我国巨灾保险立法模式研究

何 霖

(四川文理学院 学报编辑部，四川 达州 635000)

我国巨灾保险立法模式研究

何 霖

(四川文理学院 学报编辑部，四川 达州 635000)

巨灾保险立法既有专项立法、综合立法之分，又有单独立法、修订立法、补充立法之别。专项立法是我国巨灾保险法律制度的当下选择，综合性单独立法模式则是我国巨灾保险法律制度的最终选择。应对我国巨灾保险立法的短期、中期、长期目标予以初步规划。

巨灾保险；立法模式；专项立法；综合性单独立法

2008年汶川大地震后，我国《防震减灾法》(2008年12月27日修订通过)明确提出“国家发展有财政支持的地震灾害保险事业，鼓励单位和个人参加巨灾保险”，保监会也加快了巨灾保险立法的准备工作，并积极支持有条件的地区开展巨灾保险试点。2016年5月11日，中国保监会、财政部印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》。7月1日，城乡居民住宅地震巨灾保险产品全面销售，我国巨灾保险制度建设初见成效。

在巨灾保险制度的构建中，法律制度的设计居于首要地位。十多年来，学界对巨灾保险立法尤其是立法模式争论不休。目前，任自力、梁昊然等学者认为，专项立法的难度较小，可操作性强，与我国实际情况相符[1][2]56；黄军辉、刘春华等认为制定巨灾保险基本法(综合性巨灾保险法)为当务之急①；曾文革、张琳则认为我国应制定《巨灾保险基本法》，并对主要灾种单独立法如针对地震灾害制定《地震保险法》，基本法与专项法立法同步进行[3]。本文对现有巨灾保险立法模式作简单介绍，结合我国巨灾保险实践，探讨我国巨灾保险立法模式之最佳选择。

一 巨灾保险现有立法模式之考察

(一)专项立法与综合立法

依据巨灾保险承保风险种类，巨灾保险立法可分为专项立法和综合立法。

1.专项立法

所谓专项立法，是指对单种巨灾风险的巨灾保险予以规制的立法模式。目前实行专项立法的有日本地震保险、美国洪水保险、土耳其地震保险、澳大利亚洪水保险、我国台湾地区地震保险及我国城乡居民住宅地震巨灾保险等。

2.综合立法

所谓综合立法，是指对多种巨灾风险的巨灾保险予以规制的立法模式。目前实行综合立法的有新西兰巨灾保险、法国巨灾保险、挪威巨灾保险、西班牙巨灾保险、冰岛巨灾保险、瑞士巨灾保险等。

(二)单独立法、修订立法与补充立法

依据立法形式，巨灾保险立法可分为单独立法、修订立法、补充立法。

1.单独立法

所谓单独立法，是指由立法机关制定规范性文件对巨灾保险予以规制。

巨灾保险立法也有广义、狭义之分。广义的单独立法，是指从中央到地方一切国家机关针对巨灾保险制定和变动各种规范性文件的活动。狭义的单独立法，则是由拥有立法权的立法机关专门制定规范性文件对巨灾保险予以规制，在我国，即为全国人民代表大会及其常务委员会。

2.修订立法

所谓修订立法②，是指通过对既有法律的修订，增加巨灾保险的相关内容。修订立法对承保风险没特殊要求，但修订对象为现有法律。

美国加州地震保险为修订立法，其主要通过对《加州保险法》之补充、修订而完成。最早见于1984年《强制提供法案》，强制要求保险人向投保人提供住宅地震保险。其后经过数次补充，仅1996年加州议会就通过了3个有关加州地震保险局的《地震保险法修正案》。目前《加州保险法》在第二编第8.5章对地震保险予以规定。

澳大利亚洪水保险其实质亦为修订立法，其1984年《保险合同法》虽规定标准财险保单中包含巨灾风险，但直到2012年《保险合同法》(修正案)通过，才从法律上强制要求保险人须提供洪水保险。

