创新政府绩效评价的方式方法
——“第三方评价政府绩效与新型智库建设”研讨会综述

李 波 刘国歌

创新政府绩效评价的方式方法
——“第三方评价政府绩效与新型智库建设”研讨会综述

李 波 刘国歌

为了进一步促进第三方评价政府绩效工作，拓宽新型智库建设领域，加强第三方评价政府绩效的理论研究者和实践探索者之间的理论对话和经验交流，“第三方评价政府绩效与新型智库建设”学术研讨会2017年6月17日在华南理工大学召开。本次研讨会以“第三方评价政府绩效与新型智库建设”为主题，围绕“第三方评价广东省地方政府绩效整体绩效10年审视”、“以第三方评价推进政府改革”和“新型智库建设”等议题展开研讨。来自中国行政管理学会、北京大学、中国人民大学、武汉大学、中山大学等20多所高校、科研机构和《中国社会科学》、《新华文摘》等多家期刊的50多位专家学者参加了研讨会。

一、以第三方评价推进政府改革

华南理工大学常务副校长彭新一教授在致辞中提出中国改革开放这么多年，政府的绩效管理取得了举世瞩目的成绩，但绩效怎么评价，特别是如何进行量化评价还是一个新课题。华南理工大学政府绩效评价中心以独立第三方的身份做了10年评价，这是一个有益的尝试，客观上起到了智库的作用，作为新型智库，应该在国家高速发展转型的时期为国家和地方政府决策出力。

中国行政管理学会执行副会长、全国政府绩效管理研究会会长高小平研究员回顾了第三方评价政府绩效的历史。他把2006年兰州大学评价省级政府、2007年郑方辉教授对广东省地级以上市的绩效评价看作是起源，认为它们开拓了第三方评价政府绩效这项全新的事业，在全国起了很好的引领作用。他指出评价的意义不仅仅在排名，绩效管理研究不要过多地关注排名，要关注绩效改进、成果的应用。排名都是暂时的，是一种工具，不是目的，绩效评价的目的在于创新，在于发展。绩效评价在实质上把老百姓、政府和利益相关方更有效地整合到一起，也是把学术界的成果转化成实践的指导、参考和指南，是把理论和实践结合起来的路径。这也正是新型智库建设很重要的一个方法论。通过第三方评价政府绩效的研究历程和实践应用的历程，可以从一个角度来发现、寻找、拓展新型智库建设的路子。他以恢复高考为例，认为主管教育的领导实际也起了智库的作用。

华南理工大学公共管理学院邬智书记以习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上的讲话——“坚持和发展中国特色社会主义，需要不断在实践和理论上进行探索，用发展着的理论指导发展着的实践”为切入点，提出公共管理学科的发展需要积极回应国家治理体系和治理能力现代化，建立科学的政府绩效评价体系，构建社会治理体系以及治理能力现代化的时代号召。广东作为我国先行先试的改革前沿，有粤港澳大湾区和地处海上丝绸之路重要节点的区位优势，应立足中央对广东四个坚持、三个支撑、两个走在前列的新定位，需要重点发展政府绩效评价并形成特色。

《中国社会科学》孙麾副主编从两个方面谈了第三方评价政府绩效的意义，并提出了有关建议：一是第三方评价政府绩效使学科的推进和研究都能真正地和行政实践、政府管理密切结合起来。第三方评价具有科学性、公正性、客观性，通过学术研究与政治和行政实践的互动，推动学科的发展，如果再与智库的建设联系起来，它的作用就更大了。二是政府绩效评价具有很强的保障性、导向性。一方面，地方政府自身的管理创新能力有限，要重塑重建政府公信力，避开习总书记提到的“塔西陀陷阱”，需要通过政府绩效评价形成科学的管理体系。另一方面，政府绩效评价的导向性能对政府行为、政府管理理念产生很大的影响，是学术研究的重点。他建议在通过第三方的介入来形成科学高效的评价体系这个过程中，一定要讲究科学性。他认为大数据时代的到来为科学的评估提供了更加有利的条件，这需要学者真正深入到政府行为中，深入到具有中国特色的权力结构中，深入到行政权力的运行过程中，要在这个过程中形成科学的方法、严密的指标体系以及价值排序。通过如“广东试验”这样一系列的工作展开，理论研究与政府实践之间会形成密切深入的交流。少了行政命令的权威，要靠科学性、准确性、有效性来说服地方政府真正接纳评价结果，这个过程对学者提出了很高的要求。所以，本次研讨会的选题对公共管理学来说，不能说是革命性的，但它至少对深入推动这个学科的发展有重大意义。

