国际大都市非首都功能疏解对北京的启示

詹立新

中共平潭县委党校

【摘 要】世界上大城市病的本质主要是由于人口与资源、环境承载力等方面产生了许多突出的矛盾。从北京大城市病产生的主要原因，以及有效疏解其非首都功能的必要性紧迫性出发，放眼世界，探究东京和首尔及其他国际大都市疏解非首都功能的成功经验，形成了对北京疏解非首都功能六个方面的借鉴与启示，期望能对加速推进北京非首都功能疏解有所助益，为京津冀一体化协调发展和我国今后新型城市化建设道路的开辟添砖加瓦。

【关键词】区域经济；首都北京；国际大都市；可持续发展；京津冀一体化；非首都功能疏解

【Abstract】 The nature of the disease in the world is mainly due to the contradiction between population and resources， environmental carrying capacity and so on. Generated from the Beijing urban diseases the main reason， and effectively ease the urgency of the necessity of capital function of， around the world， and to explore the Tokyo and Seoul and other international metropolis ease the successful experience of non capital function， forming a and the enlightenment to Beijing ease non capital function in six aspects， can expect to accelerate the capital Beijing non functional ease helpful， for the integration of Beijing， Tianjin and coordinated development and our country in the future new city of road construction development contribute.

【Keyword】The capital of Beijing； regional economy； international metropolis； sustainable development； integration of Beijing Tianjin Hebei； non capital function and ease

随着京津冀一体化国家重大战略的实施，近年来，我国从官方到学者对北京大城市病的成因及其非首都核心功能疏解问题研究，成了当今中国热议的时政焦点。对此，我们不难发现，与其他领域主题研究所不同的是，自2014年以来，从党和国家领导人习近平、郭金龙等，无论是官方高层，还是权威媒体，或是王安顺、卢 彦等官员学者，都密切进行专题调研指导，并先后纷纷阐述观点，积极进行建言献策，在社会及学术界引起了强烈共鸣。伴随着京津冀一体化国家战略的明晰，特别是随着北京非首都功能疏解的实施和十三五规划的编制，我们可以从国际大都市非首都功能疏解的一些成功实践经验中，寻求对北京非首都功能疏解策略的有益启示。

一. 北京“大城市病”的主要原因

北京“大城市病”的实质是在有限的空间里集中了过多的功能，其原因十分复杂[1]：一是经济快速发展及人口过快增长是造成北京人口资源环境矛盾的核心因素。北京近年人口快速增长，但户籍人口增长只占23.9%，外来人口增长占76.1%，这表明依靠原来的户籍手段和行政手段已经难以解决北京的人口增长问题。二是城市规划不科学不合理。规划没有起到引导城市向多中心发展的作用，不是发展跟着规划走，而是规划跟着发展跑，单中心格局没能突破使得城市病更加尖锐。北京的空间结构承载力主要集中在三四环内，郊区却发展不足。2004年版北京发展规划提出“两轴两带多中心”的发展思路，设置了11个新城和8个功能区，多中心则等于没中心，没有抓住如何从单中心走向多中心这关键问题，其结果至今依然是单中心。三是体制机制掣肘是造成北京城市病的最根本原因。以行政单位为组织的分税制，使全国各省市都关注本地的经济发展。北京没有独立的首都财政，其生存发展不可避免会带来人口集聚、城市基础设施需求和公共服务需求增加、能源消耗和生态环境压力增大。为了维持城市运行建设和环境治理，又需要投入更多的财力，这就需要发展更大规模的经济和产业，又会带来更多人口的集聚，这种恶性循环在当前体制下难以突破。正如郭金龙书记坦言，这既有城市发展太快的客观因素，也确有聚集资源求增长的路径依赖，尤其是一想到增速、就业、财政收入等现实问题，就自觉不自觉地对如何发挥首都优势促进北京发展考虑多了，而对怎样更好地服从和服务于首都功能的特定要求考虑少了。

