欧盟“循环经济”立法：起源、概念与演进

彭 峰 陈思琦

欧盟“循环经济”立法：起源、概念与演进

彭 峰 陈思琦

2008年的《循环经济促进法》通过至今，实践中遇到了难以落地的问题，不能很好适应现阶段经济社会发展的需要，全国人大修改该法的工作已经启动。作为“循环经济”立法的源头，德国和欧盟的立法过程经历了“片面但实用性”方法到“综合性”方法的转变。欧盟委员会在2015年12月通过了新的循环经济包裹方案，规划了未来几年的一系列行动计划，以及四项关于垃圾的立法提案，其中包括垃圾填埋、再利用和回收的目标。此后，欧盟的循环经济立法在法国、荷兰得到了传播。欧盟及其成员国循环经济立法起始于废弃物管理，随着技术的提高，变“废物”的资源化，实现资源高效利用为立法核心，并呈现出综合性的特征。我国《循环经济促进法》的修订应摒弃宏大而空泛的概念化，无实质性制度规范的思路，法律修订应回归事实层面，以物质资源高效利用为核心。

欧盟；循环经济；《循环经济促进法》；法律修订

一、问题的提出

《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》）于2008年8月通过，2009年1月1日正式施行，已经不能很好地适应中国经济社会发展的需要，对其修改势在必行，立法机关已启动相关程序。循环经济立法的核心是对“循环经济”概念的理清，以及立法核心理念与目标的确认。

我国法学界对于“循环经济”定义的代表性观点主要包括：第一，经济增长模式论。王明远教授在《“循环经济”概念辨析》一文中指出，“可以将循环经济界定如下：循环经济是相对于传统的‘资源——产品——废弃物’单项流动的线形经济而言的，是建立在生态学规律之上的一种以‘减量化、再利用、资源化’为原则，以资源（特别是物质资源）的节约和循环利用为核心，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，以避免、减少、再利用、资源化、热回收、无害化处置作为处理废弃物的先后次序，构造上高度接近于“资源——产品——再生资源”反馈式闭路循环，符合可持续发展理念的经济增长模式，是解决我国资源环境与经济发展之间矛盾的重要途径之一。”①王明远：《“循环经济”概念辨析》，《中国人口·资源与环境》2005年第6期。第二，经济运行形态论。陈德敏教授在《循环经济的核心内涵是资源循环利用——兼论循环经济概念的科学运用》一文中提到，“循环经济的基本概念是：为保护环境，实现物质资源的永续利用及人类的可持续发展，按照生态循环体系的客观要求，通过清洁生产、市场机制、社会调控等方式，促进物质资源在生产与生活中循环利用的一种经济运行形态。循环经济是以资源的反复利用为核心，依托于科技进步之上的，促进经济、环境与人类社会协调发展的运行状态，其依据的是可持续发展的理论体系，是从总体上对经济发展与资源、环境的协调，而从国民经济宏观体系上提出的新概念、新观点。”①陈德敏：《循环经济的核心内涵是资源循环利用——兼论循环经济概念的科学运用》，《中国人口·资源与环境》2004年第2期。

我国现行《循环经济促进法》中第2条规定，“本法所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。本法所称减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。本法所称再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。本法所称资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。”从该条内容看，由于作为核心术语的“循环经济”概念模糊，造成该法定位不明确，定义过于宽泛、缺乏精准度，造成了在立法技术层面该法要解决的问题及目标不清晰，立法逻辑混乱，实践中难以实施的结果。

无论是学术界代表性观点的经济增长模式论还是经济运行形态论，法律终究是要通过规范人的行为，以实现“循环经济”这一目标或愿景。经济，是社会物质生产和再生产的活动，由于需要的无限性和资源的有限性，使得人类不得不在具有多种用途的资源与满足不同需要之间进行选择。②同注①。规范人们行为的法律，其具体内容虽然包括一些法律原则和法律概念，但主要内容应该是以权利、权力和义务为核心，具有严密逻辑结构的法律规则。③参见郭延军：《立法是促进循环经济还是规范物质资源综合利用——以我国〈循环经济促进法〉修订为视角》，《政治与法律》2017年第8期。法律不能对经济模式或经济活动进行调整，只能是调整人的行为。从该法第2条有关“循环经济”的定义，可以看出，其概念指向的减量化、再利用、资源化的对象是资源和废物，并非经济增长模式或经济运行活动。我们可以看出，减量化的对象是资源和废物、再利用和资源化的对象是废物，然而，资源和废物本身，大部分情况下是两个完全不同意义的概念，少数情况下，资源与废物是重叠的。并且，我国已经颁布了《固体废物污染防治法》，对固体废弃物的处理和处置进行了规定。