二、创新政府绩效管理评价的方式方法

国家行政学院薄贵利教授在“开辟政府绩效管理系列”的发言中对“绩效管理是实现战略目标的手段和工具”这一论断表示了赞同。他认为人才强国战略是强国第一战略，要实现创新发展、中国制造2025等一系列目标难度大、挑战多的国家发展战略，应加强新型智库的建设，在几个地方打造世界级和国家级的人才高地。战略的具体落实实际上就是一个绩效评价，即绩效评价能不能深入到这些战略中去，战略的背后都是大的项目，大的国家战略实际上是通过大的工程大的项目才能落地。通过调研发现，到现在为止我们这些大工程大项目还没有普遍开展绩效评价，做得怎么样是凭地方汇报。地方有充分的动机在汇报中注水，水分怎么挤？得靠绩效评价。他建议全国的绩效评价专家应该在这方面做一点理论研究和实践工作，使我们国家的重大发展战略真正能落地，真正能够实施到位，这对中华民族崛起意义非常重大。如果这项工作能够做起来，就能实时地去诊断国家重大发展战略的实施情况，对出现的偏差畸形进行矫正，对效率比较低的想办法解决。

中国人民大学张康之教授把绩效管理，特别是绩效评价视为改革开放以来我们向西方学习和引进的最重要的管理理念和方法。他认为在一定意义上如果没有绩效评价，在经济社会发展过程中就不可能保证有这样的持续的干劲。绩效评价是一个杠杆，把国家、整个社会驱动起来，所以绩效评价的引进具有重大价值。最重要的是不仅引进了这样的方法，还引进了观念，对固有的观念造成了一定的冲击，我们在应用它的时候需要和中国文化融合起来，而这个融合机制我们目前还没有去研究。这样的研究，一方面服务社会，另一方面对学科建设和人才培养也有重大意义。用绩效的观念来看政府的整体，这是我们中国的特色，通过绩效管理的研究和绩效评价的实施，能够促进中国政府整体状况的改善。也许一项成果没多大用处，但持之以恒对中国政府整体的绩效改善，甚至对政府的转型、行政的发展都会起到很大的作用。他认为有几个问题亟待研究解决：一是与西方政府与社会相互独立，评价政府绩效很少受社会因素的干扰不同。中国的政府和社会是一体化的，它使绩效评价的复杂性和难度增加了。中国的老百姓习惯有事找政府，对政府高度依赖，如果通过绩效评价这样一个工具来促进政府的绩效意识，绩效意识再转化为绩效管理，它会不会导致一种“人人都加班”的结果。二是成本消耗的问题。做第三方评价，如果政府不出钱，这个评价的费用由谁来承担？三是绩效评价要怎样去适应社会？转型期的政府要处理的事情更加复杂，不确定性程度很高。在这种情况下，比如要确定一个指标，如果复杂性很高的话，指标体系要如何来处理，能不能达到化简的目的？由于社会的不确定性，评价对象的不确定性，指标体系处于一个变动的状态，这就对绩效评价构成了挑战，如何回应挑战就成了一个问题。四是生活与工作统一的问题。我们做任何事都是以公众的生活水平的提高、幸福指数的提高为根本。如果我们经济社会发展了，老百姓的生活水平和幸福感反而下降了，人人都处在焦虑之中，那还有什么意义，所以绩效评价要朝这个方向走，把它们落实到我们人生中。

