精准扶贫的社会意义与政策选择
——“精准扶贫政策与贫困治理”高层论坛综述

戴 玮 王祖霖 陈建平

精准扶贫的社会意义与政策选择
——“精准扶贫政策与贫困治理”高层论坛综述

戴 玮 王祖霖 陈建平

2017年6月17日至19日，由中国社会保障学会、江西财经大学联合主办，江西财经大学财税与公共管理学院、江西全面建成小康社会决策支持协同创新中心共同承办的“精准扶贫政策与贫困治理”高层论坛在江西省井冈山市召开。南京大学、中山大学、中国人民大学、武汉大学、湖南大学、江西财经大学、西华大学、广州大学、湖南师范大学、贵州民族大学、贵州师范大学、贵州财经大学、《光明日报》、《马克思主义研究》、《中国人口·资源与环境》、《山东社会科学》、《贵州社会科学》、《江苏社会科学》、《甘肃社会科学》、《探索》、《学术论坛》、《华中农业大学学报》、《上海财经大学学报》等20多家单位的50余名专家学者、报刊主编参加了此次高层论坛。与会者以习近平总书记的精准扶贫理论为指导，围绕“精准扶贫政策与贫困治理”这一主题，分享了一批富有创新价值的研究成果和学术观点。现将会议主要观点综述如下：

一、精准扶贫的社会意义

作为一项正向的社会变迁过程，精准扶贫必然会对特定的贫困区域及其贫困人口带来特定的社会影响，因而具有特定的社会意义。这种特定的社会意义表现在：

第一，精准扶贫是一个社会中间阶层的再生产过程。中山大学刘祖云教授认为，从阶层分化角度看，当下中国社会阶层分化状态表现为收入的严重分化和财富的过度分化，阶层分化结果表现为传统贫困和绝对贫困的存量与非传统贫困和相对贫困的增量并存；从阶层结构角度看，橄榄型阶层结构还只是当下中国社会的理想类型或奋斗目标，中间阶层还不是一个货真价实且相对稳定的中间阶层。要从根本上解决贫困问题，就必须继续减少并最终消灭绝对贫困，促进中间阶层扩大，防止中间阶层回小。因此，精准扶贫实质上就是一个培植社会中间阶层的过程。他认为，培植社会中间阶层，应该在继续减少并最终消灭绝对贫困的基础上，通过促进向上流动来扩大中间阶层的规模。中山大学博士研究生林景和张丽芬运用牛津大学的A—F多维贫困测量法，以职业分层和住房分层为指标，对中国多维贫困的分布进行了研究。他们认为，如果从实际享受福利和承受剥夺的多维贫困的视角来看，贫困群体将可能分散于职业和住房分层中的中层乃至下层，并指出只有通过住房条件的改善才能调控贫富分化，只有通过职业技能训练才能培植社会中间阶层，实现贫困的综合治理。江西财经大学陶纪坤副教授认为，由于社会保障支出水平的高低对社会保障制度的反贫困效应有着重要的影响，因此，只有深化改革，才能充分发挥社会保障制度的反贫困效应，刺激农村中间阶层的增长。

第二，精准扶贫是农村妇女反贫困的重要手段。《贵州社会科学》副主编赖力研究员指出，由于在政府反贫困进程中存在着忽视妇女群体，或者将其视为特殊弱势群体的倾向，因此，实践中的扶贫政策、扶贫项目的设计与实施较少考虑妇女的长远发展，妇女作为脱贫主体和决策者参与的机会相对缺失，扶贫资源在家庭和社区中的男女分配不平等。例如，在各种贫困项目设计与实施的过程中，仅仅规定了一定数量的妇女参与。她认为，贫困妇女由于种种原因，不能充分表达和反映她们的需求，致使她们在许多场合中只是“出席”和“在场”，而没有“发声”的空间和机会，因此难以在决策过程中发挥其影响力。她进一步指出，由于传统性别观念的影响，农村贫困妇女受到了家庭、社区、市场和政策的多种限制，因此，在市场经济的资本增值法则下，在社会性别分工不平等的基础上，她们往往沦为市场经济的牺牲品，难以体现其在精准扶贫过程中的主动性，也难以实现其自身的可持续发展。基于以上考虑，她认为，推进精准扶贫战略，必须将妇女列为关键目标；制定反贫困政策，也必须将妇女作为关键变量。具体而言，从社会结构的角度看，要在政策设计和实施过程中建立性别评估机制，完善以性别划分为基础的贫困状况监测指标和反贫困效果评估制度，将性别意识纳入妇女反贫困政策之中，将改变男女不平等的社会结构作为反贫困的主要目标之一；从社会环境的角度看，要在全社会推广社会性别意识，努力形成性别平等的良好氛围；从农村妇女自身看，要着力提升农村妇女的社会性别意识、知识水平和技术能力，增强农村妇女反贫困的主体自觉性。

