论现代国际航空保安公约体系的惩治范畴

张超汉 魏悦悦

论现代国际航空保安公约体系的惩治范畴

张超汉 魏悦悦

《北京公约》等打击和惩治危害国际航空安全犯罪行为公约的相继出台，延伸和扩大了航空犯罪的范围。公约中的一系列新规定及对惩处不循规和扰乱性行为的重新聚焦，对维护国际航空安全和秩序具有一定的积极意义。尽管如此，针对民用航空的犯罪案件仍与日俱增，国际航空保安公约体系的惩治范畴仍有待完善。相比之下，我国航空保安立法滞后、数量庞杂、缺乏体系化，无法满足当前严峻的航空保安形势。我国应汲取国际航空保安公约体系的创新，适时制定航空保安单行法，将恐怖主义活动与不循规旅客行为分别予以整合，以便于实践操作与执行。

航空保安法；《北京公约》；《北京议定书》；《蒙特利尔议定书》；惩治范畴

作者：张超汉，法学博士，西北政法大学国际法学院讲师、上海交通大学凯原法学院博士后研究人员；魏悦悦，西北政法大学国际法学院硕士研究生。

一、背景、现状及问题

随着现代高科技的迅速发展，交通运输业逐步趋于多元化、便捷化和国际化。其中作为大交通运输体系重要组成部分的航空运输，因其快捷、安全、舒适的优势，已成为全球人员和货物流通最主要的方式。但近年来，如2014年马航MH370空难和MH17空难、2015年俄罗斯科加雷姆航空公司7K926空难等灾难性事故频发，非法干扰飞行安全的航空刑事案件不胜枚举。为切实保障航空旅客权益、促进航空运输业有序发展，严峻的航空安全形势对规范航空器犯罪的国际公约提出了更高要求。

国际民航组织（ICAO）自20世纪50年代起，开始研究制定用于惩处航空器犯罪的国际公约，先后主持和制定了1963年《关于在航空器内犯罪和其他某些行为的公约》（简称《东京公约》）、1970年《关于制止非法劫持航空器的公约》（简称《海牙公约》）、1988年《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》（简称《蒙特利尔公约》）、1991年《关于注标塑性炸药以便探测的公约》等公约。

其中，1963年9月14日，由ICAO主持通过的《东京公约》是全球航空史上生效的第一部航空保安公约和反恐怖公约。该公约从法律层面上对规制危害民用航空安全行为予以首度规定，对保护民用航空安全秩序和发展国际航空安保法理论做出了贡献。就公约的惩治范畴（第1条第1款）而言，①《东京公约》第1条第1款规定：“本公约适用于：（一）违反刑法的罪行；（二）危害或能危害航空器或其所载人员或财产的安全、或危害航空器上的良好秩序和纪律的行为，无论是否构成犯罪行为。”虽看似涵盖面广，为各国实施保护行为提供了充分的法理依据，但细细看来，其内容不免有显空乏和简略——适用范围极为宽泛，缺乏明确性和具体性，不具可操作性。而之后的《海牙公约》、《蒙特利尔公约》等均对其进行了修订，如《蒙特利尔公约》第1条填补性地列举了5种犯罪行为，将“犯罪”范畴精细化和类型化。然而，其完整性仍显不足，内容仍有欠缺，以至于本应惩处的行为人未被追究刑事责任，如此，无法充分对恐怖分子施以震慑，无法提升航空安全。

迫于航空保安严峻形势的压力，国际民航组织于2010年和2014年分别出台了《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》（简称《北京公约》）、《制止非法劫持航空器公约的补充议定书》（简称《北京议定书》）和《修订〈关于在航空器上犯罪和犯有某些其他行为的公约〉的议定书》（简称《蒙特利尔议定书》），使以《东京公约》为基石的国际航空保安法有了进一步的发展。譬如，在罪名方面，《北京公约》对“犯罪”外延进行了细致扩充并新增了多种新型犯罪；《北京议定书》第1条明确了“劫机”的含义，同时设置了犯罪手段及犯罪形态；《蒙特利尔议定书》在一定程度上扩大了适用范围，将关注点更多地从反恐领域转移到对机组成员合法权益的保护以及旅客行为的规制上。公约和议定书中确立的新规则对打击恐怖主义的嚣张气焰、应对和威慑层出不穷的不循规旅客事件具有重要作用。然而，在肯定其积极作用的同时，通过对公约和议定书的深层探究和解析可知：《北京公约》中如“无刑事责任能力人刑责承担”等学理上的细节问题并未得到重视；《蒙特利尔议定书》虽将注意力重新转回到遏制机上不循规和扰乱行为上，但却没有对航空安保员和机长权力设限。这些不足令人担忧恐怖主义威胁能否有效消除，不循规旅客事件能否有效遏制，旅客及机组人员的合法权益能否得到切实保护。

藉此，笔者以文意解释等方法对现代国际航空保安公约的法律内涵和适用情况进行探讨，并尝试提出相关建议，以更好地规制影响正常航空活动的非法干扰行为，促进民航业健康有序地发展。

二、国际航空保安立法惩治范畴的新发展和新动向

《北京公约》、《北京议定书》和《蒙特利尔议定书》等作为航空保安领域国际统一立法的重要成果，为航空安全提供了有力的法律保障，更为各国司法行政机关对航空刑事案件的处罚提供了法律依据。