全国人大环资委的翟勇主任指出，所谓“循环经济”的根本在于资源的综合利用，重点在于减少污染物的产生量和提高资源的利用效率，当前中国已将环境资源优化提升为国家战略，循环经济所要解决的根本问题不是经济的发展模式，而是资源的利用方式。④参见翟勇谈《中华人民共和国循环经济促进法》修订，http://huanbao.bjx.com.cn/news/20150910/662080.shtml，北极星环保网，2017年7月5日访问。因此，该法已不能很好地适应中国合理利用资源的需求。在全国人大已经启动的对《循环经济促进法》的修订中，“循环经济”概念的重新确认，立法定位的调整，都是需要直面的问题。为了实现“循环经济”的目标，有些国家制定了国家政策，另一些国家则使用了立法工具，欧洲是“循环经济”立法的发源地，一般认为以德国和荷兰为代表，而传播到亚洲后，主要以我国和日本为代表。在本次修订中，如何找准该法的定位，作为“循环经济”立法的源头，欧洲的这一概念表述及立法的历史演进，是需要参考的重要范本之一。

二、欧盟“循环经济”立法的演进

（一）欧盟循环经济立法的开端——“片面但实用”的方法

欧盟承诺“循环经济”已经几十年了，伴随的是对线性经济模式长久以来的争议。在传统工业社会时期，经济的发展模式呈现的是一种单向流动的线性经济。这种线性经济模式的基本特征表现为开环式经济，即是由“资源——产品——废弃物排放”的单向式流程组成的，因此也叫线性经济模式。

在欧盟循环经济立法的早期，采取的是“片面但实用”的方法。最早溯及至1975年，欧盟出台了第一部法规，这是一部有关废弃物的规章。此后，又颁布了一般性框架——2008/98号指令（废弃物框架指令），一方面，该指令要求成员国采取措施，确保废弃物的预防优先，或者再利用、回收、以及其他的升级方法，进而消除对人体健康和生存环境的损害。另一方面，欧盟强制要求其成员国建立有关废弃物的预防计划和管理规划。在特别法规领域，欧盟的早期立法主要包括废弃物的分类，以及与废弃物相关的活动，主要指放射性废物、采矿废物、包装和包装废物，废电器及电子设备和汽车等。在税收层面，采用的是征收能源产品税的方式，此政策的依据源自2003/96号Directive on the Promotion of the Use of Biofuels and other Renewable Fuels for Transport（关于推动生物燃料和其他交通可再生燃料的指令），其要求欧盟成员国征收最小限度的燃料、易燃物和电力税。2011年4月，该指令旨在修改能源税规则的建议被提交给欧盟委员会。2003年伊始，欧盟委员会开始实施可持续公共采购国家行动计划，政府采购的2004/17、2004/18号指令后来被2014/24、2014/25号指令代替，新指令的变化主要体现在扩大了原有可持续公共采购的程序。

（二）欧盟循环经济立法的发展——“综合性”方法

2010年，在经济危机的背景下，欧盟启动了10-year“Europe 2020”strategy（“十年欧洲-2020战略”）。战略目标是改善和促进欧盟竞争力和就业环境。资源效率欧洲“Resource Efficient Europe”被识别为欧洲可持续增长的引擎。在此基础上，欧洲开始制定资源效率路径图，为提高资源生产率和从资源利用中分离增长、关注环境影响，提供长期的政策指引。

2015年12月2日，根据先前制定的路径图，其中最核心的政策行动提案——资源效率（resource efficient）与循环经济一揽子法案，被提交给欧盟委员会。早在2014年7月，欧盟委员会（Commission Barroso，巴罗佐委员会）已经采纳了一个初步的循环经济提案。但在2015年2月，容克委员会（Commission Juncker）撤回了包括在一揽子计划中的废弃物的立法提案，旨在提出一个更雄心勃勃的草案，而不仅仅限于废弃物管理。2014年的循环经济提案中，关于废物政策的立法提案，涵盖了以下几个主要措施：（1）到2030年，实现增加城市垃圾循环利用和回收比例为70%；（2）到2030年，实现增加包装废弃物的循环利用和回收比例到80%，包装材料如玻璃、纸、金属和塑料；（3）到2025年，禁止可回收和可生物降解的废物的掩埋。

