论精准扶贫与基层群众自治的共同推进

（四川师范大学马克思主义学院，四川 成都 610068）

【摘 要】脱贫攻坚的主阵地在基层，基层落实精准扶贫的过程中暴露出了一系列问题，引人注目的问题如在识别贫困群体中容易产生误差、扶贫效果不可持续等，都与基层群众自治有密切的联系。精准扶贫的主要受益者是基层困难群体，同时我国也在基层实施群众自治制度。要从根源上解决在基层扶贫出现的以上问题，需要发挥基层群众自治为精准扶贫服务，在协商推进精准扶贫的同时也能反作用于提高基层群众的自治能力，逐步完善基层自治制度和法律体系。因此，精准扶贫和基层群众自治制度有许多相同诉求，可以共同推进。

【关键词】精准扶贫；基层；自治；贫困认定

引论：

共同富裕是体现社会主义本质的一个重要方面，也是社会主义区别于资本主义的重要特征。邓小平同志高度重视共同富裕在科学社会主义理论与实践中的地位，他曾指出：“一个公有制占主体，一个共同富裕，这是我们所必须坚持的社会主义的根本原则”[1]。共同富裕是国家的富裕更是人民的富裕，是所有人的富裕而不是少数人的富裕，是物质上的富裕也是精神上的富裕。然而，共同富裕的目标却还非常遥远，对于部分发展滞后的地区，一些困难群体仍难达到年人均收入2300元（2011年）的标准。据统计，低于贫困线标准的困难群体在2014年底还有7000万左右，而国家扶贫办2014年的文件已更新贫困线，定为人均年收入2736元，截至2013年底仍有8200多万人收入低于该标准。对于这一群体而言，物质上的富裕尚且难以实现，全方位的富裕更无须论及。而根据两个百年目标，党中央提出要在2020年十三五结局之年全面建成小康社会。小康社会必须解决温饱问题，贫穷不是社会主义，也不可能是全面的小康社会。针对现状与目标之间的巨大落差，习近平总书记2013年11月在湘西考察时明确提出了“精准扶贫”的要求，要从以前粗放式扶贫政策转向精准扶贫。强调从“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”三个方面着手，摸清家底、明确扶贫对象；细化责任制，将县及以下官员与基层困难群体挂钩，明确帮扶主体；根据贫困户的具体状况，反思致贫原因，找准贫根，对症下药，给每个贫困户制定相应的脱贫政策。这些举措都的确有利于“扶真贫、真扶贫”，但政策是否能发挥良好的效益，关键在于落实。毋庸讳言，我国当前的扶贫工作仍存在贫困认定不准确、资金运用不够透明公开、扶贫项目变为集体农业开发项目、扶贫效果缺乏可持续性等问题。近年来，精准扶贫已经引起了广泛的关注，学者们已从多方面探讨反思了以上问题的原因。总体而言，主要总结出贫困认定标准不够统一明确、农村精英在资金项目落实过程中的干预、县级扶贫工作者的扶贫理念仍停留在项目开发而未转向精准扶贫等原因。学者们也相应地提出过一些对策或方案。

一、基层群众自治与精准扶贫的联系

在本文看来，前人的研究是很有意义的，但在精准扶贫尤其是其中的贫困认定问题上，结合基层群众自治制度进行思考，可以打开一面新的视野。扶贫工作虽是从中央到地方再到基层的政策，但无论是脱贫的主体工作还是受益主体，归根结底都是基层群众自己。基层群众自治制度是我国现行的一项基本政治制度，它一方面赋予了基层群众做好自己的事的权力和义务，另一方面也不否认上级政策的引导作用。然而，基层群众的自治能力毕竟有一个逐渐提高的过程，在这个过程中，党委和政府主要扮演的是指引者的角色，保证基层事业的发展方向符合政策的大范围，同时要多创造机会锻炼增强其自治能力。当基层建立起一套与基层普遍情况相适宜的自治规章制度和基层群众有相应自治能力的时候，党委和政府便转型为监督者。当前精准扶贫中暴露的一系列问题与基层群众自治的制度不完善和能力不足有直接联系，因此精准扶贫也可以作为完善基层群众自治制度提高基层自治水平的一次锻炼机会，从这个角度入手制定适宜的方案可以同时对两者共同促进。