北京大学周志忍教授结合美国的实践经验，认为我国现有的评价政府绩效实践跟真正的第三方评价还存在本质的区别。中国是委托评价，评价者是第三方，需要委托人提供资源条件，第三方的评价就受到了限制。华南理工大学政府绩效评价中心做的满意度评价是自己出钱自己调查，是真正的第三方评价。第三方评价在中国非常重要，其重大意义在于以下几个方面：一是明确学者的使命。找出问题，引起关注和研究，探讨怎么去解决是学者的本分和职责。理念上，第三方评价政府绩效应该定位为外部责任而不是内部控制，要强化公众参与和公众问责，讲究的是主客观指标的平衡。如万人评议平均分65，领导班子平均分90，最后整体平均分是65加90除以2，这就是学者需要去解决的问题。二是智库的独立性问题。首先是单位归属要独立，如果机构是国家供养的，那它就是附属的，就会存在附属固有的问题。其次是财务独立，国内是国家给钱给机构养人，机构就变成国家的附属机构了。美国是搞项目竞争，胜出者获得项目资金。国家养人易形成信息和渠道垄断，对国家不利。最后是思想上的独立，这是在马列主义指导下的独立，有了这种独立就有了自我约束，就不会超越底线。具体哪一个智库发挥作用要看具体形势，这样能相互制约，避免走极端。三是领导批示的问题。批示也存在质量问题，带有人治化色彩，会造成政策制定随机化，影响公共政策的科学性。学者凯恩斯，没做过什么大官，也没写过“折子”，其影响来源于他的思想，希望中国以后能有这样的学者，这样的第三方。

《中国行政管理》杂志社长兼主编鲍静研究员就绩效评价如何与政府数据处理、政府数据公开结合起来发表了意见。她提出国家治理体系、治理能力的现代化是研究政府绩效管理、绩效评价的学者需要考虑的问题。那么这个治理体系的现代化是什么呢？《国家信息化发展战略纲要》谈到“没有信息化就没有现代化”，所以国家治理体系和治理能力现代化与信息化是分不开的。数字革命的很大一个特点就是政府、企业、社会、民众、专家学者等的共同参与。当前，有关研究尚不深入。数字化是一种思维，是一种理念，是一种行为，是一种行动，是一次新的生产力革命。政府数据共享，能解决很多公共服务方面的问题，但是现在政府之间数据的开放、共享还是个特别大的问题。现在信息数据公开是应有之义，那么怎样对公众开放？这涉及到一系列的问题。其中，有关绩效评价的问题是现在应该跟得上的，马上就可以做的。总的来说现在政府数据开放还处在萌芽状态，不到20个地方政府实现了数据开放，而且开放标准不统一，缺乏法律依据和保障。当前，已出现了通过网站服务平台、社交媒体、支付宝、银行这种开放的数据共享平台开展绩效评估的案例。包含数字化在内的社会的变化先是从基层开始的，是从老百姓最关心的公共服务开始的，我们的绩效评价在这方面是应该有所作为的。在信息革命的背景下，出现了我们无法回避的全球治理的概念，这就引出了我国现在的行政管理如何与全球治理体制同步、如何参与构建的问题。在大数据时代，“绝大部分的人是生活在昨天，以昨天的思考来判断明天或者至少在解决今天的问题”，这就蕴含着一个换道超车的机会。当前的研究和实践已经向我们昭示，公共管理包括绩效管理的研究一定是要换道的。