3.补充立法

亦称延伸立法，是对法律的一种补充规定，一般由行政机关因执行法律而订立的施行条例或细则。

在实践中，无论是采用单独立法模式，还是修订立法模式，一般都与补充立法相结合。这是因为法律的简明性致使其很难将其实施细则作出详细规定和说明，所以往往需要授权行政机关制定实施细则，以保证法律的施行。

我国台湾地区在“保险法”中增加了地震保险的相关内容，是为修订立法；其于2001年底公布的《财团法人住宅地震保险基金捐助章程》、《财团法人住宅地震保险基金管理办法》、《住宅地震保险共保及危险承担机制实施办法》等法令，则为补充立法。

二 我国巨灾保险立法模式之当下选择

(一)战略规划

早在2006年，国务院下发《关于保险业改革发展的若干意见》，就明确提出了“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系”的目标。2014年初，保监会会同有关部委“制订了‘中央统筹协调、地方破题开局、行业急用先建’的‘三条线，齐步走’的制度战略”。6月，深圳试点率先破冰。10月14日，保监会副主席周延礼表示：“我国救灾保险制度建设分三步走：一是2014年底前完成专题研究工作，明确巨灾保险制度框架；二是在2017年底前完成巨灾保险立法工作，推动出台《地震巨灾保险条例》，研究建立巨灾保险基金；三是2017-2020年进入全面实施阶段，逐步将巨灾保险制度纳入国家防灾减灾综合体系中”[4]。

(二)现实选择

1.实践方面。我国巨灾保险实践经历了由综合巨灾保险向专项巨灾保险转向的过程。在巨灾保险地方试点中，前期开展的深圳、宁波、潍坊试点均为综合型巨灾保险，后期开展的大理农房地震保险试点、四川居民住房地震保险试点则以地震这一单一风险为承保风险。2016年7月1日，在全国范围内铺开的城乡居民住宅地震巨灾保险，亦是专项巨灾保险。正如《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》所言，“选择地震灾害为主要灾因……以地震巨灾保险为突破口……尽早惠及民生”[5]。

2.立法方面。最初，曾有制定《巨灾保险条例》的说法流出，直到2014年我国巨灾保险制度顶层设计出台时，方确定以地震保险为突破口，先行制定《地震巨灾保险条例》。2014年8月20日，中国保监会副主席王祖继表示我国将首先“以地震巨灾保险条例作为突破口，推动巨灾保险立法，将巨灾保险纳入法制化、规范化的灾后防范救助体系。”[6]2015年，《地震巨灾保险条例》已完成“行业内征求意见稿”“专家征求意见稿”，将通过城乡居民住宅地震巨灾保险的实践探索，予以完善后正式出台。