（一）《北京公约》和《北京议定书》惩治范畴的发展脉络

2010年9月10日，在北京举行的“ICAO国际航空保安公约外交大会”上，60多个授权国代表签署了具有更强法律效力的国际航空保安公约——《北京公约》和《北京议定书》。该公约是国际民航史上首度以中国城市命名的、经谈判磋商最终产生的、以有效保护旅客生命和财产安全为规则导向的国际多边条约。它们成为国际反恐公约体系中的重要组成部分，弥补了航空保安公约体系存留的空白和不足。

1.新增犯罪罪种

《北京公约》在一系列公约和议定书的基础上，在第1条中又对犯罪罪种进行了扩充。其中，第1款第6项至第9项，第2款第1项和第2项扩展了“犯罪”的含义，新增如下新型犯罪：（1）以航空器作为武器攻击地面目标；（2）从使用中的航空器内释放或排放、对一使用中的航空器或在一使用中的航空器内使用任何生化武器、核武器或爆炸性、放射性或其他类似危险物质犯罪；（3）运输、导致或便利在航空器上运输任何生化武器、核武器或爆炸性、放射性材料；（4）运输、导致或便利运输用于核爆炸活动或未按与国际原子能机构的保障监督协定置于保障监督措施下的任何其他核活动的原材料、特种裂变材料或为其专门设计配制的设备或材料；（5）未经合法授权的用于核活动目的的对前者有重大辅助作用的设备、材料、软件或相关技术；（6）当情况显示做出的威胁可信时，非法或故意地威胁实施上述罪行；（7）在民航机场对他人实施暴力行为；（8）毁坏或严重损坏机场设施或非使用中的航空器。一旦行为人实施的上述行为造成或威胁造成死亡、严重身体伤害、危及航空安全和秩序以及严重破坏财产或环境等重大后果，该行为便构成犯罪行为。

与《北京公约》呼应，《北京议定书》第1条明确界定了“劫机”的含义：“任何人如果以武力或以武力威胁、或以胁迫、或以任何其他恐吓方式，或以任何技术手段，非法和故意地劫持或控制使用中的航空器。”该议定书对犯罪手段和犯罪形态等关键问题予以规定，较之原《东京公约》的规定，①《东京公约》第11条规定：“如航空器内某人非法地用暴力或暴力威胁对飞行中的航空器进行了干扰、劫持或非法控制，或行将犯此类行为时，缔约国应采取一切适当措施，恢复或维护合法机长对航空器的控制。”将主体从“航空器内某人”扩大到“任何人”、犯罪构成要件在原有基础上增补了“胁迫或其他恐吓方式”以及“任何技术手段”两种、罪过形式上增加了“犯罪故意”，并明确劫持航空器行为在国际法下是一项犯罪，使法律规范和划分依据更加具体、更具适用性。

《北京公约》和《北京议定书》对航空犯罪罪种以及劫机等问题的创新规定，具有重要意义：

（1）公约和议定书在《东京公约》等国际航空保安原有立法的基础上落实和细化了各项危害民用航空的犯罪，为国际航空保安立法的发展与完善奠定了坚实的基础。《北京公约》所调整的范围基本涵盖了针对民用航空的非法行为，并将排放使用生化武器和核武器、滥用民用航空器作为武器、“自杀式攻击”等新型犯罪纳入惩治范畴。而“劫机”这一恐怖主义犯罪给世界各国人民的生命财产造成了严重损失，给公众带来了巨大恐慌，《北京议定书》对此也进行了全面和详细的规定。二者通过修订和增补公约条文，完善法律构架，加大对犯罪行为尤其是恐怖主义犯罪的打击力度，威慑从事恐怖活动的组织和个人，对保护旅客乃至公众人身财产权益具有一定的价值，是国际民航业安全发展的需求，有利于维护社会稳定和国家安全。

（2）新增对破坏环境行为的规制，是公约的一大亮点。当前，环境污染问题日益突出，全球极端天气肆虐，雾霾横行，严重制约了人类社会的可持续发展。环境保护已成为人类命运共同体的核心，此举顺应国际潮流，保护了人类的生存环境，适应了不断发展的环境法益需求。可见，公约既有对《东京公约》和《蒙特利尔公约》既存规则的保留与继承，又有在此基础上可圈可点的发展与创新。

2.加强对犯罪预备行为的惩治

根据《蒙特利尔公约》第1条第2款的规定，①《蒙特利尔公约》第1条第2款规定：“任何人如果他从事下述行为，也是犯有罪行：（一）企图犯本条第一款所指的任何罪行；或……”。“企图”实施的犯罪未遂行为也受公约约束。《北京公约》在继承和延续《蒙特利尔公约》上述发展的同时，使其惩罚范围进一步扩大。其第1条第3款规定，在显示威胁可信的情况下，任何人若威胁实施第1款前8项（第5项除外）和第2款中的罪行，或非法和故意使任何人收到这种威胁，便构成犯罪。第4款规定，任何人若企图实施第1条第1款、第2款中所列的任何罪行，便构成犯罪。这两款“锦上添花”的规定对保护旅客和航空公司的权益具有积极意义，极具前瞻性。因为在正常航班运行过程中，行为人有所“意图”将可能带来因飞机延误、紧急迫降等临时措施所导致的经济损失和因恐慌而造成的恶劣影响，而突发的“威胁”更为严重。因此，条约对犯罪预备行为的惩治，有利于保障人权。