二、精准扶贫的政策选择

我国精准扶贫如何度过啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，引起了与会者的广泛关注。讨论内容不仅涉及到战略理念这一根本性问题，而且也涉及到社会救助扶贫、健康扶贫、资产收益扶贫、社会力量扶贫、教育扶贫、易地搬迁扶贫、信息扶贫、金融扶贫等诸多方面。

第一，精准扶贫的政策选择必须以战略理念为指导。中国人民大学刘少杰教授指出，中国社会的贫困问题经历了由整体贫困到局部贫困，再由局部贫困到特殊贫困的转变过程。虽然整体贫困和局部贫困具有很多共性，普遍性的扶贫政策在整体贫困转为局部贫困的阶段仍具有一定的作用，但是，在局部贫困转为特殊贫困的阶段，普遍性的扶贫政策的效用会大大降低。因此，他认为，不能再从整体和局部的关系来看待中国的贫困问题，而应当综合考虑经济结构调整、制度改革、政策实施、环境改变、发展战略转移以及市场竞争和市场风险等复杂因素，应当看到贫困群体的特殊处境、特殊困难和他们难以摆脱贫困的特殊原因，应当针对特殊贫困实施精准扶贫策略。武汉大学向德平教授提出，我国精准扶贫应该走包容性增长之路，在制定扶贫政策时应该注重协调发展、权利保障、公平正义和制度创新。他认为，在包容性增长理念的指导下，我国精准扶贫政策在新阶段将呈现新的走向，即重视经济社会协调发展，突出发展机会平等，加强贫困人群能力建设，坚持并完善开发式扶贫，建立社会大扶贫格局。西华大学钱宁教授提出，反贫困行动是由多个行动者组成的行动体系，其中，政府和行政体系居于不可或缺的主导地位，专业人员和专业队伍的参与也是重要的保证；同时，精准扶贫是一个帮助贫困者提升其自主性的过程，要在增强贫困者的主体性上下功夫。因此，他认为，精准扶贫只有瞄准贫困者的主体性成长，通过激发他们的内生性动力，培育可行能力，形成内源发展的主体，使之能够参与到脱贫行动中，才能最终实现可持续发展。

第二，高度重视社会救助扶贫。作为社会保障的重要组成部分，社会救助在精准扶贫中发挥着极其重要的作用。南京大学童星教授认为，精准扶贫必须践行共享发展理念，对于被甩出社会结构、排除在经济社会发展过程之外的一部分困难群体尤其是特困群体（如残疾人、留守儿童、困境儿童等），需要高度重视社会救助工作。财政支出状况与社会救助水平息息相关。江西财经大学李春根教授认为，必须在实践中把握我国社会救助财政支出的适度规模，优化社会救助财政支出的结构（包括城乡结构、地区结构、府际结构等），提升支出绩效（包括支出效率、满意度、契合度等），构建社会救助财政支出的规模、结构和绩效三位一体的基本理论分析框架；同时，必须从社会救助制度的准入、管理、退出三个环节入手，构建社会救助对象的诚信机制（包括诚信预警机制、诚信监督机制和诚信奖惩机制）。