(三)未来需求

从目前情况来看，先行制定《地震巨灾保险条例》，打开巨灾保险立法困局，已成定势。但是，《地震巨灾保险条例》的出台不是终点，而是我国巨灾保险法律制度的起点。

首先，选择地震巨灾保险作为突破口，既是因为地震灾害破坏力强，所造成损失巨大，普通住宅和民众很难抵御；也是因为地震风险为多数商业保险产品所排除，即便是有地震附加险，考虑到风险因素，商业保险机构往往将费率设置较高，民众很难买到一款保额和价格都称心如意的地震保险产品，而洪水、台风等巨灾风险往往包含在普通商业保险承保范围。因此，在现阶段，政策性地震巨灾保险为民众之所需，为民众之所急。其次，在我国巨灾保险制度实施之初，需要选择难度较小、易于操作的单一风险巨灾产品来试水，通过在全国范围内的实践探索，为下一步立法工作提供参考。我国地震多发，地震数据积累较为丰富，风险区划较为成熟，且有商业性地震保险和地震保险地方试点为基础。从前期地方试点来看，深圳、宁波、潍坊试点均为综合巨灾保险模式，大理、四川试点以及我国台湾地区均为地震巨灾保险模式，其他的台风、洪水等专项巨灾保险试点尚未正式启动，因此，选择地震巨灾保险作为突破口，既方便吸取前期试点的经验教训，又利于后期地方试点与城乡居民住宅地震巨灾保险制度的衔接和并轨工作。再次，先期选择地震巨灾保险，也是符合我国保险行业发展水平的。我国保险业发展时间较短，综合实力、技术手段、风险抵御能力与发达国家相比还存在较大的差距，尤其是在家庭财产保险领域的差距更为明显。因此，选择单一风险保险品种，是符合我国保险行业发展水平的，也能够通过单一风险巨灾保险的推广，逐渐提升保险业的技术水平，在条件成熟之后发展综合性巨灾保险。因此，我们可以肯定的是，以地震巨灾保险为突破口，先行出台《地震巨灾保险条例》，正是基于我国巨灾风险现状与保险业发展水平作出的审慎选择，也是迫于现实困境的无奈之举③。

换言之，选择地震巨灾保险仅仅只是权宜之计，无论是实践还是未来的立法，都需要将更多的如台风、洪水、暴雨、泥石流等巨灾风险囊括进来，一并纳入到政策性巨灾保险体系中来。是不是有了政策性地震保险，其他巨灾风险可以通过商业保险予以解决？又或者继《地震巨灾保险条例》之后，另行制定《台风保险条例》《洪水保险条例》，在全国范围内推行各类主要性巨灾保险？还是参照新西兰地震保险法律制度，扩充地震巨灾保险承保风险范围，使之涵盖大多数巨灾风险？更为迫切的问题是，在延续专项巨灾保险制度，以《地震巨灾保险条例》规制我国巨灾保险经营活动的情况下，如何实现地震巨灾保险与政策性农房保险、巨灾保险地方试点的衔接与并轨，难道允许其在长时期内并行？

事实上，不久的将来，在各方面条件基本成熟的情况下，我国终将建立起综合性巨灾保险体系，以综合性巨灾保险法律制度为支撑，以国家强制力为保障，将地震、台风、洪水、雪灾、雹灾等巨灾风险纳入，真正实现巨灾风险的有效分散和民众财产的有力保障。这一点，在2016年10月11日中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过的《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》中得以充分体现。该《意见》指出，“推进防灾减灾救灾体制机制改革，……从应对单一灾种向综合减灾转变”[7]。因此，制定综合性巨灾保险法律制度为大势之所趋、发展之必然。

三 我国巨灾保险立法模式之最终选择

专项立法是当前我国巨灾保险法律制度的现实选择，综合性单独立法模式则是我国巨灾保险法律制度的最终选择。

(一)综合立法之优势

1.专项立法具有一定弊端

专项立法模式下的巨灾保险法律制度，以单一巨灾风险为承保对象，目标明确，具有立法难度相对较小的优势，且能对各项制度较为清晰地表达，对巨灾保险法律活动能够很明确地予以规范，国外巨灾保险立法多有采用此模式者，故为学界所认可。任自力教授认为：“应优先出台专门的地震保险法和洪水保险法”[1]。这样做的理由有四：“一是专项立法的立法难度较小、可操作性较强；二是专项立法更符合国际上巨灾保险立法的规律，更为科学；三是专项立法更符合中国保险业的发展现状和大众对巨灾保险的接受水平；四是专项立法可为市场主体提供更多的选择自由”[8]135-137。

事实上，专项立法同样存在一些弊端，尤其是在我国这样的地域广阔、灾情复杂的国家和地区，表现得更为明显。由于专项立法只针对某种巨灾风险而设置，其适用面较为狭窄，只有该风险存在的那些地区才可能推行该保险，否则对其他无风险地区民众显失公平。