欧盟委员会于2015年12月提交的这份循环经济一揽子提案，其目的是为了帮助欧盟的商业和消费者实现强有力的和以一种可持续的方式使用资源的更加循环经济的转型。该提案主要由以下几部分构成：（1）与行动计划的沟通，建立覆盖整个周期的时间表的具体措施：从生产、消费、废弃物管理到二次原料的市场；（2）包括废弃物框架指令（Waste Framework Directive）在内的立法修订提案；（3）填埋指令（Landfilling Directive）；（4）包装和包装废物指令（Packaging and Packaging Waste Directive）。然而，这一提案被NGO批评认为，有关回收和填埋的目标仍然过于温和。

三、欧盟法中“循环经济”定义与内容

（一）欧盟法中“循环经济”的定义

欧盟委员会将“循环经济”定义为实现产品、物质和资源的价值在经济中维持的时间最大化、废物的产生最小化的转型。①Closing the loop New Circular Economy Package，http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/573899/EPRS_BRI(2016)573899_EN.pdf，（2016-01-01），2017年7月4日访问。欧盟委员会对“循环经济”采用的是限制性的定义，只针对于再利用、修复、翻新，以及材料和现有产品的回收。循环经济不同于传统的线性经济模型，它是基于一种“以生产为基础”的模式，是以共享、租赁、再利用、修复、翻新和回收为基础的，在一个(几乎)封闭循环中，产品和所包含的材料都是高度重视的。在实践中，这意味着将废物减少到最低限度。

英国和澳洲的学者Murray A、Skene K, Haynes K等认为，循环经济这一术语既具有语言意义，又具有描述性意义。从语言学角度来说，它是线性经济的一个反义词。线性经济是指通过生产将自然资源转化为废物的一种方式。而循环，它可以恢复资源获取所造成的任何损害，同时确保在整个生产过程和产品的生命历史中产生很少的浪费。此外“循环”这个词还具有描述性的意思，在此要提到两个特别重要的循环：生物地球化学循环和产品回收。②Murray A, Skene K, Haynes K. The Circular Economy: An Interdisciplinary Exploration of the Concept and Application in a Global Context. Journal of Business Ethics 2015，（2015-05-28）http://eprint.ncl.ac.uk/file_store/production/208884/EB16068A-8D6E-4D8F-9FA3-83DF5775D4FE.pdf，2017年7月4日访问。第一，生物地球化学循环。许多分子和原子在这个行星上循环着，例如,一个简单而又基本的生命循环是水循环。如果像“循环经济”这样的概念是可行的，它将寻求使流量恢复到它们的自然水平，从而减少过度的物质从一个循环中移除，并将材料的过度释放转化成一个循环。循环可以应付变化，但变化的速度才是最重要的问题。因此，循环经济关注的是放缓或管理流量，这是我们面临的一个挑战。第二，产品回收。多年来，循环利用一直是可持续发展的重要组成部分，是循环经济的基础。循环经济最终与资源循环有关。③同注②。

（二）欧盟循环经济涵盖的内容

1.关于废物政策的立法提案

2015年12月2日，欧盟委员会通过的新的循环经济方案包含了一个循环经济的行动计划，规划了未来几年的一系列行动计划，以及四项关于垃圾的立法提案，其中包括垃圾填埋、再利用和回收的目标，并计划到2030年实现。

在四项关于废物政策的立法提案中，提出了几项主要措施：①Closing the loop New Circular Economy Package，http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/573899/EPRS_BRI(2016)573899_EN.pdf，2017年7月4日访问。

到2030年，设定新的废物管理目标得以实现，特别是增加城市垃圾循环利用和回收的比例为65%,增加包装废弃物的循环利用和回收的比例到75%(具体目标中囊括了各种材质的包装)，并逐步限制城市垃圾填埋场10%；第二，引入早期预警系统，监测目标的合规情况；第三，制定扩大生产者责任计划的最低要求，并区分生产者在处理废弃物所需的费用上的贡献；第四，促进预防(包括食品浪费)和再利用；第五，简化关于副产物和废物处理的规定(在废物处理的流程的末端，当材料不再是废物且符合特定条件的时候，这个处理程序即结束)；第六，关于调整循环经济的定义、目标的计算方法、报告义务和关于委托和实施行为的规定。

2.行动计划中的其他领域

循环经济的行动计划旨在通过补充立法提案中所包含的措施，并为实现2015年通过的联合国可持续发展目标(SDG)做出贡献，从而实现循环经济的目标，特别是在可持续消费和生产方面的目标。行动计划强调了除废物管理之外的几个广泛领域:②The Implementation of the Circular Economy Action Plan，http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1499249288635amp;uri=CELEX:52017DC0033，2017年7月4日访问。

