三亚市耕地占补平衡工作的梳理和思考

□吕 军 徐迪力 廖桂芳

(1.三亚市土地整理中心 海南 三亚 572000；2.同济大学建筑与城市规划学院 上海 200092；3.三亚市国土资源局 海南 三亚 572000)

三亚市耕地占补平衡工作的梳理和思考

□吕 军1徐迪力2廖桂芳3

(1.三亚市土地整理中心 海南 三亚 572000；2.同济大学建筑与城市规划学院 上海 200092；3.三亚市国土资源局 海南 三亚 572000)

结合三亚市实际情况，通过对耕地占补平衡的工作进行梳理和思考，调整理顺工作思路，确保今后耕地占补平衡工作顺利开展。

耕地占补平衡；补偿耕地；三亚

1 三亚市落实耕地占补平衡工作概况

三亚市耕地后备资源匮乏，开展耕地占补平衡工作难度大。受土地资源条件的限制，自行组织补充耕地项目较少。自2007年开始至今，自行组织实施且竣工验收的耕地开垦项目仅有10个，新增耕地总量为306hm2。落实耕地占补平衡任务一定程度上主要是委托兄弟市县实施易地占补项目。

2 三亚市兼顾经济发展和耕地保护的困境

2.1 经济发展的用地保障任务紧迫

根据2010年国务院印发《全国主体功能区规划》、2013年海南省出台《海南省主体功能区规划》，三亚市全部市域定位为国家级和省级重点开发区域，重点项目陆续落户三亚。三亚的国家级重点开发区域在全省的比重达到26.9%,省级以上重点开发区域在全省的比重也高达20.34%，仅2015年，三亚市就有2个国家级和66个省级重点建设项目，项目建设的用地保障任务紧迫，耕地占补平衡压力逐年加大。2016年，三亚市仍有26个省级重点建设项目和177个投资项目的用地保障任务迫在眉睫，建设项目拟占用耕地面积为200hm2。

2.2 补充耕地项目实施难度大，新增耕地质量等别低

三亚市补充耕地项目实施过程中存在立项征求土地权属人同意难、施工青苗补偿工作推进难、新增耕地种植短期作物难等问题。同时，三亚市通过大力挖潜的后备耕地资源不仅数量少，同时质量等级也比较低，无法满足“占优补优、占水田补水田”的要求。

2.3 宜耕后备资源不足，易地占补难度加大

三亚市宜耕后备资源不足，“十二五”期间在乐东县、昌江县、儋州市的大力支持下，共委托三个兄弟市县完成了426hm2的耕地开垦任务。目前，三亚市仍在积极同兄弟市县协商，商请继续支持三亚市一定数量的水田指标，但兄弟市县的水田储备指标已无法满足自身的占补平衡任务，因此易地占补难度加大。

3 三亚市完成耕地占补平衡任务的对策

3.1 落实耕地保护政府责任

保护耕地的制约机制包括批地和用地二者的制约，耕地保护要实行各级行政首长责任制[1]，将耕地保护责任目标纳入政府年度考核评价指标体系，建立土地违法违规政府领导干部问责制，特别是将耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地的数量和质量作为硬性指标进行量化考评。耕地占补平衡责任在市县政府，但具体落实部门为国土资源管理部门，已经引发诸多弊端[2]，应充分发挥各区政府的主导作用，使占补平衡工作由部门行为上升为政府行为，切实改变国土部门唱“独角戏”的被动局面。

3.2 建立健全补充耕地工作机制和项目管理办法

从建立健全工作机制和项目管理办法着手，成立补充耕地项目实施领导小组，建立“政府统筹、国土搭台、部门协作”的工作机制。同时，结合项目实施的需要，制定补充耕地项目管理办法，细化相关部门的职责，加强和规范补充耕地项目的实施和管理，确保各部门各司其职，合力推进项目建设。

3.3 补足耕地数量和提升耕地质量相结合落实占补平衡任务

通过补改结合的方式破解资源约束的瓶颈，用耕地的“产能平衡”替代“数量平衡”[3]。一是从补足耕地数量方面着手，开展全市范围的后备耕地资源调查和项目建库工作，制定三亚市耕地后备资源开发项目实施方案。二是从提升耕地质量方面着手，抓住三亚市“多规合一”改革机遇，开展宜改水田的旱地资源调查评价和项目建库工作，建立三亚市“旱改水”土地整治项目库，制定三亚市旱改水项目实施方案。

3.4 积极探索市场化运作补充耕地

在加强政府主导的补充耕地工作的同时，积极探索市场化运作方式，鼓励社会力量和企业资金参与实施补充耕地项目。通过采取先行试点,逐步推进,不断建立完善市场化补充耕地相关制度，出台三亚市社会资本投资耕地开发项目管理办法，严格市场化运作项目实施和指标使用的管理。

结束语

三亚受土地资源条件的限制，耕地占补平衡的任务既紧迫又艰巨。要完成省级、市级重点建设项目的用地保障任务，必须充分运用行政手段和经济手段，创新耕地占补平衡机制，从落实耕地保护政府责任、建立健全补充耕地工作机制和项目管理办法、补足耕地数量和提升耕地质量相结合、积极推动市场化运作补充耕地等方面多措并举，才能有效开展耕地占补平衡工作，从而为三亚市经济社会可持续发展奠定坚实的基础。

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.22.016

1004-7026（2017）22-0026-01

F323.211

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