地方行政审批改革的创新和困境破解

朱建敏

摘要：随着社会的进步和发展，行政审批改革已进行十余年。在这一过程中，地方政府对推进行政审批改革所做出的创新之举具有显著的作用，创新思路表现在行政审批体制、审批流程、审批监督及项目清理等多个方面，这些卓有成效的创新举措在优化完善之后甚至成为国家政策。与此同时，地方行政审批改革也受到了一些阻力。因此，笔者建议进一步强化中央授权与放权措施，跳出改革的困境，更好地发挥地方行政审批改革的创新思路，推动行政审批改革的发展。

关键词：行政审批；地方；困境；改革；创新突破

中图分类号：D922.112 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）003-0-01

一、引言

我国行政审批改革始于2001年，自正式启动改革以来，已经取得了较为显著的成绩，但从长远的角度来看，行政审批制度的改革依然有很长的路要走。党的十八届三中全会已经指出，应当“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度地减少中央政府对微观事务的管理。”要实现这一目标，就必须要减少行政审批，因此，应当针对地方行政审批改革所采取的创新思路进行探讨和研究，总结相关经验，与此同时，也要及时发现和分析地方行政审批改革所面临的困境，并采取有针对性的破解策略，才能更好地促进行政审批的改革[1]。

二、地方行政审批改革的创新经验

2001年，国务院首次成立行政审批制度改革工作领导组，这开启了全国层面的行政审批改革序幕，随后，《行政许可法》正式出台并实施，这标志着我国行政审批改革在审批体制、流程、监督及审批事项等方面正式做出创新举措。

（一）行政审批体制改革的创新经验

大体来说，行政审批体制改革的创新主要体现在审批主体以及组织机构的创新，审批体制改革是为了将职权有效整合并科学配置，以理清审批体制的结构。经过多年不懈的努力，审批体制改革的创新主要有以下几个方面：

一是形成行政服务中心的模式。行政服务中心模式是一种相对的说法，体现着地方对人的需求的重视，以行政审批服务相对人的角度出发，设立专门的行政服务中心，集中不同的职能部门，共同办理行政审批服务，以提高服务效率和质量。在行政服务中心模式的创新上，吉林省和海南省都采取了相应的措施，建立了符合当地地方实际情况的服务中心，成为建立行政服务中心模式的领先者[2]。

二是形成行政审批局模式。相对于行政服务中心模式，行政审批局模式则侧重形成行政审批职权的在内在的统一，是一种创新力度较大的模式。2009年，成都武侯区在全国率先成立了行政审批局，将21个相关职能部门的超过70项的审批职能划转至行政审批局，正是体现了行政审批权的内在统一，随着武侯区在行政审批局模式的成功，苏州市吴江区、天津市滨海新区等地开始效仿，建立起符合当地实情的行政审批局，加大了地方行政审批的效率。

三是大部制的改革。大部制改革是指整合政府中相同或者相近的职能，将其划为一个部门同统一行使，避免职能交叉带来的负面影响。深圳市在2009年首次启动改革时就开始落实大部制改革，并取得了明显的效果。

（二）行政审批流程的创新经验

行政审批流程的创新是指地方政府以提高审批效率为目的，采用并联审批和告知承诺制等方式以简化和优化行政审批的程序。并联审批主要是指，当出现设计两个以上部门共同审批的事项时，由一个部门协调或者组织相关部门同步审批办理。而告知承諾制则是指，行政审批机关单位一次性地将审批所需的材料及条件用书面的形式告示申请人，并且要求申请人以书面形式承诺自身渡河审批条件，并且要能够在规定的时限中提交完整的材料。

（三）行政审批监督的创新经验

地方政府在行政审批监督方面的创新主要体现在建立审批电子监察系统、行政审批法定化以及行政审批的标准化。2004年深圳市是我国最早建设审批电子监察系统的城市，审批电子监察系统是指通过综合运用视频、网络、手机短信等科学网络技术，全程监督地方行政审批项目的受理、承办、批准、告知等环节，以实现实时监控、预警纠错、绩效评估、信息服务等重要功能。行政审批法定化是指地方政府在《行政许可法》的规定和要求下，结合当地实际情况对行政机关单位制定出全面而具体的严格约束，并公示作为行政审批的依据。行政审批标准化则是指在行政审批的管理层面和运作过程中体现出标准化的思维、理念和技术方法等，上海市在2010年成为行政审批标准化的试点城市，极大地提高了审批流程的规范性，提高行政审批的效率。

（四）行政审批事项的创新经验

在行政审批事项方面，地方政府做出的创新主要是审批目录管理制度的建立、先行先试清理事项以及行政审批负面清单制的运用。广东省、上海市和海南省等地方政府菌已经制定了《行政审批目录管理办法》，将审批事项变得公开透明化；广东省在2012年成为全国清理事项先行先试的地方政府，对本行政区域内的审批项目进行调整；2013年，上海自贸区在外资准入管理上采用负面清单模式，提高了外资进入的效率，同时理清了政府与市场的关系，具有较高的正面意义。

三、地方行政审批改革的困境及破解措施

（一）行政审批改革的困境

一是地方政府自主权较小。目前来看，地方政府能够调整的只有是自己设立的行政审批项目，而没有对法律和行政法规以及国务院以决定形式设立的行政审批项目调整或者取消的权力，这导致地方政府在处理这些审批项目时面临着较大的阻力。

二是地方部门制度脱节。地方行政审批改革以政府为中心，但目前存在着政府统一设计和规范缺乏，上下级和不同地区之间存在制度脱节的现象，一些地方政府的审批方式只适用于个别的问题，难以满足公众和企业的需求。

三是行政审批改革效果难以固化。自改革以来，地方政府已经显现出创新的力量，但这些创新举措带来的效果难以固化，由于多种层面的原因，地方行政审批改革的创新可持续性不足，难以面对行政审批改革的长远考验。

（二）行政审批改革困境的破解

为了破解地方在行政审批改革之路上的困境，首先应当进一步提升地方政府的主体地位，拓宽地方审改创新的空间，让地方政府拥有更多创新的动力和实力。其次，还需要加强中央政府的统筹管理，杜绝地方各部门制度脱节带来的影响。另外，要积极进行立法改革，用法律作为地方创新的保障。与此同时，应当进一步加强公众参与的力度，争取实现审批改革创新的民主化，发挥群众的智慧和力量，从而让社会公众感受到更多行政审批改革带来的好处。

参考文献：

[1]平顶山市编办课题组.地方政府行政审批规范化问题分析[J].行政科学论坛，2015，01：46-51.

[2]黎军.行政审批改革的地方创新及困境破解[J].广东社会科学，2015，04：211-222.