在生产方面，委员会打算通过Ecodesign指令和扩展的生产者责任计划，提高产品的可修复性、耐久性和可能性，从而改进产品设计。它还打算在生产过程中促进资源效率，促进产业共生(将一个产业的副产品转变为另一个产业的原材料)，以减少环境影响，并创造商机，特别是对中小企业而言。在消费方面，欧盟委员会打算通过标签来更好地告知消费者产品的可持续性，鼓励创新的消费形式(例如，共享产品或消费服务而不是产品)，并在“绿色”公共采购中整合需求促进循环经济。

委员会打算通过制定从废物中回收的材料的质量标准，鼓励肥料中的养分循环，以及促进无毒的循环，来帮助建立二级原材料市场。它还打算促进对处理过的废水再利用。委员会提议通过一系列现有的工具(例如，研究框架计划2020年)来促进循环经济的创新，从而在劳动力中培养新的技能，并通过部门平台与利益相关方进行接触。

四、欧盟成员国“循环经济”立法的传播

（一）法国“循环经济”立法

法国对“循环经济”的总体态度经历过挫折、犹豫不决、缺乏大胆，最后迫于欧盟的压力才在法国法中引入这一概念，国家意愿一般。显然，法国不能作为“循环经济”的旁观者，这个概念只是在2015年之后才被引入到法国法律中。法律只是一个工具，法律对于实现“循环经济”的目标是否足够？在试图鼓励实施“循环经济”原则的情况下，法律只能是去适应它。①Dominique Nazet Allouche， Economie Circulaire et Droit, https://core.ac.uk/download/pdf/52425118.pdf，2017年7月4日访问。

1.法国“循环经济”分散式立法

（1）《海关法》第265条，根据欧盟的义务，规定了能源产品税；（2）有关转化欧盟公共采购指令的行政命令（ordonnance 2015/899）的义务；（3）发展中的生态税制度，据统计，2012年，法国的生态税占GDP比重1.8%，欧盟平均是2.6%，有观点支持生态税改革，以调整税基。2013年，欧盟委员会已经鼓励法国采取额外的措施将劳动税收负担向消费和环境转移。然而，法国税收改革对于公众在观念上是很难接受的，因此，2013年以来的法国对于税收制度的改革变得非常敏感，生态税改革主要看2016年启动的修订财政法的法令计划的结果。（4）2015年12月30日，修订了有关废弃物预防和管理的法令。主要修改了与地方规划相关的废弃物的公共服务、船舶回收、废弃物国家委员会，并且简化了程序。2015年8月6日颁布的一项行政法令(d é cret)，专门针对工业厂址的修复。

2.绿色增长能源转型法令的专章

2015年8月17日，法国通过了绿色增长能源转型法令——La loi relative à la transition é nergé tiquepour la croissance verte (17 aot 2015)，第IV编“循环经济”建立了一系列规划目标。第I V编的目的是“旨在应对浪费，推动循环经济”，法令确定了总体的数量化目标，如建设公共垃圾场，减少一半废弃物数量，2025年废弃物回收（recycl é s）利用达到60%；改善产品概念以减少对环境的影响，增加产品生命周期；加强废弃物管理中的就近原则，缩短废弃物的再利用和回收周期；扩大有关废弃物的激励税率，降低消耗。绿色增长能源转型法令的亮点是首次引入了推动新的循环经济模式，并且简化了程序。②参见彭峰、闫立东：《环境与发展：理想主义抑或现实主义——以法国〈推动绿色增长之能源转型法令〉为例》, 《上海大学学报（社会科学版）》2015年第3期。根据法案的规定，循环经济转型的目标在于将此一模式编纂入环境法典。

根据该法令，“循环经济”的定义是，“旨在超越线性经济模式，通过理性消费，合理的自然资源和初级产品，遵照优先顺序，以及在废弃物生产的预防方面，特别强调重用、再利用、废物回收、二级原材料和产品。推动工业生态学、以及产品的生态概念、材料的使用、可再生自然资源的可持续管理，延长产品生命周期，预防废弃物、污染物以及有毒物质，依据处置模式的级别进行废弃物处理，根据就近原则加强区域合作，发展使用价值，分享生态、经济、社会成本信息，以贡献于新繁荣。”③同注②。“循环经济”是存在于所有产品生命周期阶段的一种生产和交换系统，这一系统的目的是提高资源利用效率，减少对环境的影响，其目标应是极大减少资源浪费、资源消费对G D P增长整体脱钩，确保对环境的影响减少和增加幸福感。