3.明确规定共犯、包庇犯和团伙性犯罪

1971年《蒙特利尔公约》仅有对“同犯”的规定，而《北京公约》沿用了此款规定，并增加对“组织或指挥他人实施犯罪”、“团伙犯罪”和“包庇犯罪”的规定。从条约最新规定，我们不难看出：

（1）公约完善了对共同犯罪的规定，加大了打击恐怖分子和恐怖组织的力度。关于共同犯罪人的认定标准，学界莫衷一是，至今未形成统一标准，如德国“共犯从属性说”、意大利“多主体构成要件说”、我国“共犯二重性说”……上述这些国家都在各自发展过程中分别以自己的方式解决了共同犯罪人的认定问题。那么，公约第1条第4款第2项所规定的“组织或指挥他人实施公约所列之罪行”，是否可视为对“共同犯罪”规定的增补？对此，1939年，德国学者威尔泽尔创造性地提出：“在间接正犯的情况下，只有以利用他人行为来实现自己犯罪目的的‘犯罪事实支配者’才是实现犯罪的人。”②陈可倩：《德、意、中共同犯罪人认定标准比较研究》，《法商研究》2015年第1期。此学说已成为刑法学界区分正犯与共犯的主导性理论。③参见廖北海：《犯罪事实支配理论之适用范围》，《北方法学》2011年第5期。显然，“组织和指挥他人犯罪”具有以下特点：第一，具备犯罪事实支配的主观意图；第二，组织者对实行者存在现实的支配和制约；第三，受支配实施的行为构成犯罪，值得处罚。该特征符合间接正犯的构成要件。藉此，笔者认为，公约第1条第4款第2项实属“共犯”的规定。当今世界范围内的恐怖主义犯罪，都倾向于以一种共同犯罪的形式表现出来，具有极其严重的社会危害性。公约严惩危害国际航空安全的共同犯罪行为，可有效地防范和打击危及国际社会稳定和主权国家安全的恐怖主义行为。

（2）公约第5款规定的“团伙犯罪”，其措辞实质上将共同犯罪的规定与个人的刑事责任规定结合起来，强调个人刑事责任的承担，是国际刑法中个人责任主义原则价值取向的体现。④参见王华伟：《论国际刑法中的共犯刑事责任》，载陈兴良主编：《刑事法评论》北京大学出版社2013年版，第2期。

（3）将“包庇罪”纳入“犯罪”范围，实际上扩大了惩处的罪行范围。自“9·11”事件之后，诸如“劫机”、“自杀式攻击”等恐怖主义行为屡次发生，严重危及主权国家和民用航空安全，航空保安活动被纳入到人类反恐怖主义体系之中。如此规定有利于打击恐怖主义犯罪，遏制恐怖活动的严重态势，凸显了国际立法人本化发展理念。

（4）对处于完全刑事责任能力和完全无刑事责任能力之间的一个状态，各国刑法均予以限定，谓之减轻刑事责任能力。①参见周维琦：《刑事责任能力若干问题研究》，中国政法大学2006年硕士学位论文，第32页。例如，超出完全无责任能力年限的未成年人、因精神状况和生理功能缺陷等原因致使辨认或控制行为能力减弱的人。这类人尚未丧失辨认和控制能力，其实施的犯罪行为如若造成极其严重和恶劣的后果，如恐怖主义活动，因其具有明显危险性，应承担从轻或减轻的刑事责任。这与公约的规定相吻合。

（二）相关航空保安公约存在的问题

1.具体概念缺乏明确性，结构设定不合理。《北京公约》第1条在其涵义上未明确危害民用航空的恐怖主义犯罪与不循规旅客行为，结构上未将两者分类列举和归纳，具有模糊性。在实践中，如果对飞行中的航空器内的人员实施暴力行为的主体是恐怖分子，法院是否会以“暴力危及飞行安全罪”抑或“劫持航空器罪”未遂对其起诉？条文的模糊性使非法干扰行为的属性难以判定，这可能导致公约的具体适用和实施会因国别或地域不同而存有差异，诉讼中可能会产生同一被告在不同国家或地区承担罪名和适用刑罚不同的情况，不利于保障被告人的合法权益，有损公约统一实施的效果。2002年，国际民航组织秘书处“不循规旅客研究组”针对不循规旅客事件的攀升发布了《关于处理不循规/有破坏性行为的旅客的法律指导材料》，其中明确阐释了“不循规或扰乱性乘客”的含义。②参见根据《关于处理不循规/有破坏性行为的旅客的法律指导材料》，“不循规或扰乱性旅客”是指不遵守航空器上的行为守则或没有服从机组成员指示，因而干扰航空器上良好秩序和纪律的旅客。笔者认为，以该法律指导材料为鉴，厘清两者含义并将公约调整的罪行按种类和性质分别划清实为必要。

