拥有专业技能的人才[1]。在新型城镇化的背景下，急切需要加强对农民工专业技能、专业素质培养。虽然国家出台了一系列政策以保障农民工职业培训的顺利进行，然而农民工在当前社会依然处于弱势地位，农民工的职业培训尚未制度化、体系化，效果并不明显。整个国家的城市职业教育制度设计关注的是学校教育体系，关注的重点对象是青少年学生，较少关注到农民工的职业培训，农民工职业培训极少被纳入职业教育的制度設计中，或者说没有完整的农民工职业培训制度设计。我国对于农民工的职业培训大多是由培训机构负责，然而农民工由于自身工作的因素，需要具有灵活性、实用性的培训，而职业院校主要是长学制的、系统化的青少年学生教育，显然忽视了农民工对于职业培训的现实需要[2]。因此农民工的职业培训呼声虽高，实施效果却不佳。

（二）职业培训与职业资格认证脱节

客观地讲，近年来，国家也为农民工的职业培训出台了很多政策，但为什么效果不佳，甚至在某些地区成为特定职业培训机构套取国家职业教育经费的手段，究其根本在于职业培训与职业资格不对接，说到底是职业培训的管理体制问题。我国的职业培训、资格认定主要是由劳动与社会保障部门负责，职业教育主要是由教育行政部门或者由行业部门负责，职业教育呈现多头管理体制。一方面，教育部、劳动与社会保障部和农业部等分别制定农民工的职业培训政策，承担农民工职业培训的职责，很难协调制定战略规划[3]。多部门管理的格局，容易出现互相推诿现象；另一方面，各部委与地方政府不同的责任划分导致教育培训和职业资格认证脱钩，培训内容和就业脱节。教育部门举办的职业学校关注专业建设与课程设计，具有颁发学历证书的权利，而没有职业资格证书授予权，劳动与社会保障部具有依法颁发职业资格证书的权利，却没有完善的学校教育的有效支持，这也是农民工不愿意参加职业培训的原因之一。2007年劳动与社会保障部颁布《关于做好农村劳动力培训考核鉴定工作的通知》，要求各区县要安排农民工培训鉴定补贴的专项经费，但是由于职业培训与职业资格的不衔接，各部门无法统筹管理，导致个别培训机构有空可钻，一些社会培训机构获得了农民工培训扶持资金，但办学质量不高，所设专业过时，教学内容过于理论化，农民工学不到有用知识[4]。

（三）农民工职业培训经费投入不足

2009年，温家宝总理在《政府工作报告》中提出，将中等职业教育纳入免费政策的范畴，要对经济有困难和涉农专业的中等职业学校学生优先实施免费教育，这无疑对职业教育的发展具有极大的推动作用。但该政策适用主体主要是中职业学校的在校学生，职业培训未明确纳入中等职业教育的范畴。因此，在新型城镇化迅速推进的今天，农民工作为城镇化建设的主体，以及城市中的弱势群体，他们的职业培训却未纳入到免费政策中。我国的农民工职业培训经费除劳动者个人、用人单位之外，主要来自于各级政府的专项财政拨款，在职业教育经费总盘子中所占比例很小。然而每年我们都有数以千万计的农村转移劳动力需要培训，国家的培训财政支出相比于农民工的培训需求来说仍然是杯水车薪。出于成本考虑，加上农民工的流动性比较大，用人单位也不愿意将自己的投资付诸东流；农民工原本极低的打工收入，根本无力承担高昂的职业培训经费。即使农民工能够承担培训经费，但如果参与培训而无法找到工作，失去经济来源，生活的温饱都会成为问题。有学者做出的一项调查表明，不同职业的农民工参加一项短期培训的费用一般能达到几百到几千元之间，但最少也需花费数百元。农民工不仅要承担高昂的培训费，并且还要负担住宿费、误工费、交通费等一系列其他费用。农民工如若要进行职业技能鉴定，初级工的鉴定都需要花费大致二百元，住行等费用总共花费在上千元；而农民工的就业培训不仅需要花费3个月的时间，而且要交培训费等一系列费用，花费600到900元不等[5]。国家财政经费投入不足，导致农民工对职业培训望而止步，进而影响其职业选择与就业质量。

