高速公路建设BOT融资模式风险研究

(重庆交通大学经济与管理学院 重庆 400047)

高速公路建设BOT融资模式风险研究

余星亮

(重庆交通大学经济与管理学院重庆400047)

建设-运营-移交(BOT)是高速公路建设项目融资的重要方式之一，但由于BOT模式在我国高速公路建设中应用的时间不长，仍存在着许多不足之处。基于高速公路建设BOT融资模式在我国的实际情况，本文分析了高速公路建设采用BOT融资模式的意义，研究了现行的BOT模式在高速公路建设管理中存在的风险，并针对这些存在的风险提出了防范对策。

高速公路；BOT融资；风险管理

高速公路建设项目融资方式是指政府通过签订协议的方式授予项目投资者以限定期限的特许专营权，准许其自行融资建设，在约定期限内经营本高速公路项目，通过收费或经营沿线服务设施获取收入，用来偿还贷款，回收投资并赚取一定的利润。特许专经权到期时，将该段高速公路基础设施项目无条件地无偿交给政府来管理，高速公路与一般公路的区别主要在于更加强大与便利的服务功能，其建设所需资金用量巨大，建设成本和质量等级要求很高，并且，在建设过程中受土地政策限制和经济规划影响较大。高速公路对于劳动力转移、物流运输等市场资源配置，发展区域经济和完善市场功能具有战略性作用。因此，属于特殊的公共基础设施。我国高速公路建设尚处于快速发展时期，交通建设领域资金来源短缺，融资渠道局限，缺口很大。因此，剖析作为高速公路建设项目融资方法之一的BOT，无论是对项目风险防范，还是对拓宽国家基础设施融资渠道，意义都非常重大。

一、高速公路建设BOT融资的意义

(一)减轻政府筹集资金压力

高速公路因其自身的服务功能、建设标准、质量要求都比一般公路高，因此建设所需的资金体量巨大，光靠地方政府筹集建设资金非常有限，加之债务沉重是地方政府普遍存在的现状，长此下去，政府财政将难以负担，也无能力对因基础设施建设所形成的债务包袱进行偿还。此外，运营效益的不确定性也是高速公路的一大风险，交通流量的大小很大程度上决定了高速公路的收益高低，分解和分散运营中所存在风险也迫在眉睫。BOT模式很大程度上释放了政府的偿债压力，这也是政府积极推动BOT发展的重要原因。在BOT模式中，通过引入民间资本的方式，使建设项目的建设风险、融资风险及经营风险均由投资人来承担。

(二)可以及时满足经济和社会发展的需求

在市场经济体制下，无论在私有制还是共有制体制下，交通运输市场经济是商品经济和社会化大生产的一部分，发展我国高速公路是建设现代化生产力高度发展的必然要求。采用BOT方式，可以使有财力的投资者参与基础设施建设，使一些本来急需建设而因政府财力不足又无法动工的基础设施建设项目能够早日建成并投入使用，从而及时地满足社会公众的需求，促进经济的发展。尤其是在国际金融危机的背景下，通过BOT融资解决高速公路建设的资金不足问题，可以拓宽融资渠道，加快高速公路建设，扩内需、保增长，促进就业。同时对于国内企业和民营企业来说，扩大其投资领域，刺激民营企业的投资积极性，提升民营企业的竞争力。除此之外，随着国民经济的发展，对道路交通的需求也不断的加大，加快高速公路的发展也是国民经济发展的必然要求。

(三)有助于提高基础设施项目的运作效率

由于基础设施传统上属政府专营，在经营上一般不按市场规律运作，所以营运过程中计划经济的色彩很浓。采用BOT方式后，这项基础设施就成了私人投资者的一个投资项目，为了实现利润最大化，企业会努力加强管理，降低成本，减少不必要的开支，从而提高基础设施项目的建设和运行效率。

除此以外，采用BOT方式进行基础设施建设，政府可以借助国内外先进企业引进先进的技术和管理经验，提高自身的管理经营水平。

二、高速公路建设BOT融资存在的风险

(一)法律制度不健全

截至目前，我国政府有关部门颁布的一些与BOT融资模式相关的法规，如《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》、《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》、《指导外商投资方向暂行规定》以及《公路经营权有偿转让管理办法》、《公路法》等，共同组成了保障BOT项目运行的法律法规体系，在一定程度商具备了开展BOT方式的法律环境。但BOT融资模式是一个围绕着特定基础设施项目投资、融资、建设、经营、维护和移交的活动过程，涉及到众多当事人的权力、义务，从而形成了复杂的法律关系，现有的法律法规还难以维护各个方面的利益。

(二)市场运作理念缺乏

一方面,部分项目所在地的政府为了摆脱建设资金缺乏的困境,积极推行BOT融资模式进行高速公路建设。但另一方面,又不能摆脱计划经济意识的束缚。在项目实施过程中,从设计、施工、验收甚至到营运过程始终贯穿着政府主导项目的思想,甚至出现政府与企业争利的局面。

(三)缺乏专业的管理人才

BOT融资模式是一个系统工程。在项目的前期方面，大部分都是政府委托一些咨询单位进行项目可行性分析；在项目投资人选择方面，主要是政府机关组织者和投资人协商谈判；而在项目的建设方面，又是项目管理人员选择人员形成管理机构，所以在整个BOT项目中涉及到经济、贸易、法律、金融、工程技术、招投标、项目管理、资产评估等多方面的知识，而现今并没有完全充足的BOT管理人才，需要大量的BOT专门人才，这对于公路BOT项目的开展、运作是非常不利的。

三、高速公路BOT项目风险防范对策

(一)健全法律法规，促进BOT项目发展

通过法律、法规的建立，更好地界定市场中主体与政府权利和义务的关系，明确政府监管部门的职能和分工，管理机构的设置和职责等内容。完善高速公路执法机制，实行综合执法，这样更有助于高速公路各种力量和资源的统一调配。此外也需要建立相应的赔偿机制和追究机制，在项目公司未履行相应的义务时，能够实施处罚措施。为了民间各种资本利益的保护，应建立BOT专项立法或以其他配套设施，使之能够健康的发展。

(二)深化投融资体制改革,完善市场体系

深化高速公路投融资体制改革,理顺政企职能,充分发挥市场对资源配置的基础调节作用,建立公平公正、有序竞争、行为规范的投融资环境,打破行业垄断和地方保护主义,打破所有制界限和行政关系,使高速公路BOT项目真正体现谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险的市场经济原则,建立健全完善的高速公路市场投融资体系,科学、客观地对高速公路资产进行风险价值评价和判断,有效地识别和控制高速公路建设投融资中的各种风险。培育高速公路融资市场,提高融资能力,遵循市场规律,实现政府从全能型管理主体向公共管理服务者角色的转变。

(三)培养BOT管理人才

BOT项目是一门涉及法律、金融、经济、生产运营管理、风险管理、财务管理等多个学科，并且还需要对BOT项目运作规则十分熟悉的全方面人才。因此专业的BOT管理人才比较缺乏，需要大力培养BOT的管理人才。针对现在各重点建设项目的管理人员进行BOT管理知识的系统培训，在短时间内提高管理者的整体水平。除此，可以选派重点工程管理人员到国外的BOT项目实地考察学习，国外的BOT项目建设发展比较成熟，应深入了解从项目立项、招投标、建设、运营到移交的全过程。

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