第三，积极推进健康扶贫。健康扶贫既是推进健康中国建设的战略目标，也是推进精准扶贫战略的关键之举。江西财经大学陈成文教授指出，要实现“确保到2020年农村贫困人口实现脱贫”的战略目标，就必须牢牢扭住健康扶贫这个精准扶贫的“牛鼻子”。他强调，健康扶贫政策的调整方向必须以提升契合度为目标，重点抓好以下四个环节：一是优先建立健康扶贫补充保险制度，着力提高贫困人口医疗保障水平；二是全面实行分类分批救治，着力满足贫困人口的主导性需求；三是尽快改善贫困地区医疗卫生服务条件，着力提升贫困地区医疗卫生服务能力；四是认真加强贫困地区公共卫生和疾病防控工作，着力堵截因病致贫的源头。江西财经大学张仲芳教授指出，推进健康扶贫，应该充分发挥医疗保障制度的反贫困功能；着力提高健康扶贫的精准度；建立因病致贫数据库；推行贫困人口大病和慢性病分类救治；建立“四重医疗保障”的反贫困政策体系；加强医疗费用控制。

第四，大胆探索资产收益扶贫。资产收益扶贫已成为精准扶贫实践中的一种重要方式。湖南师范大学陈云凡副教授认为，资产收益扶贫本质上是一个赋权的过程，具体包括资产到户、权利到户和收益到户三个层面；资产收益扶贫应该让贫困户成为参与者、有资者和受益者。他强调，为了让贫困户的收益得到持久和有效的保障，避免扶贫资金收益外溢，必须引入贫困分析，提高项目扶贫效果；必须建立参与式管理，提高资产收益扶贫项目的瞄准率；必须引入第三方评估机制，确保资产收益扶贫项目的科学性。在实践中，专业合作社已成为资产收益扶贫的重要推动力量。江西财经大学吴军民教授认为，土地流转和生计资本中的经济性资本能有效降低农户贫困程度；市场化扶贫途径的作用较为复杂，农户与农民专业合作社、龙头企业的经济联系可能存在形式参与和实质参与、形式联系与实质联系之间的区别，即实质性接受专业合作社服务的内容越多，从财产收益角度降低农户贫困程度的积极作用就越明显。

第五，着力推动社会力量扶贫。社会力量扶贫也是精准扶贫的一种重要方式。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提出：“鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。”广泛动员社会力量参与扶贫开发，是中国特色扶贫开发的重要特征。中国人民大学刘少杰教授提出，要优化当前基层社会的反贫困治理结构，就应当重新对基层行政权力、社会力量与贫困群体三者之间在脱贫攻坚实践中的位置、身份、角色、功能及权力利益关系进行配置组合，从而实现基层行政权力的松绑、社会力量在脱贫攻坚中的地位彰显以及贫困群体主体性的重塑。中山大学刘祖云教授强调，在政府扮演扶贫主角的基础之上，如何动员社会力量扶贫无疑是当下中国社会面临并需要着力解决的重要问题，而要解决这个问题，就必须高度重视社会组织的培育。《上海财经大学学报》副主编倪建文教授指出，要充分发挥社会慈善助推精准扶贫的作用，就必须创新“一帮（帮助农民脱贫致富奔小康）、十联（十户联成一个慈善互助组，互助组成员互帮互助）、六送（送理念、送文化、送科技、送项目、送健康、送温暖）、六助（助老、助孤、助残、助学、助医、助困）”的慈善救助模式；必须打造慈善公益载体品牌，注重慈善项目化的针对性、设计性和连贯性；必须设立精准扶贫慈善救助专项基金。江西财经大学何植民教授指出，形成由政府、市场和社会共同参与的扶贫合力是实现脱贫战略目标的必由之路；政府要积极培育扶贫志愿者，有效整合慈善扶贫资金，壮大社会扶贫群体。