三、我国新型城镇化进程中农民工职业培训的制度变革

新型城镇化建设是国家重大的战略决策，农民工职业技能与职业素养的提升是这一战略决策的重要支撑。因此，职业教育要主动作为，积极进行供给侧改革，通过制度变革与质量提升，回应新型城镇化的诉求。

（一）构建农民工职业培训体系

农民工职业培训是我国现代职业教育体系建设的重要组成部分，教育部六部委颁布的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，按照终身教育的理念，对我国职业培训制度进行了宏观设计，对建构科学合理的农民工职业培训体系具有重要指导价值。具体而言，农村转移劳动力输出地，应可根据地方实际，继续办好职业学校与培训机构，开展实用技术技能培训，使学习者获得基本的城镇工作和生活的常识、职业道德、职业知识、职业技能，为劳动力的城市转移做好前期准备。劳动力输入地的各类职业院校在完成传统的学校教育任务的同时，要主动承担起农民工培训的主体责任，开放学校资源，鼓励优秀教师积极参与农民工的职业培训，通过多种形式为农民工提供终身学习机会；企事业单位依法履行教育法、职业教育法所规定的法律义务，肩负更多的公共责任，举办职工教育，建立制度化的岗位培训体系；社会培训机构要依法自主开展农民工职业培训和承接政府组织的农民工职业培训，开发服务于农民工需求的职业培训课程，培养出岗位所需要的新型农民工[6]，实现经济效益与社会责任有机整合。同时，要增强职业教育体系的开放性和多样性，使农民工在融入城镇生活的过程中，根据职业发展需求，通过多次选择、多种方式灵活接受职业教育和培训，提升学习者的职业素养；建立健全非学历职业教育的质量认证体系、学分积累和转换制度、学分银行和职业资格考试制度，搭建农民工终身学习的立交桥，使职业培训成为促进农民工市民化的孵化器，成为塑造高素质公民、助推新型城镇化进程的推进器。

（二）落实职业院校职业培训的主体责任

《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》指出：“各类职业院校是继续教育的重要主体，通过多种教育形式为所有劳动者提供终身学习机会”。我国现代职业教育的建设目标是在2020年基本建成中国特色现代职业教育体系，其基本表征为：“现代职业教育理念深入人心，行业企业和职业院校共同推进的技术技能积累创新机制基本形成，职业教育体系的层次、结构更加科学，院校布局和专业设置适应经济社会需求，现代职业教育的基本制度、运行机制、重大政策更加完善，社会力量广泛参与，建成一批高水平职业院校，各类职业人才培养水平大幅提升”。在这一具有中国特色的现代职业教育体系中，以中等职业学校和高等职业学校为主干的职业院校建设显然处于核心地位。在传统职业教育职责划分中，政府和社会各界会习惯地将农民工职业培训视为企业或社会培训机构的责任，职业院校主要进行学历教育，这种观念与制度安排显然不能适应新型城镇化建设的国家战略。新型城镇化进程的标志之一即是农业人口向城镇的转移，依照国家新型城镇化建设规划，近年来我国每年进入城镇的农业人口以千万人计，远远超出企业与社会培训机构的承载能力。职业院校作为改革开放以来国家重点建设的领域，从学校基本建设、实训基地、双师型教师队伍建设、专业与课程建设等都有长足的发展，为国家现代化建设培养了数以万计的各级各类技术技能人才，成为国家现代化的重要人力资源支撑，其办学實力远非企业、社会培训机构能够匹敌，虽然社会对职业院校的办学也不乏微词，但在现代职业教育体系中职业院校的核心地位已成共识。因此，在国家新型城镇化进程中，职业院校要解放思想，积极作为，勇于担当，把农民工职业培训纳入学校的发展战略中，在学校的实训基地、课程体系、队伍建设等人才培养过程中，根据农民工的需要，开发培训课程，组织教育教学，把农民工的职业培训作为学校主要教学任务之一，实现学校教育与培训协调发展。同时，国家也应进一步细化职业院校职业培训的主体责任，形成经费、职业院校基本能力建设、队伍建设等政策激励，引导学校积极参与农民工职业培训，和企业、社会培训机构一体，共同承担起农民工职业培训的公共责任。

