浅谈我国农村集体土地征收存在的问题

察新伟

近年来，为积极实施新型城镇化战略，加快推进城中村改造，让更多群众享受到改革发展带来的实惠，各地开始大量征收农村集体土地，农村房屋拆迁数量不断增加，征收难度越来越大，征收拆迁纠纷已成为當前社会各界共同关注的热点。本文主要对目前农村集体土地征收中存在的问题进行分析，并提出合理化建议。

一、农村集体土地征收中存在的问题

（一）缺少相关的法律、法规依据

我国国有土地上房屋的征收与补偿，从1991年的《城市房屋拆迁管理条例》到2001年的《城市房屋拆迁管理条例》，再到2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，是一个逐步完善的过程，对国有土地上房屋的征收与补偿进行了全面而系统的阐述。但是，集体土地上房屋的征收，由于情况比较复杂，我国目前还没有制定和颁布专门的法规，《土地管理法》只规定了征用集体土地的相关程序，而对征地过程中的房屋拆迁操作办法及相应的补偿标准并没有专门的阐述。

（二）权利保障的缺失

我国征地程序没有充分体现对农民知情权、参与权的保障，容易激化征地过程中已有的矛盾。正常的征收程序应当包括：申请征收土地的地方政府报批、农用地转用审批、土地征收审批、土地征收公告、办理补偿登记、补偿公告、听取被征收人意见、补偿、交付土地等内容。报批、审批等过程本就是一个由政府主宰的、封闭的决策过程，被征地农民是无法参与的。一些地方政府为节省时间和成本甚至将公告程序、听取意见程序都予以省略，导致被征地农民的权利受到侵害。正是由于征收工作不透明、被征地农民参与程度低、征地政策宣传不深入、村民会议不事先公布、听证权不主动告知、调查确认台账不认真核实等问题，造成被征地农户对征地工作心存疑虑。

（三）补偿标准过低

由于目前我国还没有制定和颁布专门的集体土地征收与补偿条例，很多地方政府在征地拆迁过程中，绕开国务院或者省政府，直接以市级人民政府的名义，出台相关的红头文件进行集体土地征收，并根据本市的情况制定相应补偿标准。而大部分市级人民政府自己制定的补偿标准会相对比较低，而被征收人的期望值又过高，这就会激发了征收人与被征收人之间的矛盾，加大了征地拆迁的难度。

（四）执法不严、缺少监督

在农村集体土地征收拆迁过程中，会涉及到多个部门的共同参与。在现实生活中，一些地方的基层干部存在截留补偿款、方便关系户等执法不严的行为。比如一些不符合安置政策的却给安置，同等条件下的其他户却没有得到安置，这必然会引起其他户的攀比心理，无形中就会引起公愤，对拆迁工作的顺利进行带来难度。而现实中又缺乏有效的监督机构，村民上访无果，政府部门来回踢皮球，严重损害了村民的利益，又影响了政府的公信力。

（五）政策与现实存在矛盾

在征收拆迁补偿方案制定合理的情况下，执行补偿原则是被广泛认可的。但对于个别的、特殊的情况按原则办事就很难进行，尤其在农村集体土地征收中，由于历史原因，被征收人权属资料不明晰的情况十分普遍。比如被征收人的房屋无土地使用权证或无房屋所有权证等。按现有政策规定，可能会被认定为违章建筑或者只给一定的货币补偿，显然违背了通过征收拆迁改变当地经济环境、改善村民生活状况的初衷。对于为了实现建设和谐社会的发展目标，在依法拆迁，合理补偿的基础上，应当建立公平合法的特殊问题处理机制，尊重历史，灵活解决现实问题，有效促进征收拆迁的进程。

（六）个别钉子户的存在

在征收拆迁补偿方案制定合理、执行补偿原则被广泛认可的情况下，总会有个别的所谓的“钉子户”存在。他们往往强调个人利益，经常上访、漫天要价。这部分人数虽少，但本事却很大，经常去省、北京上访，他们给人造成一种错觉就是“把事儿闹得越大，得到的补偿就越多”，近年来出现的一些“天价”补偿，以及舆论对“最牛钉子户”的报道及热议，更引得被征收人的群起效仿，进一步加剧了征收拆迁工作的难度。

二、完善集体土地征收法律制度的建议

（一）尽快出台集体土地征收与补偿条例

根据《中华人民共和国立法法》第八条规定：“对非国有财产的征收只能制定法律或授权国务院制定行政法规”，应尽快出台专门的集体土地征收与补偿条例，按照现有政策文件的实践效果制定相应的征地程序规定，明确禁止地方政府制定的规章不得与上位法相抵触，并由地方政府规章进一步明确本地区最低征收补偿标准。

（二）完善政府法律顾问制度

政府法律顾问制度，是现代法治政府所需要的、一项对促进政府部门依法行政行之有效的制度措施。中共十八届三中全会明确提出“普遍建立法律顾问制度”，中共十八届四中全会进一步强调“积极推行政府法律顾问制度”、要保证法律顾问在“推进依法行政中发挥积极作用”。按照普遍建立法律顾问制度的要求，吸纳律师担任各级党政机关、人民团体、企事业单位法律顾问。在我国土地征收过程中，要充分发挥法律顾问的作用，为征地拆迁出具法律意见，做到合法拆迁、合理拆迁。

（三）完善被征收人权利救济制度

行政裁决在解决拆迁纠纷中还是能发挥重要的作用，必须要保证裁决制度的中立和公正，必须完善相关的裁决程序，建立专门的、独立的行政裁决机构。同时诉讼制度应当成为拆迁纠纷有效的解决途径，应当通过保障司法独立和司法权威，落实法院对所有拆迁纠纷的最终裁判权。除了诉讼制度解决拆迁纠纷外，信访、申诉、行政复议也应当在房屋拆迁纠纷解决中发挥作用，建立协商调解平台，妥善解决拆迁中出现的矛盾和纠纷。

相信随着我国土地征收法律制度的完善，政府统筹作用的发挥，坚持群众自愿、让利于民的原则，灵活合理确定征收补偿标准，集中妥善安置村民，定会实现合法征地、和谐征地。