另外，任自力教授建议，在“我国专门的地震保险法与洪水保险法出台之后，或可考虑将现行《农业保险条例》下大量非真正意义的农业巨灾风险，如农房巨灾风险等逐步剥离出来，合并到地震或洪水保险法中，并由后者进行调整”[8]140。其实就是将政策性农房保险等涉农保险从农业保险中剥离，实现与巨灾保险制度的并轨。这是目前笔者所见的首次提出的解决政策性农房保险与巨灾保险并轨问题的见解，也与2016年5月11日印发的《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》中提出的“将现有农房保险、地方巨灾保险试点业务逐步纳入我国巨灾保险制度建设”的要求不吻而合，极具建设意义。

但是，以即将出台的《地震巨灾保险条例》为代表的专项巨灾保险法律制度怎么实现政策性农房保险、地方巨灾保险试点与地震巨灾保险的完美并轨？这又回到前文讨论的并轨难点上来。是牺牲农房保险和地方巨灾保险试点，减缩其承保风险，将之分门别类地纳入各项巨灾保险制度如地震保险、洪水保险、台风保险、雪灾保险、雹灾保险等等之中？还是如实施方案中所述“推出适用现有农房保险、地方巨灾保险试点的地震巨灾保险产品，将之纳入”？倘若是后者，涵盖多种巨灾风险的地震巨灾保险还算是单一巨灾保险吗？规范其法律行为的《地震巨灾保险条例》还适用吗？是否需要修改或者在其之上再制定综合性巨灾保险法律制度，如《巨灾保险法》？

本文认为，在我国巨灾保险制度实施初期，针对不同风险分别专项立法，的确解决了我国灾情复杂、各地巨灾存在差异的问题，也符合我国保险行业发展水平；但各类巨灾产品各行其是，是否都能有较高的投保率，有足够的偿付能力，从而达到预期效果？会不会对投保人经济承受能力和投保意愿造成不良影响？尤其是某些地区，本身就面临多种巨灾风险，地震、洪水、飓风等都有可能发生，如果都采取专项立法，针对各种单一风险推出各自的巨灾保险产品，投保人是否必须购买所有这些巨灾保险？此种情形下，只有采用综合立法模式，先行制定巨灾保险基本法，对各地、各种巨灾风险进行统筹安排、分类指导，方能解决这个难题。

2.综合立法更符合我国国情

(1)建立统一的多风险体系的巨灾保险法律制度，更符合我国灾情所需。换言之，综合性巨灾保险法律制度，能够实现巨灾保险的全覆盖，充分保证巨灾风险最大地域化的分散，从而实现巨灾保险保障功能的最大化和最优化。

正如学者所言，“中国国土面积较大，巨灾风险种类繁多，有七大类四十多种自然灾害，不同灾种的危害性和分布区域差异较大”[8]135。反过来讲，我国各个地区的灾害种类和危害度差异性也是很大的，尤其是对以居民住宅为主的家庭财产所能造成巨大危害的巨灾风险地域差异性较为突出。此种情况下，尽管以单一巨灾风险为标的之专项巨灾保险立法具有立法难度较小、可操作性较强的优势，但放在整个国家的层面上来，很难实现该项巨灾保险在全国范围内的有效推行和全面覆盖，其中最大的困扰在于民众的逆选择，即地震风险较高地区的民众踊跃投保，地震风险较低地区的地震保险无人问津，洪水保险、台风保险等亦是如此。民众作出这样的选择其实是可以理解的，既然本地地震风险较低，住房比较安全，为什么要去购买地震保险？反而是因为其他灾害导致房屋受损，凭其购买的单项巨灾保险，无法得到赔付。正是基于此，无论是四川居民住房地震保险试点，还是现行的城乡居民住宅地震巨灾保险，在采用自愿投保模式的情形下，均出现了覆盖面不够、投保率较低的难题。值得注意的是，四川选取的试点地还是地震风险较高地区，且有财政给予保费60%的补贴，民众自愿参保率仍远远低于预估水平。

