暂估价相关问题分析与对策

白 娟 蒋志国

(1.安徽工业大学管理科学与工程学院 安徽马鞍山 243002； 2.深圳市利源水务设计咨询有限公司 广东深圳 518000)

暂估价相关问题分析与对策

白 娟1蒋志国2

(1.安徽工业大学管理科学与工程学院 安徽马鞍山 243002； 2.深圳市利源水务设计咨询有限公司 广东深圳 518000)

在工程量清单计价模式下，暂估价已广泛应用于工程实践，对工程造价的控制起到了积极作用。然而，暂估价在应用过程中存在一些问题，影响工程造价的有效控制。文章通过相关文献的研究，提出了暂估价项目列项的四大原因和五大问题，并针对这些问题进行分析和提出对策建议。

暂估价；问题；对策

0 引言

2007年发布的九部委56号令《中华人民共和国标准施工招标文件(2007年版)》(以下简称56号令)中第1.1.5.5款首次出现暂估价的概念。之后，《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-2008)(以下简称08清单)和《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-2013)(以下简称13清单)又进一步对概念进行明确：“暂估价指发包人在工程量清单或预算书中提供的用于支付必然发生但暂时不能确定价格的专业分包工程、服务、材料和工程设备工作的金额。”总结上述文件，暂估价的主要特征有3点:一是招标人提供，构成合同内容的一部分；二是招标时可确定发生项目但不确定价格；三是暂估价是单价或一笔款项。

1 暂估价项目列项四大原因

1.1 设计深度不足，设置暂估早招标

因设计深度不足、工期要求紧张等情形而暂定某些专业服务或材料的价格，以利承包人进行组价投标[1]。例如: 黑臭水体治理过程中的清淤工程、排水工程等需根据现场条件具体设计，在招标时以暂估项目列入。

1.2 材料设备规格档次不定，设置暂估巧招标

为避免不平衡报价和承包人之间的恶意竞争，对设计和招标文件不能明确规格、型号和质量要求的材料设备，或同等品牌、规格、型号产品的市场价格悬殊、档次不一的材料设备设置暂估[2]。例如：泵站工程的水泵采购在招标文件中一般只需标注扬程、功率和流量，立式还是卧式，确定进口、合资、国产的具体类型。但实际采购时产品功能参数应满足现场实际要求，比方说增加污泥泵防堵塞的功能，会导致单台成本增加四千余元，而水泵在泵站工程设备投资中占相当大的比重，故此类情况一般设置暂估。

1.3 特殊要求的材料，设置暂估稳招标

工期较长的项目中使用的主要建材，如大宗水泥、钢材等；所需材料的种类特殊且不宜长期保管，如雷管、炸药等火工材料，需要向提供厂商进行招标投标，保证长期供货；建设单位对材料使用或工程措施所提的特殊但合理的要求，例如: 旧电梯利用等[3]。以及部分“四新工程”(四新指新技术、新材料、新设备、新工艺)缺少计价依据与市场信息[4]等情况，可在招标时以暂估项目列入。

1.4 总包资质受限，设置暂估补招标

专业技术较强，设计、施工的技术要求高，而总包单位缺少相应资质，需通过分包给专业公司进行二次设计后，才可以确定工程规模和施工程序的特殊专业工程，常设置暂估项目。例如轻钢结构、幕墙工程、智能工程等[3]。

2 暂估价在应用中存在的五大问题

暂估价在实际应用中有利于招标人对暂估价项目的质量控制[4]，防止投标人恶意低价竞标，选择到合理的投标报价[4-5]。同时“甲控乙供”有效削减了承包人在采购过程中的活力、有利于避免不平衡报价控制结算超支、为工程变更提供便利[2]，在保证工程质量的基础上有效控制造价[5]。但由于法律法规的缺位以及规范制度的不健全，暂估价在应用中仍存在很多问题。

2.1 对抗性利益关系下干扰最优分包人的确定

按照13清单计价规范的要求，依法必须招标的工程暂估价应当由发承包双方依法组织招标选择专业分包人。发包人旨在选择质优价廉、实力更强的分包人，而承包人则重点关注价格因素[1]。由于暂估价通常以仅调整价差和相应税金的方式进行结算， 在投标报价时已计取了部分措施项目费、规费等相关费用的暂估项目，若中标确定的价格高于招标工程量清单确定的金额，发包人在一定程度上避免了多余部分计取措施费、规费等[6]。按照“对价原则”，发包人的获益即是承包人的损失，承包人更倾向于以较低的价格将专业工程分包出去。两者利益的对抗性使得双方不能更好地确定对项目最为有利的分包人。