2.尽管劫持、炸毁航空器等传统航空犯罪已得到较为完善的法律规制，但是由于现代科学技术和传播手段的日新月异，新型犯罪手段层出不穷。对此，国际民航组织于2002年发布的《关于涵盖新的和正在出现的对民用航空的威胁的法律措施的研究》提出并归纳了7种新型犯罪方式：一是滥用民用航空器作为武器的攻击；二是在空中和地面的自杀式攻击；三是使用便携式防空系统进行的攻击；四是使用无线电发射器或其他手段的电子攻击；五是以计算机为基础干扰航空器运行的攻击；六是实施或威胁实施针对航空公众的化学和生物攻击；七是滥用核材料或其他放射性材料进行的攻击。③参见王怀玉、薛煜、薛荣国：《航空保安法导论》，中国民航出版社2008年版，第123页。这些犯罪手段基本上涵盖了目前国际上新近出现或可能出现的对民用航空的威胁形式，具有前沿性。《北京公约》虽对第1点、第2点、第6点、第7点有所体现，但在具体规定中仍存不少遗漏和模糊的地方。

以“网络犯罪”为例，随着计算机网络技术的兴起，网络犯罪已成为威胁航空安全的一大隐患。据外媒体报道：目前，黑客、网络犯罪分子或其他“恐怖分子”除了利用计算机网络窃取航空和用户资料，甚至能通过篡改航空系统、封锁或改变航空通信，妨害公共安全，其危害性不可小觑。为此，以打击网络犯罪为主的新的网络安全协议，已由包括国际民用航空组织在内的5个航空组织共同签署。①《航空组织：网络犯罪威胁航空安全或致灾难事件》，http://www.chinanews.com/gj/2014/12-11/ 6867539.shtml，中国新闻网，2016年12月11日访问。作为航空保安领域的一个新问题，网络犯罪严重危及国际社会和旅客人身权益，不容忽视。作为国际航空保安立法的新发展，《北京公约》应将利用计算机实施的网络犯罪的防治之策予以规定，以防范这一威胁。

除“网络犯罪”外，“使用便携式防空导弹击落航空器”、②《盘点便携式防空导弹：恐怖分子偏爱的“民航杀手”》,http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5NDMxN TkwMQ==&mid=400241148&idx=2&sn=ef6888c99aa6afe4dd72322ee6fd1fd3&3rd=MzA3MD U4NTYzMw==&scene=6#wechat_redirect，腾讯网，2016年11月1日访问。自20世纪70年代以来，全球至少有42架民航客机遭到MANPADS的攻击，其中29架被击落，造成至少900人丧生。“干扰民用航空无线电专用频率”也未纳入《北京公约》的惩治范畴，但作为近年来“新兴”犯罪行为，因其易操作、攻击精准等优势已为恐怖分子所“青睐”，已严重威胁到民航飞行安全，对此，国际社会亟需通过完善立法施以必要规制。

3.《北京公约》和《北京议定书》将关注点更多集中到诸如“劫机”等恐怖组织计划实施的危害民用航空安全犯罪上，对不循规旅客事件缺乏应有的重视。③参见孙晓霖：《1963年〈东京公约〉修订焦点之不循规旅客的惩治》，《长春理工大学学报（社会科学版）》2014年第8期。

4.对机组人员不循规行为的规制存在漏洞。2004年国航CA4344航班发生空中保安李涛殴打乘客事件；2012年巴西TAM航空公司的一架班机从乌拉圭飞往巴西圣保罗途中发生疑似乘务员殴打机长事件；2015年菲律宾宿务太平洋航空公司5J52航班发生客舱乘务员涉嫌盗窃事件……从上述事件中我们不难看出，由机组人员所实施的扰乱良好航空秩序、威胁飞行安全的违法行为也不在少数。针对这一现象，国际民航组织重新研究并提出“不循规/扰乱性个人”这一新概念，将不遵守航空器上规则的机组人员所实施的扰乱性行为与旅客不循规行为“合二为一”。④同注③。但笔者认为，机组人员与旅客实施的不循规行为，除了应考虑行为主体的身份地位外（机组人员尤其是机长作为航空公司工作人员，更应以维护航空秩序和安全为己任），其主观恶性、实施手段及方式、危害程度和社会影响均不一致，理应区别对待。例如，在实践中，乘务员在被旅客辱骂殴打后激愤实施暴力行为致人重伤，虽然危及机上秩序和人员安全，但其主观方面不同于单纯的暴力行为，此时，不能一概简单地采取“暴力危及飞行安全罪”定罪量刑。因此，宜将“不循规旅客行为”与“机组人员不循规和扰乱性行为”分别规定在国际航空保安法当中。《北京公约》和《北京议定书》在“机组人员不循规与扰乱性行为”方面存在不足，有待进一步丰富和完善。

