探索建立经济责任审计轮审制度

摘要：本文概述了经济责任审计工作在形式上的演进，指出轮审制度的发展方向，并就探索建立经济责任审计轮审制度提出可行路径。

关键词：经济责任审计；轮审制度；分类管理

中图分类号：F239.47 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）003-0-02

经济责任审计工作出现和发展至今已有三十余年，全国各级审计机关在一系列的审计工作实践中积累了大量的经验。期间，由于经济责任审计工作形势与需求的变化，审计工作形式也随之演进。经济责任审计工作实践由最初的离任审计为主的做法，逐步发展出了任中审计方式，后期审计工作重心转移，离任审计与任中审计相结合并以任中审计为主的工作模式成为主流。近年来，国家出台了一系列关于经济责审计的规章政策，将建立重要领导干部任期内轮审制度提上议程。

一、审计形式的演进

第一阶段：离任审计主导

我国1983年恢复建立了审计制度，1985年起，审计机关开始探索并开展了经济责任审计试点，审计对象是国有企业的厂长（经理），内容是其离任经济责任。1999年，中央办公厅、国务院办公厅发布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》（中办发〔1999〕20号），首次从制度层面明确了经济责任审计工作要求。其中明确：领导干部任期届满，或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前，应当接受任期经济责任审计。不难看出，此阶段国家对经济责任审计侧重于“届满、调任、免职、辞职、退休等”情况下的离任审计，同时对离任审计作了先审后离的明确规定。

离任审计的主要特点是可以对被审计领导干部整个任职期间的经济责任情况进行全面评价，对优化干部队伍，维护经济秩序，推进依法行政，强化权力监督，促进党风廉政建设等均起到了积极作用。但从国家经济责任审计实践来说，领导干部进行的绝大多数离任审计存在着先离后审的现象，事实上成为一种事后行为，审计成果利用严重滞后，难以发挥对权力的制约和监督作用。同时，对于一些问题，审计发现时损失已经无法挽回，不能有效地保障国有资产的安全完整。

第二阶段：任中审计和离任审计相结合

2006年2月第十届全国人大代表大会常务委员会第二十次会议通过了新修订的《审计法》，首次以法律形式明确了经济责任审计的地位。2010年10月中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2010〕32号）。其中明确指出领导干部应当接受经济责任审计，对其履行经济责任情况进行评价，同时“根据干部管理监督的需要，可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计，也可以在领导干部不再担任所任职务时进行离任经济责任审计。”也就是说开展经济责任审计可以根据实际需要采取任中审计和离任审计两种审计方式。这表明，经济责任审计工作已经摒弃了离任审计单一主导的审计形式，可以根据监督需求和实际工作情况选择离任审计或是任中审计方式。

任中审计是重要的经济责任审计形式，是强化领导干部经济权力监督的客观要求，逐步成为了现今经济责任审计形式的主流。与离任审计相比，任中审计存在着很大的优势。一方面，任中审计可以做到先审后离，增强审计的时效性，及时指出、纠正问题，做到防患于未然，充分发挥审计监督效能；另一方面，任中审计可以提高审计效果，审计决定一般能得到及时有效的落实，同时也有利于人事、组织部门对审计结果的运用。但是，任中审计又无法完全代替离任审计，因为通常情况下，任中审计的审计期间不会涵盖领导干部的整个任职周期，中间的时间空白，恐怕在領导干部离任后还需要进行审计。我们认为，审计监督应当是全方位、多种审计形式并存的，片面强调一方，难以涵盖经济责任审计中各种复杂的情况，全面的经济责任审计应当既包括离任审计，又包括任中审计。二者作为经济责任审计工作的有机组成部分，相互补充，相辅相成。

第三阶段：逐步建立轮审制度

2011年5月，中央纪委、组织部、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委六部门联合发布了《关于贯彻实施党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定的意见》（审经责发〔2011〕92号），首次明确提出要结合实际情况，总结经验，探索、推行领导干部的任期内轮审制度，特别是“要加强对掌握大量资金（资产、资源）的重点部门、重点单位的领导干部，以及掌握重要经济决策权、执行权、管理权和监督权等关键岗位领导干部的审计。”