第六，大力发展教育扶贫。扶贫既要扶志，又要扶智。教育扶贫也是精准扶贫的一种重要方式。湖南大学胡弼成教授认为，教育精准扶贫应该指向每一位贫困个体，指向贫困教育中的内在处境不利个体，应该赋予处境不利学生自我发展的能力和品质。他强调，教育精准扶贫必须以“守正”为指向——守教育本原之正，守贫困学生内在之正，即：一是要恪守教育的责任，发现处境不利学生的价值，发掘处境不利学生的潜力；二是要恪守教育的良心，关注每一个体的成长，给予处境不利学生更多的关怀与引导；三是要恪守教育的公正，以更多的投入和关注致力于贫困学生内在发展资源的开发，以补偿其外在发展资源的缺失；四是要恪守教育的高尚，多一些立人的体认，给予贫困学生更多精神的引导、心灵的触动。《贵州社会科学》副主编赖力研究员从贵州省妇女反贫困政策的实践出发，认为要扩大农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活费补助范围，免除中等职业教育学校家庭经济困难学生和涉农专业学生的学费，解决女童教育问题。江西财经大学彭志武副教授立足井冈山率先脱贫的实践，从巩固脱贫成果的角度，认为要加大人力资源开发力度，提高贫困人口文化素质、能力素质，增加人力资本存量；要确保义务教育经费足额到位，尽量减免农村贫困人口家庭子女的教育收费；要开展农民就业技能培训，提高贫困人口的转移就业能力。

第七，尽快完善易地搬迁扶贫的社会政策。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提出：“对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口，加快实施易地扶贫搬迁工程。”当前，易地搬迁扶贫面临诸多的实践困境。贵州民族大学刘辉武博士指出，扶贫移民搬迁工程最核心的问题是扶贫移民的社会适应（包括经济适应、日常生活适应、社会关系适应和心理层面适应等）问题，因此必须尽快完善扶贫移民的发展型社会政策，要综合考虑区域环境与扶贫移民自身条件，完善移民方式；要保障扶贫移民合法权益，促进扶贫移民社区融入；要从住房支持和就业服务两个方面完善扶贫移民帮扶措施；要引入社会工作，以社会工作的专业化服务提升扶贫移民的社会适应能力。江西财经大学蔡芳宏副教授指出，易地搬迁扶贫的政策选择必须实现“搬得出、稳得住、能致富”的综合目标。江西财经大学黄勇辉博士以赣西五县移民搬迁扶贫工作的实证研究为基础，认为易地搬迁扶贫面临着补助标准偏低、贫困户收益差异较大、审批制度低效和规定建设面积标准偏低等现实问题，因此必须适当提高补助标准，缩小补助标准的差异，提高项目审核的合规性和时效性，并增强政策的灵活性和适用性。

第八，正确引导信息扶贫和金融扶贫。信息扶贫是精准扶贫实践中的一种重要方式。广州大学谢俊贵教授指出，国家精准扶贫战略的确立、网络扶贫行动计划的推出、农村信息扶贫行动的尝试和电商参与精准扶贫的实践正推动着普泛式信息扶贫向精准式信息扶贫的转向，精准式信息扶贫要求不断增强信息扶贫的精细性、针对性和准确性。他强调，要充分发挥信息扶贫的功能，就必须认真落实网络扶贫行动计划，建立分层分类的信息扶贫机制，切实提升贫困人口的信息利用能力，培养一支精准信息扶贫队伍，激活和利用各种信息资源和社会资源。金融扶贫也是精准扶贫实践中的一种重要方式。江西财经大学曾维涛教授认为，金融精准扶贫必须把握“一个核心，三个关键”，即政府主导是金融精准扶贫的核心；寻找适合的产业和合作社（企业）是金融介入的关键，规范有序的管理机制是有效规避风险的关键，为贫困户提供长期持续性收入是帮助贫困户脱贫的关键。

（责任编辑 刘龙伏）

戴玮，江西财经大学财税与公共管理学院博士研究生，江西南昌，330013；王祖霖，江西财经大学财税与公共管理学院博士研究生，江西南昌，330013；陈建平，江西财经大学财税与公共管理学院博士研究生，江西南昌，330013。