5.按照传统刑法理论，“共同犯罪的主体，必须是两个以上达到刑事责任年龄、具有刑事责任能力的人或者单位”，这是共同犯罪的构成要件之一。⑤张明楷：《共同犯罪的认定方法》，《法学研究》2014年第3期。即完全无刑事责任能力者不能成为犯罪主体，①根据现代刑事立法的规定，完全无刑事责任能力人包括以下两类：（1）未达到责任年龄的人；（2）因精神疾病而没有刑法所要求的辨认或控制自己行为能力的人。其实施的行为不应被追究刑事责任。公约不存在对未成年人和精神病人的特殊规定。完全无刑事责任能力人，身心发育尚未成熟导致其辨别是非能力匮乏，更无论对法律的了解。因此，应以侧重教育的方式对其进行引导，有针对性地防止再次危害社会。另外，因思想观念存在差异，各国对负刑事责任的年龄划分也不尽相同，这势必会出现同一未成年人实施的同一罪行，适用不同国家法律“刑罚孰轻孰重”的现象。对此，各国需以“以人为本”的价值理念继续进行磋商，以期达成共识。

（三）《蒙特利尔议定书》的创新及评价

近年来，旅客在飞机上闹事的丑剧屡见不鲜，产生不良社会影响。若对此类扰乱性行为不加约束，势必严重破坏良好的航空秩序，损害各国航空业的健康发展。2014年4月4日《蒙特利尔议定书》的出台，②Protocol to Amend the Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Broad Aircraft, done at Montréal on 4 April 2014 (Doc 10034).重申了对有碍航空秩序和飞行安全的不循规旅客行为的规制。其中，议定书第10条规定：“鼓励各缔约国应采取必要措施，对在航空器上犯有《东京公约》第1条第1款所指罪行或行为的人启动适当刑事、行政或任何其他形式的程序，特别是：（1）对机组成员实施人身攻击或威胁实施此种攻击；（2）拒绝遵守机长或以机长名义为保护航空器或机上人员或财产安全目的发出的合法指令。”

前一规定突出和强调了对机组成员人身权利的保护，遵循了“平等保护”、“法治保护”等现代国际人权法的重要原则，是国际法人本化思潮日益发展的结果，对建构有序稳定的民航业具有一定的推动作用。后一规定是对《东京公约》条文文本的增补，③《东京公约》第1条涵盖面广，实际上囊括了对“不循规旅客”的规定。在实践中产生了比《东京公约》适用范围更为宽泛的情况。公约对机长公权力的赋予，是防范机长“不作为”不得已而为之的举措，有利于确保航行安全，维护机上全体人员的共同利益。但不可忽视的是，机长在航空器运行过程中行使治安权力的大小、范围和方式等问题也值得探究，否则在实践中有可能产生“滥用职权”的现象，如南航CZ6800航班机长逐客事件和东航集体返航门事件。

总之，《蒙特利尔议定书》强制性地扩大了管辖的范围，强化了各国对“不循规行为”的遏制，降低了危害民航安全事件的发生率。该议定书支持以国际协作方式促进航空器内良好秩序和纪律的维持与恢复。④Administrative Package for Ratification of or Accession to the Protocol to Amend the Convention on Offences and Certain other Acts Committed on Board Aircraft (Montréal Protocol, 2014)，http://www.icao. int/secretariat/legal/Docs/Protocole_mu.pdf，2016年11月5日访问。

三、我国航空保安法律体系有关惩治范畴的规定及完善

近年来，恐怖主义活动猖獗，国内外航空保安形势严峻。为切实维护民航安全，防范危及航空安全行为的发生，维护社会秩序，我国陆续批准加入《东京公约》、《海牙公约》、《蒙特利尔公约》、《北京公约》、《北京议定书》和《蒙特利尔议定书》等旨在制止和减少破坏航空安全和非法干扰行为的系列国际公约。为积极履行国际义务，我国结合国情，以相关公约为蓝本，已相继制定了具有中国特色的航空保安法律法规。①除文中三大航空保安立法之外，我国还颁布涉及航空保安的诸多行政法规和规范性文件，也当属我国的立法成果。如《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》、《民用航空安全保卫工作规则》、《民航机场治安管理工作细则》等，此类行政法规数量庞杂、种类繁多，在此不多赘述。

（一）我国航空保安法律体系的现状与成就

1979年全国人大制定的《刑法》虽然是一部刑事方面的综合性立法，但也可视作航空保安立法领域的“开山之石”。1996年施行并于2015年修正的《民用航空法》与时俱进地调整了民用航空活动所产生的各类法律关系。其中，该法第15章“法律责任”较为统一和集中地规范了非法干扰行为，是我国航空保安立法的奠基之作，极大地维护了我国的领空主权和民用航空权利。另外，2006年实施并于2012年修正的《治安管理处罚法》也纳入了航空保安法的部分内容，该法主要涉及对不循规旅客干扰性行为的惩治，对保障公共安全、维系社会秩序以及保护公民合法权益具有一定作用。

1.对恐怖主义活动的立法

《刑法》第116条和第119条规定了“破坏航空器罪”，该犯罪行为足以使航空器发生倾覆和毁坏危险，应加以预防和惩处。第117条确定了“破坏交通设施罪”，即破坏机场或进行其他破坏活动并足以使航空器发生倾覆和毁坏危险的罪行。《刑法》第121条和《民用航空法》第191条赋予我国对“劫持航空器”这一以暴力、胁迫或者其他方式劫持航空器的严重犯罪行为行使刑事管辖权的权力。另外，2011年通过的《刑法修正案（八）》第7条规定，从事危害国家犯罪和恐怖活动犯罪的犯罪分子，于任何时候再犯都以累犯论处。此外，《刑法》中还有对“放火罪”、“决水罪”、“爆炸罪”、“投放毒害性、放射性、传染病病原体等危险物质罪”、“以危险方法危害公共安全罪”（2001年《刑法修正案（三）》对原第114条和第115条进行了修订）、“组织、领导、参加、资助恐怖组织罪”（第120条）、“破坏计算机信息系统罪”（第286条）、“扰乱无线电管理秩序罪”（第288条）的规定，这些规定均可作为对民用航空领域恐怖主义犯罪处罚的依据。在航空业飞速发展的今天，我国通过制定和修改本国法，加大对恐怖主义的惩治力度，以落实公约义务和维持航空安全有序，其进步意义不言而喻。