二. 北京大城市病疏解的必要性紧迫性

习近平总书记在视察北京工作时指出，北京要加快形成适度超前、相互衔接、满足未来需求的城市功能体系，建设国际一流的和谐宜居之都。但是，当前北京城市发展离新定位、新目标的要求还有差距，还面临一些阶段性矛盾和难题，突出表现为人口增长与资源环境矛盾突出，环境污染、交通拥堵、教育医疗资源紧张、部分地区环境脏乱、违法建设问题突出等“大城市病”困扰着市民，严重影响了首都核心功能的发挥。北京作为一个有13亿人口大国的首都，不应承担也没有足够的能力来承担过多的功能。多年来，北京市常住人口以年均增长五六十万人的速度发展，相当于每年增加一个中等城市。庞大的人口规模，令大城市像一个气喘吁吁的“肥胖症”患者。北京市常住人口2010年就达到了1962万；2013年为2115万人；2014年为2152万；2015年已达2172万，机动车达到562万辆，远远突破了《北京城市总体规划（2004-2020）》（以下简称《总规》）将“城市总人口到2020年控制在1800万”的目标[1]。如此突出的矛盾，促使“如何破解大城市病，实现首都可持续发展”成为决策者必须痛下决心解决的问题。因此，必须综合运用经济、法律、行政等手段，采取“功能疏解”和“市场调控”并行措施，实行标本兼治的长效策略，才能确保人口调控目标实现。近年来，将北京从单中心模式变为多中心模式是政府和社會达成的共识。

三.国际大都市疏解首都非核心功能的成功经验

1. 日本东京。北京的人口数量、密度等与日本首都东京相似。东京土地面积为2188.68平方公里，约为北京市总面积16410.54平方公里的1/8强，较北京更为有限，但人口密度却远大于北京：东京常住人口为1316万人、常住加流动人口为1561万人，是北京2013年2115万总人口的5/8与3/4。东京早在上世纪五六十年代，就经历拥堵常态化被称为“上班地狱”，其主因也是首都核心功能过度集中于城市中心区。但如今人们在东京工作或旅游，却感觉不到严重拥堵等“大城市病”。东京的疏解办法：一是建了新宿、池袋、涉谷、上野·浅草、锦糸·龟户、大崎、临海七个副中心，都在东京三四十公里范围内，并辐射至邻接的埼玉县、千叶县和神奈川县，再加上东京都，这一都三县总称为“首都圏”，总人口为3712万人，总面积为13559.42平方公里，人口密度超过北京一倍有余，经济规模在世界都市圈中也属第一；二是首都功能做到七个副中心相当均匀地分散。实际上，首都圈要建设成功，与缩小城际差距、实现周边区域经济发展的努力密不可分。1991年东京将都政府办公机构——东京都厅搬迁到东京三个“副都心”之一的新宿区内，在新宿副中心规划建设了“行政与商务新都心”，从而吸引大量辦公及商业设施在其附近集聚发展，为新宿副中心建设提供了强大动力[2]。

2. 韩国首尔。首尔的城市功能疏解先后经历了首都自身疏解和首都圈整体疏解，并正在经历迁都疏解[3-7]。韩国政府对首尔市和外围发展区做出更加一体化的安排，即对首都圈进行整体规划，并将分散政策的迁移目标区转向首都圈外的地方。同时通过《国土综合开发计划》等发展首都圈以外的其他区域，以间接分散首尔过于集中的职能。进入21世纪，基于国防安全、区域均衡发展和首都地区可持续发展的需要，韩国最终选择迁都。可见，在不同的发展阶段，首尔的城市功能疏解策略也在变化。1964年，韩国政府出台《首尔都市区限制人口增长的特别措施》，其中涉及行政机构的外迁、工业和高等教育机构设施建设和扩张的限制等。1969年的非中心化政策进一步强化了这一控制原则，包括一系列控制首尔市增长的措施，如污染产业及与分区规则相冲突的工厂的外迁、大学的建设和扩张限制、地方学生转学到首尔的限制、公共行政部门的外迁等。1982 年的《首都圈整备规划法》和 1994 年的《首都圈整备规划修订法》，对首尔都市圈进行分区管理，并对转移分散条件做出了更加详细的规定。转移分散政策的对象主要有三类，即公共机关、工厂和大学。2007年开始新建行政首都--世宗特别自治市，2012年7月 1日，韩国“行政中心城市”世宗市正式诞生，成为韩国最年轻的道（省）级城市。

四. 国际大都市疏解首都非核心功能对北京的借鉴与启示

东京和首尔及其他国际大都市对北京疏解非首都功能，有不少值得借鉴之处：

1. 大城市功能疏解战略必须保证区域协同发展。因此，北京必须通过京津冀协同发展找寻正确之路。

2. 各项规划要在高度统一领导下制定和实施，并具备可行性、精准性、操作性、协调性、系统性。2015年4月中央政治局通过的《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》）是京津冀协同发展的指导思想，2015年 7月《中共北京市委、北京市人民政府关于贯彻<京津冀协同发展规划纲要>的意见》（以下简称《贯彻意见》），北京市根据纲要精神，重视前瞻性规划，国家发改委对京津冀整体进行“十三五”规划的编制，建设具有特色和先进运营理念的通州行政副中心[8]，就是在细化协同发展规划的同时增强了规划的可操作性。