综合性巨灾保险则能在国土范围内最大可能地实现巨灾风险地域化分散。尽管各地灾情差异较大，但基本上都有着能对住房造成威胁的巨灾风险存在，使得当地民众购买巨灾保险具有可能性。至于学界担心的民众对综合立法模式下含有多种巨灾保障的一揽子巨灾保单无法做出选择的问题，本文认为这恰恰是综合性巨灾保险立法模式下的优势所在。只要宣传得力、产品给力、补贴到位、赔付尽力，民众投保意愿自然上升，若再施加其他手段如强制性、半强制性手段，巨灾保险的覆盖面和投保率完全能够得到保证，民众的家庭财产安全得到充分保障，且不会引发民众对于巨灾保险及其强制手段的反感和抗拒。尤其是某次巨灾过后的赔付到位，更能有效刺激民众投保热情。这是单项巨灾保险在摈弃政府统保模式之后所无法企及的。而且，综合立法模式下的巨灾保险，基于地域差异性，必然采取差异性费率，即保费随地域差异、建筑差异而波动，完全能够将保费控制在各地民众所能接受之范围。至于综合巨灾保险产品不利于市场创新的担忧，本文认为，作为政策性保险，巨灾保险产品与其他商业性产品具有天然的区别，最根本的区别在于其非营利性。因此，政策性巨灾保险及巨灾保险法律制度只需要在运行过程中，根据实际情况的发展变化，不断调整、不断完善即可。

(2)综合巨灾保险法律制度更符合我国巨灾风险管理水平。首先，从我国巨灾风险管理制度来看，灾前防御、灾中救援、灾后救济这一系列风险管理手段，基本上都依靠于政府财政支持。我们发展巨灾保险的目的不是将巨灾风险完全转移给民众，也不是将巨灾风险完全转移给市场，而是充分调动各方面的力量，将以前大部分依靠政府救济和受灾民众自救的巨灾风险尽可能地通过市场手段予以分散，将政府财政支持、民众自身力量、市场化风险转移有机结合起来，从而达到政府财政压力得以减轻、保险市场得以发展与民众利益得到更好保障的多赢局面。那么，在这一过程中，最为关键的环节就在于政府的参与。不仅仅需要国家层面的立法提供制度保障，还需要财政支持、税费优惠、管理监督等等。其中，财政投入最为重要，主要体现在三个方面：保费补贴——刺激民众投保意愿，保证巨灾保险的投保率；巨灾保险基金注入——直接关系到巨灾保险抵御风险能力；参与责任分担——在保险公司(或是共保体)、巨灾保险基金、再保险市场之外承担更多的给付责任甚至是兜底责任。作为政策性巨灾保险，如果依据灾害类型分别进行专项立法予以规制，是不是意味着政府须同时向多个巨灾保险提供财政支持？是否还如目前农房保险与巨灾保险那样分由不同机构管理，由多个部委各自牵头负责管理监督？是分别建立地震巨灾保险基金、洪水保险基金、台风保险基金，还是在全国范围内建立统一的巨灾保险基金实施统一管理？这样一来会不会出现“九龙治水各管一头”的混乱局面？要破解这一难题，唯有在前期单项巨灾保险实践之基础上，通过综合立法，建立起综合性巨灾保险制度，让有限的财政投入发挥最大的功效；同时，建立统一的管理机构，政令畅通，管理科学，使得“心往一处想、智往一处谋、劲往一处使”，保证巨灾保险机制的高效运转。

