试论新预算法中的法律责任制度

林银叶

摘 要：自2015年1月1日起，新预算法开始了在全國范围内的实施与推广，经过两年多的时间，我国传统的预算机制得到了很大程度的调整与改善。同以往的预算法相比，新的预算法内容更加的规范与完善，极大地促进了我国预算体制改革的进步，推动了我国依法治国、全面发展的进程。文章着眼于新预算法中的法律责任制度，从新预算的内容和优势入手，对我国新预算法中法律责任制度存在的不足与完善的措施进行了分析与探讨。

关键词：新预算法 法律责任 制度完善

中图分类号：F810；D91

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）02-100-02

一、新预算法概述

预算是我国政府收支的基本计划，与此同时，预算也是政府运用财政资金进行宏观调控的重要手段与工具，其对于我国整体经济发展有着举足轻重的地位。

为了完善我国现有的预算制度，总体来说新预算法中的法律责任制度呈现出以下几点重要性特征：首先，新预算法作为法律，其具有强制执行力，国家机关及其工作人员在执行的过程中，受到法律强制力的约束，执行效果得到有效保障。其次，新预算法对于法律责任进行了进一步的明确，法律责任的明确有利于国家公共资源得到合理、合法、合规的使用，提高了我国现行财政资金的运行效率。最后新预算法不仅对执行主体进行了规范，还对实施主体进行了规范与制约，通过对其相应的权利与义务的规范，进一步明确了不同主体之间的权责。

1.新预算法的现实意义。新预算法是党和政府在对国家当前的经济形势进行理性判断后，做出的法律层面的政策调整，其目的是为了更好更快地完成我国的预算体制改革任务。预算制度的调整必然会使得我国的经济基础与上层建筑相应地发生变革。新预算法对于预算实施主体的法律责任进行了明确阐述，规范了政府部门及其工作人员的预算执行行为。预算法律责任制度的存在，使预算法律责任的追究流程变得清晰，实现了预算执行的权责统一与公正公开，杜绝权利的滥用，防止腐败的滋生，提高了社会公共资源的使用效果，保障了国家财政资金的高效运转。

2.新预算法的内容亮点。国家预算体系作为政府财政部门收支的基本计划，既是各级政府部门占用和使用国家财政资金的主要依据，也是国家进行宏观调控的重要手段。与以往的《预算法》相比，本次《预算法》的修订具有以下三个亮点：一是法律责任制度的强化。在新《预算法》中法律责任制度的内容得到极大的扩充与完善，其篇幅及内容从过去的三条三款，增加到现在的五条二十五款，条款数目上的大幅度提升，使得法律责任制度的内容更加的周全和细化，在条款中对预算操作的违法行为和处分方式进行了事无巨细的规定和描述。二是解决问题的实际流程。新《预算法》具有更强的实际可操作性，对于以往预算工作中存在的突出问题，如挪用资金、违法举债等进行了逐一的梳理和解决，明确了责任追究机制，加大了对违法行为的处分力度。三是纳税人监督权益的保障。新《预算法》第九十一条规定了纳税人的相关权利，即对于国家机关的检举，使得纳税人的权益得到了更为完善的保障，也使得预算法的责任更为明确。

二、新预算法中法律责任制度存在的不足

1.违法行为列举不完善。只有当预算违法行为的列举趋于完善，预算追责程序才能够有法可依、有据可循，从而提高预算法律制度的可操作性，更好地理清法律实施主体的权责关系，加强对预算操作行为的规范和制约。与原有的《预算法》相比，新《预算法》加强了对违法行为的列举描述，违法行为的种类从以往的3种，新增到了现在的20种，让以往笼统、不够具体的违法行为列举情况得到极大的改善，《预算法》制度开始朝着精细化的方向发展。然而，当前经过充实和丰富后的预算违法行为内容还是存在一定的缺陷。新《预算法》中对于预算违法行为的列举，集中在预算编制和预算执行这两个方面，而有关预算审批和预算监督过程中的违法行为却少有提及。预算本身是一个系统性的工作，它涉及到编制、审批、执行、监督等各个环节的内容，同时各个环节的工作相辅相成，因此预算违法行为的列举也应该涉及到预算流程的方方面面，以减少预算操作的漏洞。

2.责任形式内容不具体。新《预算法》在充实行政责任内容的同时，还新增了刑事责任的内容，其中刑事责任的出现，标志着预算法对违法惩处力度的提升，提高了预算法的法律效力层级。可是新《预算法》没有把与资金运行紧密相关的经济责任纳入到自身的法律责任体系之中，而且在行政责任和刑事责任的内容条款中也存在一定的缺陷。行政责任方面，当前行政处分依旧是新《预算法》中最为常见的责任形式，但是在新《预算法》的行政责任的处罚条例中却存在内容笼统、不够具体等的一系列问题，其中自由裁量权的空间过大，既可能会导致行政处罚的有失公允，让公平公正的法律精神无法得到有效的落实，也可能会造成行政处罚中权利的滥用和以权谋私现象的发生；刑事责任方面，因为刑事处罚能够制约违法行为有限，一般只有重大的预算违法行为，才会受到刑事处分，因此刑事处罚在很大一个程度上只能起到一种威慑的作用，对日常预算违法行为的监督力不足。