脱贫攻坚的主要阵地在基层，而且主要在农村等偏远地区。基层群众自治制度虽然是在党的十七大报告才正式确立为我国的一项基本政治制度，但最早可以追溯到上世纪五十年代的“城市居民委员会”等早期基层民众自治组织。作为我国的一项基本制度，基层群众自治制度“实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，是真正体现人民当家作主的一项制度，而以上四个职能在精准扶贫工作中都能得到较好地发挥。首先，一些困难群众缺乏劳动能力，只能由国家提供救济才能维持基本的生计。这些极度困难群体的认定通常不是真正的认定困难所在，真正的认定困难在于相对而言不太困难的群体和因灾因病新出現的困难群体。因为虽然国家有明确的人均年收入2736元的贫困线，但现实中对年收入的具体统计方式和贫困认定指标通常具有灵活性，以有的统计方式和认定指标来看，这些群体是低于贫困线的，而另一些方式和指标却可能高于贫困线。贫困认定的失准可能导致贫困人口不能及时有效脱贫，更重要的是，正因为这种统计方式和指标的灵活性的存在，更容易导致一些基层干部在认定贫困阶段排斥真正的贫困群体，转而认定与自己利益相关者为贫困群体。应该说，基层干部的这类做法有恶意排斥和过失排斥两种情况，前一种是已知哪些是真实的困难群体，但故意不予认定；后一种是因测评指标和测评能力不足而导致的无心之失。前一种情况显然有滥用权力、以权谋私的因素，这就不仅是扶贫不够精准的问题了，而且是基层廉政建设和干群关系的问题。要解决这样的问题，必须完善基层群众自治制度，提高基层群众的民主素养，完善相应的法律法规体系，使基层群众真正为自己的事情做主，实现“自我管理”、“自我监督”。另外有的贫困群体本来是自己有能力创造美好生活的，但他们太懒散、不思进取。摆脱贫困、走向共同富裕是一代又一代国人的理想，但幸福生活不是从天而降的，而是用双手创造出来的。如果这些群众的观念不转变，只是靠国家政策提供扶持，只是一味地“外部输血”而非“内部造血”，那样的做法与西方高福利国家的“养懒汉”政策没什么区别。要从根本上解决贫困的不可持续性问题，根源在于调动有劳动能力的困难群众的劳动积极性，国家在这种群体中的功能应是提供脱贫致富的机会，同时要培训提高其脱贫致富的技术能力，尤其要教育其转变懒散的等、靠、要的思想观念。这时运用基层群众自治中的“自我教育”和“自我监督”，能达到更好的效果。

由此可见，精准扶贫虽是自上而下的政策，但关键在于基层的落实。尤其是贫困群体的认定和扶贫可持续问题，必须由基层群众自己发力才能得到良好的解决。而在贫困群体认定等问题上暴露出来的基层群众自治制度的不完善，也是一个重要的问题。本文以为，精准扶贫的问题在一定层面上反映了基层群众自治的问题，精准扶贫要落实好有待于基层群众自治制度的完善，两个问题是紧密联系、相互影响的。

二、基层群众自治在精准扶贫中的重要作用

在精准扶贫的问题上，中央到地方的目标是既定的，即要更精确地瞄准扶贫对象，以持续有效的措施帮扶困难群体脱贫。但到基层之后，具体的情况却千变万化，甚至有的基层干部利用职权便利趁机牟取私利。扶贫工作归根结底需要基层群众自己发力才能有效落实，不激发基层群众的高度重视，只是强调各级党委政府的帮扶，就恰如俗话所说的“皇帝不急太监急”。因此，要真正有效落实精准扶贫政策，还应从基层群众入手。我国有基层群众自治制度，虽然基层的具体情况千变万化，但还可以以不变应万变，这个“不变”就是充分发挥基层群众自治的作用。要更好地发挥基层群众自治的作用，应从以下几点进行思考。

首先，发展基层民主，使基层民众更多地参与到决策的制定和监督实施过程中，真正做到基层事务自主管理。在贫困认定的问题上，由于评定指标的灵活性和人们贪图私利的心理，一些在贫困线上下徘徊的群体经常不能被客观公正地评定。基层的具体情况千差万别，市、县级党委政府的工作内容又杂而多端，不可能挨家挨户地调查情况。所以贫困认定主要还是由基层群众自己进行，因为长期居住在同一地区的群众，各家各户的经济状况如何，基层群众自己知根知底。如果说仅让基层党委干部决定，难免会出现评定不客观的情况，这不仅会导致扶贫政策的失准，也违背了基层民主的制度设计，还有可能导致干群关系紧张等更深层次的问题。而合理选取一定量的群众一起评定，一方面真实地实践了基层民主自治，另一方面，在协商中能更精准地识别和评定真正的贫困群体，还能增强基层群众民主协商的理论和实践能力。这就说明，在贫困认定的问题上，基层群众自治和精准识别贫困群体是有相同诉求的。评定的标准必须细化而且具有可操作性，明确哪些指标能评为贫困、哪些指标不能评为贫困。如宁夏回族自治区的彭阳县制定了“五比五优六不评”的标准，类似的还有云南师宗县、富源县、陕西省略阳县采取的“五优先、五不宜、五不评”方法来识别贫困群体。标准的细化还须合理的讨论、决策、公示等程序进行评定，大多数民众在评定标准上达成一致观点后，应选取合理比例的群众结构进行评定。尤其要注意不同族姓群体或民族群体以及利益相关群体都要合理选取，不能遗漏。在民主协商的过程中坚持以既定的评定标准为基础，以精准认定贫困为目标，在保证民主协商秩序的前提下，让群众畅所欲言，保障以真实有效的信息结合贫困认定标准评选出贫困群体。在评选之后要反复公示并核实，如重庆市、贵州印江县等通过“八步四公示”程序进行贫困对象的识别（村民申请、民主推荐（一榜公示）、入户调查、民主评议（二榜公示）、村级初审、街镇复审（三榜公示）、區级确认（四榜公示）、市级复查）、四川通江县精准识别贫困户的“十步工作法”（宣传发动、普遍调查、规模控制、农户申请、群众评议、初步公示、听取意见、深度核查、民主评定、公示公告），都取得了较好的实际效果。[2]在具体的财政落实阶段和扶贫的效果考核阶段，也要多次召开民主协商会议，公布财政的使用情况，请接受扶持的贫困群体说明扶贫政策设定的工作目标是否达成，反复对扶贫的实际效果进行核实，真正实现基层事务的自我管理和监督。在这一系列民主协商会议的开展中，基层群众的民主协商意识和能力也能得到有效提升。