2014年7月，中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委七部门联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发〔2014〕102号）。其中提出“经济责任审计应当坚持任中审计与离任审计相结合，对重点地区（部门、单位）、关键岗位的领导干部任期内至少审计一次。”在2010年发布的规定基础上重申了任中审计和离任审计相结合的审计形式，并进一步提出了要对重点审计监督对象逢任必审，即任期内轮审制度。

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，强调“对重点部门、单位要每年审计，其他审计对象1个周期内至少审计1次，对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次……对问题多、反映大的单位及领导干部要加大审计频次，实现有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖。”表明了建立轮审制度的指向性要求，即突出重点审计监督对象，极大地强化了对其监管的力度。经济责任审计的频次应当与被审计对象所履行经济责任的重要性程度直接挂钩，特别重要的审计对象需要一年一审。

二、经济责任审计轮审制度探索

（一）作用

首先，经济责任审计轮审制度覆盖了所有经济责任审计对象，可以全面加强监督作用。在此基础上，还可以集中精力，加大对重点单位、重点部门领导的关注，最大化地实现经济责任审计目标，同时做到突出重点，兼顾全局。

其次，实行经济责任审计轮审制度可以更合理地配置审计资源。每年的离任审计对象带有很大的不确定性，每年审计数量不稳定，而任中审计对象则比较好把握，可以将审计工作分阶段进行。在编制年度审计工作计划时把离任审计与任中审计相结合，最大限度地权衡审计资源在各审计项目中的分配，有效缓解审计力量不足带来的难处，同时也可以在一定程度上确保年度间审计任务量的均衡性和稳定性。

再次，经济责任审计轮审制度可以提高审计效率。一方面，任中审计由于时间跨度相对较短，现场审计发现问题调查取证难度较小，被审计单位和个人支持和配合度也较高，因此审计效率较高；而离任审计则能够通过利用已执行审计的审计结果，有利于审计效率的提高。

（二）可行路径

经济责任审计轮审制度，客观上要求进行审计对象分类管理，针对具体情况开展审计工作。审计人员应当收集所辖各经济责任审计对象的岗位情况和经济责任情况，根据重要程度将审计对象划分层级，对不同层级的审计对象，相应采取不同的审计方式。经济责任审计对象大致可以分为A、B、C三个类别。

A类：规模大、资金总量巨大、下属单位多的单位主要领导干部；岗位重要、掌握的资源大、所履行经济责任大的关键岗位领导干部。该类属于重点审计监督对象，实行任中审计与离任审计相结合，并确保任期内至少审计一次，审计频次随重要性程度适当增加。B类：规模较大、资金总量较大、下属单位较少的单位主要领导干部。该类审计对象实行任中审计与离任审计相结合的模式。C类：规模较小、资金总量较小的单位主要领导干部；其他需要审计的对象。该类审计对象以离任审计为主。

近年来，由于领导干部调整频繁，审计人员配置严重不足等原因，审计机构普遍面临经济责任审计工作过于繁重难以负担的境地，在现有条件下，为满足轮审制度的要求，必须充分权衡经济责任审计工作需求与审计资源配置，有所为有所不為，对所辖经济责任审计对象进行分类管理。在整合资源、统筹规划的基础上，坚持将经济责任审计对象全覆盖，制定切实可行的年度审计计划，如适当增加经济责任任中审计的频次，缩短单项审计工作需覆盖的审计周期，提高审计效率，不降低审计质量。量力而行，确保现有的审计资源既能够满足年度工作负荷，并能够在一个任期内覆盖所有重点审计监督对象，实现任期内轮审制度。

参考文献：

[1]中共中央办公厅，国务院办公厅.党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定.2010.

[2]中央纪委，组织部，监察部，人力资源和社会保障部，审计署，国资委.关于贯彻实施党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定的意见.2011.

[3]中央纪委机关，中央组织部，中央编办，监察部，人力资源社会保障部，审计署，国资委.党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则.2014.

[4]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于完善审计制度若干重大问题的框架意见.关于实行审计全覆盖的实施意见.2015.

作者简介：姚雨君（1984-），女，汉族，四川资中县人，审计师，硕士研究生，主要从事审计研究。