2.2 共同招标背景下的不合理质量连带责任

依法必须招标的暂估价由发承包双方共同确定分包人，这种做法在一定程度上属于指定分包[1]。但分包人又是承包人参与确定，专业暂估价列入了总承包范围，这就要求总承包单位对中标单位具有分包管理职责[6]。工程分包不减轻或免除承包人的责任和义务，承包人和分包人就分包工程向发包人承担连带责任[7]。在工程实践中，由于发包人的强势地位，暂估价部分常常成为发包人可以自由控制的项目，承包人只是跟着付款[2]。另根据13清单对于总承包服务费的规定，承包人的服务费收取内容主要有3项：专业工程发包、甲供材以及竣工资料整理等，并没有包含承包人对分包人实施分包工程的管理费用，工程的不确定性因素又给本就无利可图的承包人加重了责任负担。

2.3 一言堂格局下违法行为的滋生

暂估价项目在工程建设过程中的控制权主要集中在发包人一方[2]。有部分招标方在工程建设中将普通的分部分项工程与建筑材料也作为暂估价计价暂时计入工程总承包价格，事后另行分包，这些做法易成为滋生腐败的源头[8]。同时，由于暂估价规范性文件的缺位，暂估项目设置范围、设置类别都没有统一规定，导致发包人在总承包项目招标过程中，可随意设置暂估并不必承担任何风险，以此降低投资总额规避招标。发承包人共同确定分包人时，发包人负责对招标文件的审批，并参与确定中标人[7]。发包人在分包人确定上的话语权容易产生发包人与分包人之间的暗箱操作，发包人以苛刻的条件迫使承包人选择某分包人的隐形指定分包行为[5]。

2.4 据实结算规则下物价波动风险的单向转移

暂估价的设置在一定程度上增强了发包人对暂估项目的控制权，但材料价上涨的风险全部转移到发包人身上[2，5]。建筑产品是“先销售后生产”产品，具有生产周期长、规模大、造价高的特点[9]。由于设计深度、材料特殊要求、资质等级等原因设置的暂估价常常要迟于总包项目，项目开工至暂估项目实施这一期间所有材料价格的波动风险都转移到发包人身上。暂估项目在结算是按照实际发生的计入并调整支付总包合同价款，在这样的结算规则下发包人承担了物价波动的全部风险，与合同订立的风险分担原则相违背。

2.5 管理规范漏洞下结算纠纷的产生

《56号令》规定：“经监理人确认的材料、工程设备的价格与工程量清单中所列的暂估价的金额差以及相应的税金等其他费用列入合同价格”、“经估价的专业工程与工程量清单中所列的暂估价的金额差以及税金等其他费用列入合同价格”。《13清单》规定：“材料、设备经发包人确认价格后取代暂估价，调整合同价款”、“专业工程暂估价以变更或者中标价取代专业工程暂估价，调整合同价款”。对于暂估项目的金额确定并没有明确且一致的规定，暂估项目在调整合同价款时是否计取除税金外的其他费用，暂估价中的材料暂估价和专业工程暂估价在结算时往往都会存在差价，而差价部分的结算涉及相关总承包合同价格、措施费、规费、税金的计取，当前的规范性文件或总承包施工合同中普遍缺少相应条文或条款约定，致使工程结算时产生大量争议[8，10]。同时，材料暂估价是包含在综合单价中已计取一定的措施项目及规费等，专业工程暂估价也计取了一定的规费，在进行暂估项目结算不可避免会产生因措施项目费及规费多计或少计的不合理风险分担[5]。

除此之外，暂估价在实际工程运用中还具有定价周期较长、过程繁琐、消耗的人力物力成本较多的特点，且易出现“发包人-承包人-暂估项目分包人”三者之间的相互扯皮的现象[4]。

3 暂估价在应用中的相关建议

暂估价在实际使用中虽然能够增加发包人的控制权，使得发包人对项目的质量、成本等更有把握，但从上述论证中可以看出暂估价在使用中仍然存在诸多漏洞。这些漏洞的存在使得发包人在与承包人的博弈过程中往往事与愿违，同时由于承包人需对暂估工程项目承担责任或连带责任，承包人会为分包人百般苛刻而影响工程实施的效率和质量。鉴于此，对暂估价在实际中的使用提出如下建议。

3.1 完善暂估价引起的价款调整条款

13清单规范“9.10暂估价”规定了暂估价引起合同价款的调整方法，但仅给出了调整的原则而无具体的调整措施，常引起纠纷的出现。为避免此问题，可在合同条款中明确暂估价引起合同价款调整的具体方法。例如，依法必须招标的专业工程暂估价，以中标价取代专业暂估价，同时调整规费、税金项目。不属于必须招标的专业工程暂估价，依据变更估价原则确定分部分项及措施项目费，并在此基础上调整规费、税金项目。对于材料、设备暂估价：依法必须招标的材料、设备暂估价以中标价替代暂估价，不属于必须招标的材料、设备暂估价由承包人提供采购的事实凭证经发包人确定后替代暂估价，同时相应调整以分部分项或以材料、设备费为基数计算的其他相关费用，如组织措施费、规费、税金等。