（三）理顺农民工职业培训的体制机制

《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》规定：“推动加快修订《职业教育法》。依法确立现代职业教育体系基本架构，明确各级政府的职责，规范职业院校、行业、企业等主体的权利、义务，将职业教育体系建设的成果法制化”。“教育、劳动和社会保障、发展改革、财政部门以及行业部门根据各自职责分别负责有关工作，共同推进现代职业教育体系建设”。条块分割、多头管理、职责重叠、效率低下等职业培训的体制机制问题，多年来一直为理论界所诟病，所以，在建立现代职业教育体系的总体目标下，有必要厘清各级政府在新型城镇化进程中对农民工的职业培训责任。首先，明晰中央政府与地方政府的职业培训责任。中央政府是职业教育政策顶层设计者与法律法规的制定者，可通过一系列的政策工具对国家职业教育走向进行干预与引导，实现国家对职业教育的宏观控制，保障国家现代化建设进程中的人才供给。因此，应加快《职业教育法》的修改，明确规定各培训主体的责任与关系，突破体制机制障碍，实现各培训主体协同合作。各地方政府主要是配合中央政府完成国家的战略任务，是各地区公共服务的主要实施者[7]。地方各级政府要根据本地区的情况，落实国家职业教育的法律法规和规章，在自己的职权范围内制定相关的实施细则，根据紧缺岗位、农民工的培训意愿等，明确各自社会事业发展的重点领域，采取适合本地发展的方式对农民工进行职业培训[8]。其次，明确农民工输出地与输入地的政府责任。输出地政府主要是负责对有转移意向的农民工实施转移前的就业指导与培训，包括就业供求信息、劳动力市场分析，法律法规及公民素养、职业技能、职业素养等，以便其更好地融入城市。而输入地政府相对来说更了解劳动力市场需求，应该主要承担职前、职中、职后的职业培训，肩负起对农民工的职业教育培训职责[9]。两地政府互相监督，分工合作、有计划有重点地担负起农民工培训的责任。最后，建立农民工职业培训协同体。通过修改《职业教育法》，明确劳动与社会保障部门、教育部门、民政部门、财政部门、农业部门和科技部门等职能部门的责任，要改善各自为政的局面，统筹规划，加强组织，协调各部门力量[10]，协同推进农民工的职业培训。具体可以考虑将农民工培训工作主要划归一个部门来管理，由该部门负责管理工作的开展，统筹规划农民工职业培训工作的实施，协调其他各相关部门，调动各部门合作的积极性。也可以考虑直接建立专门的农民工职业培训管理部门，对农民工职业培训相关事项进行统筹规划。

（四）加大农民工职业培训的财政投入

加大国家的财政性职业教育拨款，合理规划职业教育与职业培训经费的比例，加强经费管理，建立农民工职业培训经费绩效评价制度、审计监督公告制度、预决算公开制度，是农民工职业培训制度建设的基础性保障。首先，加大政府资金投入力度。国家作为农民工强有力的依靠，承担着维护民众受教育权实现的支持义务。政府是农民工职业培训经费的主要承担者，但当前政府有限投入远不足以支撑庞大的农民工职业培训需求，因此，在加大各级政府对职业教育的投入总体考量下，完善各级政府的财政分担机制，对农民工职业培训实施专项财政政策，犹如国家制定各级各类学校生均经费标准一样，各级政府也应依法出台农民工培训经费标准，参照国家中等职业教育免费政策，对农民工实施免费职业培训。其次，探索并完善代金券制度。代金券制度是指向农民工发放实名培训券，由农民工持代金券到自己选择的培训机构，参与自己需要的职业培训，培训机构凭培训代金券及农民工选择职业培训信息与政府部门进行资金结算[11]。实施实名代金券制度，一方面可以使得农民工有权利自主选择培训机构与培训内容，激发培训机构之间有序竞争，提高培训效果，使农民工主动适应新型城镇化进程；另一方面，可以提高资金的使用效率，避免资金的浪费和套取国家培训经费现象的发生。

总之，农民工的职业培训制度的创新是我国新型城镇化进程中的基础性问题，唯有农民工职业素养的提高与就业、创业能力的提升，我国新型城镇化才会有效推进，才可能成功跨越“中等收入陷阱”，跻身高收入国家行列。

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责任编辑 肖称萍