第二，深入开展培育和践行社会主义核心价值观。规章制度是固定的，但人是灵活的，各地的具体情况更是复杂多变的。指望用规章制度框住所有情况并不现实，政策规章再完善，最终也要由人来实施，人在实施规章政策的过程中必然要受到主观认识的影响。一些基层干部以权谋私的行为，就违背了敬业、诚信的社会主义核心价值观，而社会层面的民主、法治又可以促进基层民主的推进和实践。中央的扶贫政策初衷必然是好的，但落实到基层，在有的地方就变了味，一些基层干部不廉洁的做法正是借国家政策的“花”献给自己的“佛”，这显然违背了中央的初衷。而基层民众心目中的党，不仅是半个多世纪前带领劳苦大众驱赶外敌、建立新中国的党，更是当前活跃在群众身边各个岗位上的共产党员。现在强调群众路线，强调做人民心中的合格党员，正因为每位党员都在一定程度上代表了党的形象。一些基层党政干部的违规做法可能导致“烂根现象”，脱离人民群众是党最大的危险。所以现在仍要强调培育和践行社会主义核心价值观，对党员干部应提出更高的要求，尤其重视对他们的培育和践行，同时也不放松对普通民众的教育。要真正实现精准扶贫，在贫困认定后还需要反思每个贫困户的致贫原因，对每个贫困户制定适宜的脱贫计划，正如习总书记指出的，实施“五个一批”工程：发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障脱贫一批。[3]这些工作必须有上级党委政府进行教育培训，但同时也需要基层群众的消化和转化，尽可能提高其自主认识和抉择能力，尽量在指引下让基层群众在民主协商中自己决定用何种方式扶持贫困群体。一些贫困群体并非没有劳动能力，但缺乏热爱劳动的敬业精神，这样的贫困群体要从根源上解决贫困，应加强教育使其转变观念，否则仅靠政策也只是不可持续的扶贫。全面建成小康社会，不仅是物质层面的建成，也是精神文化层面的建成。这些因自己不思进取而导致贫困的群体，思想觉悟还没有达到社会主义新民众的高度，物质水平的增长不能完全忘记精神文明进步，只靠政策扶持不仅不可持续，就算能在物质水平上达到贫困线以上，但仍是精神贫困，仍不能算作是真正的小康。而对这类群体的教育，不仅应从上级党委政府出发，更重要的是加强基层群众的“自我教育”，改善村风村貌，营造努力奋斗改善生活的大氛围，大多数民众都树立起良好的价值观念，对这类群体将产生潜移默化的影响。所以在这个问题上，在基层推进社会主义核心价值观的培育和践行与增强扶贫工作的可持续性和全面性具有相同的诉求。

当然，精准扶贫政策落实的具体问题不止这两点，但精准扶贫和基层群众自治制度的契合点主要体现于此，所以本文只着重讨论这两个方面。

三、结语

基层群众自治制度虽从建国初便已有萌芽，但真正大规模推广实施毕竟是在上世纪九十年代之后。作为我国基本政治制度当中的“新成员”，基层群众自治制度还比较“年轻”，缺乏充足的经验和磨练。而且基层群众自治制度的治理主体是广大基层群众，他们当中大部分人的观念和觉悟还有待提高。精准扶贫政策在基层的落实在很大程度上需要基层群众自治制度的辅助，同时也可以引导基层群众发挥民主协商会议的作用，增强其自治观念，提高理论和实践的水平，不断完善基层群众自治的制度和法律体系。因此基层群众自治制度和精准扶贫实际上有许多相同的诉求，尤其是在精准识别、认定贫困群体和对基层群众价值观念教育等方面的现实运作过程中，应当将两者结合起来思考，共同推进。

作者简介：张芳（1989—），女，民族：汉族，四川广安人，学历：硕士，单位：四川师范大学马克思主义学院，研究方向：思想政治教育。

【参考文献】

[1]邓小平.邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993：111.

[2]公衍勇.关于精准扶贫的研究综述[J].山东农业工程学院学报，2015（3）：76.

[3]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）[M].北京：学习出版社、人民出版社，2016：221.

[4]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014（6）：80.

[5]汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015（5）：149.

[6]国务院新闻办公室网站. 正在促进明年全国扶贫立法工作[EB/OL].2015，12（15）. [2016-09-02].http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/33909/zy33913/ Document/1459258/1459258.htm