3.2 扩大总承包服务费的收费范围

暂估价的设置使得业主能最大可能地选到质优价廉的供应商，总包单位在暂估项目上除进行必要的配合外，仍需对暂估项目承担质量安全的连带责任，违背了13清单风险合理分担的原则。为平衡风险分担的天平，可扩大总承包服务费的收取范围，增加对暂估项目收取总承包服务费。此举措一方面有利于调动总包在协调管理上的积极性， 同时实现总包对暂估项目连带责任与暂估项目分包管理权利的权责对等。另一方面，总承包服务费在实际操作中虽然一般都是分包单位向总包单位提交，但此部分费用也包含于分包合同的合同价款内，最终支付人仍然是业主，因此对暂估项目收取总承包服务费也会在一定程度上限制业主设置暂估项目的比例，使暂估项目真正因工程需要而设，充分利用暂估项目解决相关问题上的优势。

3.3 限制暂估项目设置的比例和范围

为保证工程相关采购活动的竞争性，实现资源配置的最大效率，同时避免招标人通过设置暂估规避招标及其他腐败行为等，可建立完善的法律法规制度，设置暂估项目的比例上限和范围，严格审批并进行监管。目前，北京市、上海市、湖南省、浙江省、江苏省、安徽省等地区对暂估价的设置比例和范围均进行了规定。如江苏省南通市的关于印发《建设工程暂估价及发包人供应材料和设备采购管理办法(试行)》的通知，以及湖南省岳阳市财政局关于印发《岳阳市财政投资项目暂估价预算评审管理办法》的通知等。

3.4 做好物价风险的预控和二次转移

暂估价的设置使此部分物价波动风险完全由业主承担，但与暂估价相关的合同除总包合同外还有暂估项目的采购合同，虽然在总包合同中暂估项目包含的物价风险完全由业主承担，但仍然可以通过暂估项目的采购合同实现此部分风险的二次转移。可以建立供应商库，巧妙设计采购合同条款，分担暂估项目的物价波动风险。对于由总包实施部分的暂估项目可融合“成本加酬金”和“合同能源管理模式”的优点，激励总包在实施暂估项目时实施主动控制。同时，为了使业主更精确地进行项目的投资控制，也应注重暂估项目的前期询价和市场预测工作，并加强采购的管制。

3.5 合同条款补漏，避免纠纷产生

对于规范缺位的问题，应在签订合同时明确约定结算方式和调整办法，以避免纠纷的产生。

4 结语

暂估价的设置有助于招标人为相应工程选择最优中标人，但在使用中由于制度缺陷、法律法规缺位等原因仍存在一定漏洞，因此应尽可能选择具有相应资质的承包商，鼓励联合体投标，降低二次招标投标的成本消耗。加强招投标管理部门对暂估工程项目的监管，完善惩罚措施。同时，明确暂估项目发承包双方的管理责任边界，保证工程的顺利实施。

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[2] 吴文良.工程量清单计价模式下“暂估价”管理探讨[J].中国建设教育,2011(Z4):76-78，94.

[3] 陈宙.浅谈对暂估价的认识[J].福建建筑,2012,10:70-72.

[4] 李红娟.谈暂估价在工程管理中的应用[J].建筑经济,2012(2):72-73.

[5] 吴如周,明宝松.从招标人角度谈工程招标中设置暂估价的利与弊[J].价值工程,2013(36):88-89.

[6] 魏玉才,周云.谁是专业工程暂估价的招标人[J].中国招标,2013(49):22-23.

[7] GF-2013-0201 建设工程施工合同(示范文本)[S].2013.

[8] 周峰.暂估价之全视角[J].中国招标,2012(16):36-43.

[9] 王卓成,沈杰.工程量清单计价模式下调值公式法的应用[J].建设监理，2011(11): 36-39.

[10] 吴金娜.建设单位对暂估价的全过程管理分析[J].价值工程,2013(24):68-69.

TheRelatedProblemAnalysisandCountermeasuresofPrimeCostItem

BAIJuanJIANGZhiguo

(1.School of Management Science and Engineering, Anhui University of Technology, Maanshan 243002;2.Shen Zhen LiYuan Water Design & Consultation Co.,Ltd, Shenzhen 518000)

In the mode of the bill of quantities, prime cost sum has been widely used in engineering practice, and it plays a positive role in the project cost control.However, prime cost sum has some problems affecting the effective control of the project cost in the application process.Through the literature research, this paper puts forward four reasons and five problems about prime cost item ,and then puts forward some suggestions to solve these problems.

Prime cost item; Problems; Suggestions

安徽工业大学2016年度校青年教师科研基金(QS201606)。

白娟(1989- )，女，助教。

E-mail:baijuan001@163.com

2017-08-13

TU-9

A

1004-6135(2017)12-0092-03