3.责任追究机制有漏洞。预算责任追究机制的存在是保障预算实施主体能够依法承担相关法律责任的有效的机制，这是因为承担违法责任是一种对行为人不利的法律后果，行为人主体存在着不愿意主动承担法律责任的原始动机。当前因为我国较多的预算违法行为都无法被归结到行政诉讼的范畴之中，因此相关的监察部门会缺少对预算行为的司法审查，这就让预算的责任追究处于一个尴尬的“无审查”局面。同时新《预算法》中体现出来的预算责任追究的形式，是属于上级机关对下级机关给予的行政处分，它的违规主体和追责主体同属于国家机关的上下级层，因此预算责任追究的公信力和权威性无法得到有效保障。

三、完善新预算法中法律责任制度的措施

1.加强违法行为列举。为了让新《预算法》发挥出更大的效用，在法律责任制度方面要加强对违法行为的列举，保障违法行为列举的全面性和详细性，减少违法行为列举中的漏洞，保障新《预算法》中法律责任制度的完善。在加强违法行为列举工作的时候，我国可以参考国外优秀的预算立法经验，吸收他人所长，帮助自己更好地完成法律责任制度建设。例如，在违法行为列举的详细性方面就可以向《俄罗斯联邦预算法典》学习，把其中对于违法行为事无巨细地列举和归纳的方式，进行有效的借鉴吸收；同时，在考虑我国预算法实际情况的基础上，对其进行优化调整。在对违法行为进行详细列举的基础上，还要体现出列举方式的全面性，以编制、审核、执行、监督的各个流程节点为分界线，对违法行为进行有效的分类和规整，提高违法行为列举的专业性。

2.细化责任形式内容。预算违法行为频发的深层次原因，是因为违法行为背后巨大的经济利益。行为人进行违法行为，其往往受到了经济利益的驱使。因此在进行责任形式内容细化的时候要充分的考虑到经济利益的驱动因素，从经济利益着手进行，加强对预算行为实施主体的制约和监管，把经济处分纳入到预算责任形式的内容之中，参照《俄罗斯联邦预算法典》的做法，在发生预算违法行为时，首先要按照违法行为的轻重，对相应的违法行为人主体进行行政处分或者刑事处分，其次还要依照违法行为所造成的实际经济损失的大小，以此来确定违法行为人所应当承担的相应责任，让其承担全部或者部分预算经济损失，以此来加强对预算损失的事后补救，提高违法行为人的违法成本，以此来降低违法行为的发生。同时，还可以参照加拿大的预算法则，深化个人问责机制，削减违法行为人主体的工资和福利待遇等。

另一方面，在细化责任形式的基础上，还可以引入经济责任，将预算违法行为纳入我国惩罚性赔偿的规制范围。惩罚性赔偿作为我国经济规制的一个重要手段，在销售假冒伪劣产品中得到了较好的适用，也获得了人民群众的认可。预算作为国家经济宏观调控的重要手段，将其纳入惩罚性赔偿的范畴，既有其现实依据，也符合法律发展的需求。在对违法行为人处以相应的经济处分的前提下，对其实际所造成的经济损失或违法所得处以相应倍数的惩罚，有利于对违法行为人进行更好地惩处。

3.弥补责任追究漏洞。对于新《预算法》中责任追究机制的漏洞，可以从以下三个方面予以弥补和修正：首先，可以参照意大利预算法中“设立专门法院对预算进行司法审查”的条款，把预算违法行为纳入到司法审核的范畴之内，加强预算责任追究的强度，允许抽象行政诉讼的发生，拓展现有的行政诉讼的受案范围；其次，可以引入公益诉讼机制，保障社会公共利益的正常实现，让纳税人的监督权益得到更为有利的保障，把预算公益诉讼的主体从个人扩展到群体，加大社会力量对预算行为的监督；再次，可以参考美国的“诉讼前置”制度和“举证责任制度”，来合理的解决预算活动中的纠纷，减轻司法部门的诉讼压力。

4.构建预算法律责任与问责机制。要确保违法行为人的行为得到更为有效的制约，离不开预算法律责任制度与问责机制，预算法律责任制度是对其制约的前提，而问责机制则是预算法律责任制度的重要后盾。新《预算法》对于行政责任和刑事责任进行了规定，而其文字形式，则倾向于行政机构的内部问责形式。这种问责形式将影响新《预算法》问责制度的重要作用的发挥。

在此背景下，应当在新《预算法》中增加对于政治责任和经济责任的问责制度。诚然，我国现行法律制度对于政治问责没有明确的规定，但在实务过程中，不论是国家党政机关、还是政府部门，都越来越重视政治问责的重要性。因此，应当紧跟时代发展的需求，对于违法主体课以不信任投票、弹劾、罢免等政治责任。经济责任问责的前提在于责任形式的细化，即前文所述内容，在此不再详细赘述。

最后，預算问责机制的落实，离不开制度的规范，主要是内在问责机制与外在问责机制制度。内在问责机制主要为行政问责机制，而外在问责机制则有不同的表现形式，其中，最为重要的问责形式为司法问责。通过细化预算法律责任，构建问责机制，对于违法行为，才能实现更为全面、有效的惩治。

结语

在国家经济进入新常态，体制改革进入攻坚战的重要阶段，加强对新《预算法》中法律责任制度的反思和探索，具有重要的现实意义。新《预算法》法律责任制度的完善，将有助于国家加强对政府经济的管控，发挥财政预算的调节作用，以预算制度的调整与革新，来保障国家的文明进步和长治久安。

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（作者单位：中共福建省漳浦县委党校 福建漳浦 363200）（责编：若佳）