至于有学者关心的“采用综合立法模式，可能加重保险人与投保人的负担”的问题，本文以为，在政策性巨灾保险体系中，保险人的风险是完全可控的。当然，这一论断建立在完备的风险分散体系和责任分担体系基础之上。以我国城乡居民住宅地震巨灾保险制度为例，四十多家财产保险公司共同组建的地震保险共同体，在责任分担体系中，其所需要承担的赔付责任是极为有限的，更多的赔付责任由巨灾保险基金、再保险市场和政府承担，在一定条件下甚至会启动回调机制，实施比例赔付。在综合立法模式下，综合性巨灾保险责任分担体系应与此类似，保险公司甚至政府的赔付责任都将会被限制在一个可控范围，并不会出现由于巨灾风险保障种类增加而影响保险人风险偿付能力的情形。至于“综合立法模式下巨灾保险势必要求更高的安全附加保费，从而可能抑制投保人的投保意愿”的担忧，本文以为，虽然可能会出现某些地区保费较高的状况，但从另一方面来看，相较于多种单项巨灾保险并行、民众难以选择的情形，综合性巨灾保险产品或许更有竞争力，毕竟其囊括了各种巨灾风险，基本上达到“房屋受损即可获赔”的效果。至于保费较高的担忧，在财政提供保费补贴的背景下，投保人自付部分保费也不会存在太大的问题。

3.综合立法具有可行性

(1)立法技术的日趋成熟。十一届三中全会以来，我国法制建设进入快速发展时期，立法技术日趋成熟，中国特色社会主义法律体系已经形成。虽然尚无专门的巨灾保险法律法规出台，但相关法律法规中对巨灾保险也有所规定。尽管有难度，但目前的立法技术基本上能够满足巨灾保险综合立法之需要。而且，地方巨灾保险试点的开展、城乡居民住宅地震巨灾保险的全面推动、《地震巨灾保险条例》等专项立法的完成，都将为我国巨灾保险综合立法积累大量的经验，奠定坚实的基础。

(2)国外经验的有益借鉴。从现有巨灾保险立法来看，不少国家实行了综合立法，巨灾保险承保风险是多种类的，而非单类巨灾。新西兰地震保险最初以地震风险为承保对象，其后逐渐扩展到范围更大的自然灾害，如海啸、地层滑动、火山、地热等；英国巨灾保险虽以洪水保险为名，其承保风险却十分广泛，所有可能发生的巨灾风险都涵盖在内；法国自然灾害保险承保地震、洪水、火山、海啸、风暴等七类风险；挪威自然灾害保险承保山体滑坡、洪水、暴风雨、地震、火山等五种自然风险；西班牙巨灾保险承保地震、洪水、台风等自然灾害以及社会政治风险；冰岛巨灾保险、瑞士巨灾保险法律制度均采取综合立法模式。

(3)国情灾情的现实需求。我国是单一制国家，坚持社会主义法制统一原则是所有立法的必然要求。但由于地域广阔，各地巨灾风险存在较大差异，因此，有必要在巨灾保险立法活动中，对这些可能造成巨灾损失、威胁社会经济发展的巨型自然灾害风险予以统筹管理，综合性立法势在必行；但又要考虑到各地的风险差异，予以分类指导，从而真正体现巨灾保险立法的科学合理原则。

(4)保险市场的日益壮大。随着近年来商业保险机构推出的大量商业性巨灾保险产品，政策性农房保险的全面推广，以及巨灾保险地方试点的正常运行和不断调适，加之城乡居民住宅地震巨灾保险制度的正式实施和《地震巨灾保险条例》的即将出台，我国日益壮大的保险市场在保险技术上进步很快，以人保财险为首的多个商业保险机构在全国范围内开展了各类巨灾保险业务尝试，尤其是地震保险共同体的成立和运行，积累了丰富的经验，锻炼了人才队伍，提升了巨灾保险技术水平，为我国巨灾保险综合立法的实现奠定了市场基础。

(二)单独立法、修订立法之选择

1.修订立法之劣势

修订立法成本小，难度较低，便于修订。但修订立法依附于既有法，而非单独立法，所以立法层次不高，很难形成巨灾保险立法的制度化、体系化，更适用于较小地域空间内、风险单一的巨灾保险立法。对于地域广阔、风险种类较多的国家和地区而言，修订立法模式并非好的选择。所以，在巨灾保险法律制度建立初期，我们或许可以选择修订立法模式，在保险法中增加巨灾保险的条款，但随着巨灾保险法律制度的发展，修订立法模式很难满足现实需求，即将出台的《地震巨灾保险条例》充分印证了这一观点。