（1）增设新罪名，罪种规定多样化。为了应对和震慑愈演愈烈的恐怖主义活动态势，我国积极修订三大航空保安立法，新增规定了许多危害国际航空的恐怖主义罪行。如2001年通过的《刑法修正案（三）》增加了“资助恐怖活动罪”，为加大打击和有效处置劫机”等恐怖主义活动提供了法律依据。此外，我国还与国际航空保安领域最新的立法工作和研究成果接轨，将投放放射性、传染病病原体等生化危险物质的行为认定为犯罪行为，并对以计算机网络或无线电对民用航空实施非法干扰这种新型犯罪作了规定。②参见王怀玉、薛煜、薛荣国：《航空保安法导论》，中国民航出版社2008年版，第122页。新罪名的合理增设，航空保安法适用范围的延伸扩大，依法惩治和打击了通过航空器实施恐怖主义的犯罪行为，彰显了我国反对一切形式的恐怖主义的决心和力度，同时有利于我国应对多样的恐怖袭击，以免因法律漏洞而在实践中束手无策，因而具有一定的前瞻性、先进性及现代性。

（2）我国将“犯罪预备”、“犯罪未遂”和“共同犯罪”一并纳入航空保安立法的惩治范围，扩大了刑事管辖权。第一，对预备犯罪和未遂犯罪的惩处。2015年8月29日通过的《刑法修正案（九）》第7条对犯罪预备作出具体规定，明确“为实施恐怖活动准备凶器、危险物品或者其他工具”、“组织恐怖活动培训或者积极参加恐怖活动培训”以及“为实施恐怖活动与境外恐怖活动组织或者人员联络”等为实施恐怖活动而进行的策划准备行为均应定罪处罚，彰显我国对恐怖主义潜在威胁的重视。相比之下，犯罪未遂虽未被航空保安法明文规定，但依据《民用航空法》第193条，隐匿托运和携带炸药、雷管、枪支子弹、管制刀具或其他危险品乘坐民用航空器的，应依法追究刑事责任。通过对该条文的探析，结合《刑法》第23条有关“犯罪未遂”的规定可知：一是携带危险品上机行为，具备犯罪的主观故意；二是已经着手实行犯罪，却由于犯罪分子意志以外的原因尚未实施引爆炸药和劫机等危害行为，均属于该条适用范围。因此，第193条是对飞行中未遂暴力犯罪的惩治性规定。我国航空保安立法确定对航空犯罪中“未遂犯罪”和“预备犯罪”采取强制措施，顺应了《蒙特利尔公约》体现的立法趋势，与《北京公约》的先进性相契合。通过扩大管辖权，在实践中人民法院可根据案情灵活运用法律规定，处罚存在犯罪意图并实施犯罪的犯罪分子，从而更好地解决民用航空安保问题。

第二，对共同犯罪的惩处。《民用航空法》第195条使用“唆使”措辞，①《民用航空法》第195条规定：“故意在使用中的民用航空器上放置危险品或者唆使他人放置危险品，足以毁坏该民用航空器，危及飞行安全，尚未造成严重后果的，依照刑法第107条的规定追究刑事责任；造成严重后果的，依照刑法第110条的规定追加刑事责任。”从立法上对教唆犯做出了惩处规定。2001年《刑法修正案（三）》中强化对恐怖主义活动组织者和领导者的打击，适度提高量刑起点，将刑罚增至“十年以上有期徒刑或无期徒刑”。另外，修正案新增“资助恐怖活动罪”，将为实施恐怖活动的组织或个人提供物质资金或其他帮助行为作为一项全新的独立犯罪确立下来，这是“帮助犯”入刑的体现。上述法律法规是立法机关出于对共犯主观恶性、社会危害程度以及加大打击航空犯罪力度等方面的综合考量，充分体现了《蒙特利尔公约》、《北京公约》等国际航空保安公约对我国航空保安立法的影响。如前文所述，《蒙特利尔公约》和《北京公约》的优势是由浅入深地明确规定共犯也应承担刑事责任。如此，在扩大刑事管辖权，强化打击航空领域日益增长的恐怖主义活动的同时，也切实履行了国际条约的义务，维持了航空领域的安全秩序。