该法令对于循环经济模式推动的领域，主要表现为废弃物管理的就近原则。就近原则鼓励在垃圾产生地附近进行垃圾处理，这一原则旨在避免和控制垃圾在转运过程中造成二次污染。在程序方面，法令简化了城市规划程序，建筑许可、事先声明、规划许可程序等。在地方层面上，地方政府能够通过引入生态条件标准以决定补贴及公共援助的模式，并对可再生能源发展提供财政支持。

3.法典中的“循环经济”

（1）环境法典：向循环经济转型只是服务于可持续发展目标的一项工具（article L.110-15°Code de l’environnement），“可持续的公共采购”需要服务于“向循环经济转型”；（2）能源法典：循环经济必须是能源政策的目标之一（articleL.100-4 du Code de l’é nergie）；（3）消费者法典。

4.法国“循环经济”立法的特点

第一，循环经济的核心是“资源效率”；第二，相关法条非常分散，碎片化的政策方法通过不同行业（如包装、汽车行业等）、产品设计具体的制度，旨在迈向循环经济，实现可持续发展目标，法律是适应和服务于这种经济模式的工具；第三，有关“循环经济”的立法建立了明确的数量化目标。

（二）荷兰“循环经济”立法

2016年9月14日，荷兰众议院通过了“2050年荷兰循环经济”政府计划。为了以更有效、更明智的方式利用原材料、产品和服务，最终实现荷兰2050年的雄心壮志，该计划提出了具体的实施方案。在向循环经济转型的过程中，政府、公司、知识机构、非政府组织都能参与其中。

在荷兰政府的2050年循环经济计划中，内阁概述了到2050年如何将经济转变为可持续发展的、完全循环的经济。为了实现这一目标，需要在社会各个层面采取行动。第一个雄心勃勃但并非无法实现的目标是到2030年，矿物、化石燃料和金属等原材料的使用将减少50%。为了实现2030年和2050年的目标，内阁希望与各利益相关方达成一项循环经济协议。

为了给循环经济提供所需的空间，内阁将采取各种措施。例如，立法上将对循环经济的效益进行修订，并针对能节约原材料的企业家提供支持。这些措施将聚焦于有关法律法规，承载着刺激效应、智能市场激励、资金、知识和创新以及国际合作等。

2050年循环经济计划中，五个主要的链条和部门拥有优先权。为了加快向循环经济的过渡，政府计划制定“过渡议程”，在五个环节中，生物和食品、塑料、制造、建筑和消费品等五个链条和部门的优先级别最高。政府将支持这些优先级链和部门，到2050年，它们将只使用可持续生产、可再生或普遍可用的原材料，并尽可能地减少剩余废物的产生。

2050年的另一个目标是使产品物尽其用，并进行高质量的回收利用，而后进行高质量的回收，智能再利用和收集系统将被设置为此。政府将尽其所能确保消费者、企业和当局能够妥善处理产品及产品废弃物。如此一来，在经济循环中，物尽其用的产品和材料也被赋予了无价的特性。

五、结 论

在我国《循环经济促进法》总则中，规定了立法目的是为了促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。该法将“循环经济”的概念界定为，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。但事实上，“循环经济”的提出源自于环境与资源危机，在此基础上，扩展到国民经济和社会整体的协调发展层面。从欧盟法及其域外的影响看，均是为了实现资源效率的提高和合理利用以及社会的可持续发展。欧盟对于废弃物法的规制，针对的是变“废弃物”为“资源”。

在概念的阐释方面，所谓“减量化、再利用、资源化活动”仅仅表述了“循环经济”的实现途径或方法，“循环经济”是目标，“减量化、再利用、资源化”是实现这一目标的手段，两者不能等同并列采之。循环经济是一个国民经济宏观层面的概念，其涵盖了整个社会生产领域的物质资源循环利用；循环经济是一个科学的系统，是一个涉及到社会再生产各个环节的整体性经济运作方式，而不能片面地将其看作是环境治理操作的具体方式，否则会导致概念混乱，最终将导致法律的空空在上、现实中难以实施；循环经济立法不应追求大而宽泛的理念架构，应回归到事实的规范层面，回归到以物质资源高效利用这一核心进行制度建构。

（责任编辑：汤仙月）

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1674-9502(2017)06-021-08

作者：彭峰，上海社会科学院法学研究所研究员；陈思琦，上海社会科学院法学研究所法学硕士研究生。