2.单独立法之优势

巨灾保险涉及面广，仅靠修订立法难以将各方面予以囊括规制，最多也就是增设基本条款，再授权立法制定各项配套法规，立法层级较低且分散，效力难免大打折扣。通过单独制定法律法规的形式，对巨灾保险予以单独立法，是当下我国的选择，也确具修订立法所难企及之优势。

(1)权威性。无论是当下的《地震巨灾保险条例》，还是未来的《巨灾保险法》，以单独立法的形式出现，既能充分体现国家对巨灾保险法律制度的高度重视，又能彰显巨灾保险法律制度的权威性。

(2)可操作性。通过单独立法的模式对巨灾保险整个运行程序予以规制，其可操作性远远高于以修订立法模式在相关法律中所增加的巨灾保险条文。一部完整的法律，从总则到细则，从立法目的、立法原则等基本规则到巨灾保险经营、巨灾保险基金、政策支持、监督管理、法律责任等基本内容一一罗列规范，易于上手，便于操作。

(3)易于宣传性。相关法规出台后，宣传是关键。就巨灾保险法律制度而言，加大其宣传力度，让民众知法守法用法，既是广泛宣传巨灾保险制度，让民众知晓巨灾保险对于家庭财产的重要保障作用，使之积极投保；又是让民众了解相应法律法规，懂得在特定条件下运用法规保护自身合法权益。单独成法的巨灾保险法律法规的宣传难度明显低于修订立法模式下的相关法规，宣传效果亦大有不同。

四 我国巨灾保险立法之展望

(一)短期目标：专项立法——《地震巨灾保险条例》，补充立法——修订《保险法》

从目前立法进程来看，《地震巨灾保险条例》明年内即将出台，通过专项立法打开突破口的短期目标即将完成。同时，修订《保险法》，增加巨灾保险的相应条款，亦是可期。至于在《地震巨灾保险条例》之后，是否会紧跟着制定《洪水巨灾保险条例》《台风巨灾保险条例》等专项法规，从而启动洪水巨灾保险、台风巨灾保险，本文以为暂无必要。洪水保险、台风保险的基本思路和运行规则类似于地震巨灾保险，完全可以参照地震巨灾保险法律制度执行，无须另行制定。下一步的立法工作重心应放在酝酿综合性巨灾保险立法《巨灾保险法》以及相应配套法规的建设上来。

(二)中期目标：综合立法——《巨灾保险法》

从目前学界的研究动态与保监会的动作来看，先行制定《地震巨灾保险条例》并于近期正式出台已成定局。但本文认为，巨灾保险，尤其是综合性巨灾保险，远比农业保险、农房保险复杂，操作难度更大。如果仅仅是行政立法或部门规章，很可能难以确保该法律制度的权威性，因此仍然有必要制定巨灾保险基本法——《巨灾保险法》。这是巨灾保险立法的方向，也是巨灾保险立法的必然结果。

另外，从立法层级的角度来看，当前仅仅只是出台《地震巨灾保险条例》，而非《地震保险法》，也为我国巨灾保险综合立法——《巨灾保险法》留下了遐想空间。如果一开始就制定《地震保险法》《洪水保险法》，那么后面是否需要以法典的形式来制定综合性法律予以统领和规制？而《地震巨灾保险条例》《台风保险条例》《洪水保险条例》等行政法规、部门规章在层级和效力上毕竟要低于法律，在条件成熟的情况下，完成我国巨灾保险法律制度之中期目标——《巨灾保险法》，也就理所当然了。