2.对不循规旅客的规制立法

根据《刑法》第123条和《民用航空法》第192条的规定，“暴力危及飞行安全罪”，即对飞行中的航空器上的人员使用暴力，危及飞行安全的罪行应当承担刑事责任。同时，《刑法》第291条强调“投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、传染病病原体等物质，或者编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息而故意传播”造成严重后果或严重扰乱社会秩序的行为，均应被追究刑事责任。第263条规定“在公共交通工具上以暴力、胁迫或者其他方式抢劫财物的应以抢劫罪加重处罚。”②我国《最高人民法院关于审理抢劫案件具体应用法律若干问题的解释》第2条将“公共交通工具”界定为“主要是指从事旅客运输的各种公共汽车、大、中型出租车、火车、船只、飞机等正在运营中的机动公共交通工具。”这是对不循规旅客的规制措施。《治安管理处罚法》中，行为人故意传递虚假情报（第196条）、盗窃或故意损毁、移动使用中的航行设施（第197条）以及聚众扰乱民用机场秩序（第198条），其违法行为危及飞行安全、扰乱正常飞行秩序或使公私财产遭受重大损失的，均应依刑法追究刑责，尚不够刑事处罚的，应给予治安管理处罚。①《民用航空治安管理处罚法》第200条规定：“违反本法规定，尚不够刑事处罚，应当给予治安管理处罚的，依照治安管理处罚法的规定处罚。”另外，《治安管理处罚法》确立了对情节较轻的、损害航空安全的违法行为的处罚方式。其第23条第2至第4款分别对“扰乱机场秩序的行为”、“扰乱机上秩序的行为”和“非法拦截或强登航空器的行为”作出了规定。根据第34条，盗窃、毁坏、擅自移动使用中的航空设施或强行进入航空器驾驶舱，以及在飞行途中使用禁止使用的器具和工具而不听劝阻的行为，均应受到惩处。

随着世界航空运输市场的发展，大量旅客选择飞机作为出行工具，但个人素质参差不齐。“乘客擅开舱门”、“空中乘务员被乘客殴打”、“中国多名游客大闹曼谷机场”等事件比比皆是。不循规乘客的扰乱行为虽不至构成严重犯罪，但对航空秩序和安全百害而无一利，亟需立法规制。我国《刑法》、《民用航空法》和《治安管理处罚法》三大法律从重到轻地将“危及飞行安全的行为”、“机上人身伤害的暴力行为”以及“扰乱飞机或民用机场秩序的行为”详细囊括在内，大致勾勒出不循规旅客的几种违法情形，对司法机关行使管辖权具有一定的指导意义。

另外，《刑法》第25条、第26条（结伙斗殴、硬拿硬要或任意毁损和占用公共财物或其他寻衅滋事行为）、第44条（在公共场合故意裸露身体）和第64条（偷开航空器）也是对不循规旅客的管制措施。就第25条而言，在飞行途中实施散布谣言、投放虚假危险物质、扬言炸机等干扰行为，势必引起旅客慌乱，扰乱机上秩序，危及航空安全。机长紧急情势下临时采取的迫降等措施也会造成航空公司的经济和声誉受损，不利于航空事业的发展。第26条（飞机上的寻衅滋事行为），如乘客打架斗殴，可能会致使飞机返航，造成航空资源浪费和旅客权益受损。第44条和第64条虽然并非传统的不循规旅客行为，但是就前者而言，因飞行中的航空器构成了一个临时的、独立的密闭空间，这一空间内集聚了乘客和全体机组人员，应被视为公共场所，在其中故意裸露身体的行为违背公序良俗；而后者可能对公民的财产安全造成威胁甚至损害。二者均会扰乱正常的公共秩序，对其进行规制将对维护航空秩序大有助益。

（二）我国航空保安立法的不足与完善进路

当下，我国已形成较为完善的防范和打击非法干扰民用航空安全行为的国内法，有关航空保安的法律法规较多。事实上，在为数众多的航空保安法律法规中，占据“半壁江山”的却是行业规章和规范性文件，且大多由国家民用航空局发布。在这些法律文件中，立法机关严格遵循立法程序制定和颁行的法律仅有3部，且无一采用统一单行立法模式，惩治范畴存在局限性。根据国际和国内航空保安的新形势和新问题，结合国际立法，我国现行保安立法仍有许多问题亟待解决。

1.如前文所述，国际民航组织在《关于涵盖新的和正在出现的对民用航空的威胁的法律措施的研究》中制定公布了7种最新的犯罪手段，我国《民航航空安全保卫条例》仅对其中4种有所规定，而忽略了对“滥用民用航空器作为武器”、“使用便携式防空导弹”进行攻击和“在空中和地面的自杀式攻击”作出规定。这三类新型犯罪行为给国内民用航空业带来了严峻的挑战，虽然在现阶段暂时不会出现高发态势，但始终是威胁航空安全的一大“毒瘤”，迫切需要立法机关作出积极的反应和有效的应对。另外，《北京公约》明确规定，在威胁可信时，非法或故意地威胁实施公约所规定的罪行便构成犯罪，但我国航空保安法律法规及规章并未将此纳入制裁范围，这将减轻对民用航空安全犯罪的惩治效果。

2.在不循规与扰乱性行为方面，我国航空保安法仍需改进。对于不循规旅客行为，我国虽然将其囊括于航空保安法的适用范围中，但缺乏精确定义。对此，立法机关可以斟酌、吸收2002年《关于处理不循规/有破坏性行为的旅客的法律指导材料》中有关“不循规或扰乱性乘客”科学合理的规定，弥补现行国内航空保安法中的空白和不足。