三、政府绩效评价的价值理性与工具理性

兰州大学包国宪教授认为绩效评价是一个杠杆，如果再提升一下就是理念，再建设一下就是智库。但是第三方评价有一个大的障碍，就是易受体制的影响，主要是信息的不对称。尽管要求信息公开，但评价双方的信息永远不可能是对称的，政府总会处于绩效信息的优势地位。信息不透明导致评价困难，难以发挥第三方评价政府绩效的功能，因此政府绩效评价的第一功能是评价是存疑的。政府绩效评价最重要的功能应该是导向功能。要让政府变成一个什么样的政府，真正需要什么样的绩效，真正需要政府怎么样行为，就需要以之为据设计一套理念，一套指标，形成一套制度进行规范，这样一个过程就是政府建构的过程。绩效和政府一样也是不断演化进步的，在这个过程中，需要认真研究政府绩效评价的作用，坚持政府绩效评价的导向功能。一方面，要把原来评价政府、评价部门、评价领导、评价职能、评价任务，变成评价绩效；另一方面，要由政府绩效评价、政府绩效管理，走向政府绩效治理。过去认为政府绩效就是政府改革，实际上政府绩效是包括老百姓、部门、社会、企业在内的共同改革，那么评价绩效就是在评价部门、评价社会、评价企业，这是一个制度过程，多元主体。什么时候走向治理，治住绩效，就治住了职能，治住了干部。

在新型智库建设方面，包国宪教授反对学校建立过多的智库。他认为高等学校的智库建设要分层次，高校要用思想、理论、学术来建设智库，服务于社会。高校的优势在于理论，不能仅仅建设对策型智库。对策就是研究实验、研究中心，这方面智库的建设，社科院、党校等单位更占优势。绩效评价智库的建设，需要数据或理论的基础，就大学而言，多是短于数据而长于理论。爱因斯坦做基础理论也不需要更多的数据，但是他能够说很深的问题，很战略的问题，很顶层的问题，很多年以后的问题。所以大学的智库一定要建立在理论和学术的基础上，要研究几十年甚至一百年以后的事情，不要说现在、不要说具体的事情，这个不是我们的强项。建立对策型、即时型的智库既不是大学的长处，也不是大学的使命，大学智库的建设要以理论和学术为支撑，建设进行战略研究的智库。

华南理工大学政府绩效评价中心为本次会议的承办方，中心主任郑方辉教授认为，政府绩效评价是民主文化的技术手段，体现价值理性与工具理性，评价主体决定评价的公信力。基于新型智库建设的视角，系统检视十余年间地方政府整体绩效第三方评价的经验，对于透视“中国特色新型智库”的内涵、功能及其成长路径具有特别意义。在他看来，服务于党和政府决策的新型智库应具备独立性、专业性、数据信息直接性和动力机制的可持续性，始于2007年的“广东省市县两级地方政府整体绩效评价报告”（“广东试验”）为此做出了探索，“显示社会力量对好政府的期待”。因为此项评价基于独立第三方立场，以地方政府为评价对象，以公众满意度为导向，针对年度整体绩效表现，为政府绩效改善提供了“第三方标准”，某种程度上体现了民间智库的特征和功能。事实上，由传统的官员政绩考核到政府整体绩效评价绝非是对体制内评价的简单补充，因源自民间并指向政府“整体”，自然能产生恒久的推动力。历史经验表明，社会变革的动力在于民间，社会襄助政府变革的可行性不可低估。独立的第三方评价虽在信息的全面搜集方面或许有闪失，但民间评价所需的独立性因此保全，而独立性恰恰是这一评估计划的生命力所在。或者说，民间对政府的看法能否带来实际变化，其希望并不在于民间的评估体系能否进入体制内部，或代替主流评价标准，而在于坐实民间机构的本分，坚守民间的价值立场。

（注：本文系广西大学科研基金资助项目“财政支出绩效评价法制化研究”（XPS1603）的阶段性研究成果。）

（责任编辑 陈孝兵）

李波，广西大学公共管理学院讲师，广西南宁，530004；刘国歌，华南理工大学公共管理学院，广东广州，510640。