(三)中长期目标：补充立法——完成各项配套法规，构建完备的巨灾保险法律体系

政策性巨灾保险牵涉多方面，除了主干法规——《地震巨灾保险条例》及未来的《巨灾保险法》外，还需要通过主干法律的授权，由行政机关制定相应的配套性行政法规、部门规章等，甚至地方政府也有必要出台相应管理办法等地方性规章，从而形成从上至下较为完备的巨灾保险法律体系，为巨灾保险之惠民安民作保障。日本地震保险法律体系中，除了以《地震保险法》为主干，还分别制定有《地震再保险特别会计法》《地震保险法律实施令》《关于〈地震保险法律实施令〉部分修改的政令》《地震保险法律实施规则》等法规。我国台湾地区地震保险法律体系，除了在“保险法”中增加住宅地震保险相关规定外，于2001年底陆续公布《财团法人住宅地震保险基金捐助章程》《财团法人住宅地震保险基金管理办法》《住宅地震保险共保及危险承担机制实施办法》等行政法令，由此构成较为完整的法律体系。同样，在我国巨灾保险法律体系中，同样需要配套法规对一些核心问题予以详细规范，如共保体相关规则、巨灾保险基金提取及管理规则、各级财政对于巨灾保险实施保费补贴的相关规则、巨灾保险税费减免规则、巨灾保险与巨灾保险基金的监督审计规则等等。

注释：

①黄军辉认为，我国可以进行统一的原则性立法，制定巨型灾害保险方面的基本法律(参见：黄军辉《巨型灾害保险法律制度的构建》，《国家检察官学院学报》2007年第3期，第136页)。刘春华等学者也持此种观点(详见：刘春华《巨灾保险制度国际比较及对我国的启示》，厦门大学硕士学位论文，2009年，第43页)。

②梁昊然等学者将补充立法称为修订型立法模式；曾文革、张琳等学者称之为“补充立法模式”，任自力教授采用其观点。但笔者以为，补充立法与修订立法不能混为一谈，二者有着本质上的区别。

③曾文革、张琳在《我国巨灾保险立法模式探讨》一文中，对制约巨灾立法模式选择的主要因素即国情因素与法治因素予以阐述，本文不再赘述。

[1]任自力.论中国巨灾保险立法的构建[J].首都师范大学学报(社会科学版)，2013,(5).

[2]梁昊然.论我国巨灾保险制度的法律构建[D].长春：吉林大学，2013.

[3]曾文革，张琳.我国巨灾保险立法模式探讨[J].上海金融学院学报，2009,(4).

[4]本报评论员.保险业叩开参与国家巨灾风险管理之门[N].金融时报，2015-11-16(1).

[5]保监会，财政部.建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案[J].中国应急管理，2016,(5).

[6]陈永强.“三步走”勾勒巨灾保险路线图[N].云南经济日报，2014-10-23(15).

[7]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议 强调坚决贯彻全面深化改革决策部署 以自我革命精神推进改革[EB/OL].(2016-10-11)[2016-10-12].http://politics.people.com.cn/n1/2016/1011/c1024-28770163.html.

[8]任自力.中国巨灾保险法律制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2015.

[责任编辑：苏雪梅]

The Legislation Model of Catastrophe Insurance in China

HE Lin

(Journal Editorial Department, Sichuan University of Arts and Sciences, Dazhou, Sichuan 635000, China)

The legislation mode of catastrophe insurance not only has special legislation and comprehensive legislation, but also has separate legislation, revision legislation, and supplementary legislation. Special legislation is the current choice of China’s catastrophe insurance legal system while comprehensive model is the final choice of the legal system of catastrophe insurance in china. Preliminary planning should be made for short, medium and long-term goals of catastrophe insurance legislation in china.

catastrophe insurance; legislation model; special legislation; comprehensive individual legislation

2016-11-20

国家社科基金项目“我国巨灾保险法律制度研究”(12XFX028)。

何霖(1982—)，男，四川宣汉人，四川文理学院学报编辑部副研究员，研究方向为保险法。

DF438.4

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1000-5315(2017)02-0022-07