此外，我国航空保安法还缺少对机组人员不循规和扰乱性行为的法律规定。如前文所述，随着非法干扰行为主体的多元化，机组人员也极有可能实施危害航空安全的行为，从而危及飞行安全，挑战航空安保。在此情势下，我国应及时更新航空保安现有规定，将“机组人员不循规和扰乱性行为”纳入法律惩治范畴，在此框架下细化和构建犯罪行为类型并确立不同罪名，适时加强航空保安立法工作，提高立法质量和水平。

3.从现实因素以及犯罪现场五花八门的非常规情况来看，中国在借鉴国际航空保安立法修正和完善罪名的基础上，有必要研究将共同犯罪、无刑事责任能力人犯罪和犯罪的未完成形态（未遂、中止犯罪）纳入法律规定的可行性和必要性。一方面，我国航空保安法已有对共犯和犯罪未遂的惩治规定，但从列举的条文中不难看出，这些法律规定都是学者以文意解释的方式在理解和剖析的基础上通过总结得出的，而非法律明文规定。另一方面，对中止犯罪以及无刑事责任能力人犯罪的惩处，因我国航空保安法没有明确规定，法官只能依据《刑法》的总则部分裁量刑罚。这两方面的不足都造成法官在行使自由裁量权断案量刑过程中没有明确法律依据，法官只能通过自身的理解和判断确定刑罚，除了可能导致司法权力的滥用，有碍于被告合法权利和人权的保障之外，也可能导致对犯罪分子惩处力度不够而使违法现象屡禁不止。因此，我国航空保安法应对上述三部分的内容在权衡利弊下进行合理规定，形成较为完备的、有实践意义的航空保安刑法体系。

4.犯罪行为类型的结构完善。第一，非法干扰行为，学界普遍认为包括违反国际国内刑法的重大暴力性犯罪（如劫持或炸毁航空器等恐怖主义活动）和不循规旅客行为（可能危及飞行安全的行为和扰乱航空秩序的行为）。①参见刁伟民：《航空保安》，中国民航出版社2008年版，第5页。二者虽本属一派，但各自危害程度、侵害对象和实施场所等都不尽相同，按其性质和危害后果理应区别立法，分别设置不同的刑事和治安管理处罚，使体系架构趋于完善。我国将二者混杂，一概确立在不同层级的法律当中，需逐条解读才能鉴识具体类别，不易检索和查询，有碍司法审判。

第二，有关“罪名”庞杂、缺乏体系化的法律规范，零散地分布在不同法律法规当中，难免出现内容重叠和冲突。例如，《民用航空安全保卫工作规则》和《国家民用航空安全保卫规划》等航空保安工作综合类立法文件就有6份，其中仅《民用航空安全保卫条例》于2011年进行了修正，其他法律文件自实施以来均未及时修订和完善。①参见王怀玉、薛煜、薛荣国：《航空保安法导论》，中国民航出版社2008年版，第123页。条文的繁琐和滞后将直接造成立法资源浪费和具体司法操作“低效率”现象，而健全的单行法规可以有效减少法院高额的司法成本和“法官找法难”的现象，有益于公众普法和当事人权益的维护。

综上所述，基于维护司法公正和实现司法高效的考量，我国航空保安法应整理和归纳法律法规中有关航空保安方面细枝末节的规定，汲取现代国际公约中的突破和创新之处，将其分门别类地整合，形成调整“民用航空安全保卫活动所产生的各种社会关系”的单行航空保安法，②参见刁伟民：《航空保安》，中国民航出版社2008年版，第8页。如此将有助于法官快速查阅和研读法律文本，依法履行职责。借助单行法的颁布，从而细化和补充以《民用航空法》为核心的三部上位法，立法的针对性和体系性也得以增强，对建设专门的航空保安法律体系起到至关重要的作用。

值得一提的是，立法机关对航空保安领域，甚至航空法整体关注和重视程度不高。航空保安与国家利益和社会安全息息相关，相关部门机构应给予足够重视，否则立法的缺失和不足将会引起危害国内民航业和公民财产及人身安全的严重后果，也有违我国签署和加入国际公约之本意。

四、结 语

《东京公约》和《蒙特利尔公约》等一系列公约和议定书为航空保安法的理论研究奠定了良好的基础，而《北京公约》、《北京议定书》和《蒙特利尔议定书》则是在航空安全新形势下，对国际航空安全规则现代化、一体化和法治化发展的新成果。这一系列有关航空保安的公约体系是国际航空法专家集体智慧的结晶，对规制有损正常航空活动的非法干扰行为，遏制当今国际社会恐怖主义的猖獗事态，促进航空业健康平稳地向前发展起到重要作用。相比之下，我国有关航空保安法的研究相对薄弱，立法滞后，缺乏系统性和一体化，无法满足当前航空安保严峻形势的需要。因此，我国应积极吸收国际公约和各国立法的有益成份，加强航空保安法的立法工作和理论研究，完善航空保安法律体系，以推进我国民用航空事业稳步发展。

（责任编辑：马 斌）

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本文系2016年中国法学会部级法学研究一般项目“中国空域管理法律制度的完善研究”阶段性成果，项目编号：CLS2016C45；本文是2013年西北政法大学国际法学科青年学术创新团队项目。