3. 必须做到以业控人，合理定位，发挥市场和制度的双导向积极作用。韩国加强首尔的国家中枢管理职能，直接有效地对不符合城市定位的企业和人口诱发部门予以限制和诱导性转移。《纲要》将疏解对象确定为一般性制造业、区域性物流基地和区域性批发市场、部分教育医疗等公共服务功能以及部分行政性、事业性服务机构等四大领域。同时，规划愿景要得到有效落实，必须遵从市场规律，对产业和劳动从业方面进行合理疏导，引导好人口集聚，并充分发挥制度和政府的引领带动作用。如转移出去的企业和产业，若缺乏后续的自生发展能力，政府就应提供必要的制度和政策支持，以扶助其稳定发展。因此，中央对于京津冀协同发展的促进，需重点放在制度和规划的顶层设计以及凭借三地各自力量无法解决的一些制度性政策壁垒和规定上。京津冀三地也应充分利用这一机遇，积极进行相关政策或措施的先行先试，形成上下双向互动，进而促进协同发展成效。

4. 必须加强行政副中心新城的自足性建设，丰富完善多核心空间结构。首尔经验启示我们，新城建设必须注重自足性，如果功能缺失，不仅不能成为吸引中心区人口的“反磁力中心”，还会因为职住不平衡等问题导致居民“钟摆式”的工作和生活方式，由此带来“交通潮汐”会加重交通拥挤。

5.必须构建京津冀一体化交通网络，改善北京大众交通服务水平。首尔出台并严格执行具有法律效力规划的实践，对于有序疏解非首都功能具有重要作用。为解决首都人口与产业过度集中问题，东京 1956 年制定了《首都圈整备法》，首尔1982年颁布了《首都圈整备规划法》，通过强制措施推动产业和人口向外疏解。当前《纲要》已经提出具体需要疏解的产业和机构，但是由于北京大量的公共机构、国有企业、高等院校等都具有行政属性，搬迁过程中的激烈博弈不可避免。与首尔相比，北京外迁各部门所面临的困难和阻力会更大，中央政府需要进一步提高机构疏解的力度和精准度，并必须有充分的法律依据，应在《纲要》基础上，进一步运用法治思维和法治手段，积极推动京津冀区域发展规划的立法进程，用法律保障来夯实京津冀协同发展国家战略的严肃性和权威性，为疏解非首都功能执行层面打造有力的法律法规保障。

6. 国际大都市在产业调控与人口及交通方面对北京的相关启示。一是调控产业间接控制人口。通过调控产业，把一些不适合首都功能定位的产业和功能剔除出去，达到间接控制人口的目的；二是优化城市空间。中心城区搁置发展，设置限建区，城市承载力提高之后再进行建设。当年巴黎就有规定，禁止在市区内建设10000万平方米以上的办公大楼；三是加快轨道交通体系建设。加密中心城区地铁，加快城际铁路建设，伦敦的地铁402公里，市郊铁路3650公里；纽约的地铁368公里，市郊铁路3000公里；东京地铁291公里，市郊铁路2031公里；巴黎地铁214公里，市郊铁路1867公里；北京地铁456公里，市郊地铁加S2线也才107公里，所以北京的地铁还远远不够。国外城市的经验表明，15公里以内的核心区以地铁为主，15公里到30公里就要以快速铁路为主，30到70公里以市郊铁路为主[2]。北京要尽快弥补这一短板；四是京津冀地区20多个贫困县基本都在北京的西北部山区，因此，京津冀一体化要实现跨区域配置首都城市的某些功能，其发展不能简单模仿长三角和珠三角模式。

参考文献：

[1]2004年《北京城市总体规划》修编完成[J].中国建设信息.2004（5）：3-10.

[2]赵 弘.北京“城市病”的原因及调控思路.[N].中国科学报.2014-06-27.

[3]张可云，董 静.首尔疏解策略及其对北京疏解非首都功能的启示[J].中国流通经济.2015（11）：64-71.

[4]杜立群，杨明，沈教彦，史新宇.韩国行政中心迁移的经验和启示[J].北京规划建设.2013（3）：148-151.5.

[5]孟育建.韩国首尔都市圈的扩展与周边中小城市的发展[EB/OL].中国社会科学网.http：//www.cssn.cn/zt/zt_xkzt/zt_jjxzt/jjxzt_czh/czh_gjjj/201403/t20140321_1038804.shtml.

[6]张 伟.国外都市圈是如何建起来的[N].经济日报.2014-08-14（13）.

[7]范 和.疏解北京非首都功能问题研究[J].前线.2015（11）：82-85.

[8]康克佳.北京行政副中心 通州准备好了吗？[N].中国城市报.2015-07-20（13）.